Zum Inhalt
Version imprimable

Curia Vista - Objets parlementaires

01.3679 – Interpellation

Problèmes d'application de l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant

Déposé par
Commission des transports et des télécommunications CE
Date de dépôt
08.11.2001
Déposé au
Conseil des Etats
Etat des délibérations
Liquidé
 

Texte déposé

Le Conseil fédéral est invité à examiner dans quels délais les décisions et les instructions nécessaires doivent être présentées afin que la volonté du législateur de maintenir une infrastructure de téléphonie mobile soit respectée, et que les restrictions imposées aux opérateurs de téléphonie mobile par l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) ne nuisent pas à l'économie suisse. A cet effet, le Conseil fédéral doit veiller à la réalisation des objectifs suivants:

- tenir compte, dans les propositions de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP), de la faisabilité technique et économique inscrite dans la loi sur la protection de l'environnement (LPE);

- éviter que des recommandations abstraites et irréalistes en matière de téléphonie mobile ne nuisent à la compétitivité de la Suisse et à sa disposition à investir dans l'évolution et l'application des technologies nouvelles;

- garantir la réalisation d'un réseau UMTS conformément aux licences attribuées;

- permettre l'application concrète du principe d'utilisation commune des installations;

- utiliser des méthodes de mesure fiables et reproductibles;

- traiter les incertitudes de mesure comme les procédures en vigueur dans les autres domaines de l'environnement (pas de discrimination unilatérale des opérateurs).

Développement

L'application concrète des recommandations provoque visiblement d'importants conflits en termes d'objectifs entre l'OFEFP et l'Office fédéral de la communication (OFCOM), les défenseurs de la protection du paysage et les opérateurs de téléphonie mobile, qui ont des obligations contradictoires à remplir. Ces derniers sont tenus, d'une part, d'assurer la couverture de l'ensemble du territoire et, d'autre part, d'éviter l'installation de "forêts d'antennes" en privilégiant l'utilisation commune des sites (site sharing). Or, les recommandations rendent impossible le respect de ces obligations. En outre, l'OFEFP n'a toujours pas élaboré de recommandations répondant aux exigences de toutes les parties en ce qui concerne l'application de l'ORNI, en vigueur depuis le 1er février 2000. Les répercussions de cette situation nuisent de plus en plus à la volonté du législateur de faire de la téléphonie mobile la composante essentielle d'une infrastructure de communication moderne en Suisse. La Commission fédérale de la communication (Comcom) craint également que la téléphonie mobile, qui joue un rôle social et économique capital, ne soit durablement perturbée: dans sa lettre adressée le 13 juin 2001 à M. Leuenberger, conseiller fédéral, la Comcom parle même d'un frein au développement d'une technologie d'avenir et d'une image négative pour la place suisse ("Verhinderung einer Zukunftstechnologie und negative Signalwirkung für den Wirtschaftsstandort Schweiz"). Les opérateurs de téléphonie mobile n'ayant aucun moyen juridique de s'opposer à de telles recommandations, il incombe au législateur d'imposer les mesures d'exécution nécessaires qui respectent l'esprit des différentes lois.

Les immissions provenant des réseaux de téléphonie mobile font aujourd'hui l'objet d'un large débat, et il est particulièrement difficile d'en déterminer et d'en vérifier l'ampleur. En vigueur depuis le 1er février 2000, l'ORNI assure à la Suisse la plus grande rigueur au monde en matière de valeurs limites pour le rayonnement non ionisant. Si son existence n'est pas remise en question par les opérateurs de téléphonie mobile, il est à noter qu'il n'existe pas encore de dispositions d'exécution la concernant. L'imprécision est surtout notable en ce qui concerne la vérification du maintien de la puissance de l'émetteur, de la méthode de mesure des immissions, des caractéristiques des stations émettrices et de la composition de la valeur limite de l'installation (définition de l'installation). Les autorités exécutives cantonales ont décidé de pallier à ces lacunes en définissant leurs propres règles d'application. Cette mesure a inévitablement conduit à des interprétations divergentes et à l'émergence d'une incertitude au niveau juridique, elle-même à l'origine de situations chaotiques dans l'application de l'ORNI. En outre, l'entrée en vigueur unilatérale de directives d'exécution émises par l'OFEFP crée des conditions qui sont contraires à l'esprit du législateur et qui se traduisent, dans la pratique, par une interprétation plus stricte des valeurs limites fixées par l'ORNI.

Les opérateurs de téléphonie mobile ont vivement protesté contre les recommandations d'exécution proposées par l'OFEFP et ont proposé de s'associer à l'OFEFP et à l'OFCOM pour développer des recommandations acceptables et réellement applicables. Il ne s'agit pas pour les opérateurs de s'opposer au respect de l'ORNI, mais de demander la création de directives d'exécution semblables à celles en vigueur dans d'autres domaines relatifs à la législation sur la protection de l'environnement, et de refuser l'existence de recommandations plus strictes que l'acte législatif lui-même. Deux questions doivent être particulièrement examinées pour une application juste et satisfaisante de l'ORNI:

La notion d'installation: la grande incertitude régnant autour de l'exécution de l'ORNI et l'inquiétude de la population en matière de rayonnements proviennent d'une absence de définition de ce qu'est une installation émettrice. Cette lacune est à l'origine de grandes divergences d'interprétation entre les cantons. Pour qu'une utilisation commune des installations soit véritablement réalisable (ce qui permettrait d'éviter les "forêts d'antennes"), il faut que chaque opérateur connaisse la valeur limite autorisée par l'ORNI pour chaque installation. La valeur limite d'immissions conforme aux normes de protection de la population pourrait alors être respectée sans problème, même en cas d'utilisation d'une antenne par plusieurs opérateurs.

La méthode de mesure du cas le plus défavorable et les incertitudes qui en découlent: les méthodes de mesure utilisées par l'OFEFP se fondent sur la "recherche du maximum", c'est-à-dire des valeurs relevées dans les cas extrêmes (valeur maximale relevée pour une puissance d'émission maximale). Les valeurs relevées selon ce procédé sont donc largement supérieures aux valeurs moyennes réelles pour chaque antenne. Cette méthode induit ainsi d'importantes incertitudes de mesure, que l'OFEFP entend faire supporter aux seuls opérateurs par l'institution de grandes marges de sécurité. Notons qu'un tel procédé n'existe que dans le droit suisse de l'environnement (protection de la qualité de l'air, protection contre le bruit). La méthode de mesure des valeurs moyennes, qui est employée dans d'autres domaines de l'environnement, diminuerait considérablement la dispersion des mesures et pourrait être facilement réutilisée. Le respect des valeurs limites de l'ORNI pourrait ainsi être assuré de façon durable.

Réponse du Conseil fédéral du 27.02.2002

Le Conseil fédéral est lui aussi conscient des conflits d'objectifs relevés par la Commission des transports et des télécommunications du Conseil des Etats. Certes, les trois facteurs que sont la promotion de la technologie de la téléphonie mobile, la protection des individus contre le rayonnement non ionisant et la protection du paysage entrent mutuellement en concurrence. Cependant, cette situation ne découle pas des mesures d'aide à l'application fournies par un office fédéral, mais de divers intérêts qui, tous, sont prévus par la constitution. Compte tenu de cette réalité, le Conseil fédéral cherche des solutions propices à l'équilibre entre ces intérêts.

Grâce à l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) entrée en vigueur le 1er février 2000, le Conseil fédéral a réglementé les exigences en matière de protection de la population contre les effets du rayonnement émis par les installations de radiocommunication mobiles. Dans ce domaine, l'exécution de l'ordonnance appartient aux cantons. Le fait que, lors de l'application d'un nouvel instrument juridique, les cantons interprètent différemment certaines dispositions n'est pas extraordinaire; cela fait partie de notre système fédéraliste. Néanmoins, puisque ces différences posent visiblement problème aux opérateurs de téléphonie mobile, le Conseil fédéral tente d'uniformiser l'exécution desdites dispositions, dans le cadre de ses compétences constitutionnelles.

Toute mesure provisionnelle doit être prise à la source; elle doit aussi être acceptable sur le plan technique et pour les conditions d'exploitation, tout en étant supportable du point de vue économique (art. 11 LPE). En édictant l'ORNI, le Conseil fédéral a déterminé quelles sont les mesures qu'il considère comme étant compatibles, dans le domaine de la téléphonie mobile, avec l'article 11 LPE. Le Tribunal fédéral a déjà examiné les dispositions de l'ORNI à plusieurs reprises et les a explicitement confirmées. Des recommandations provisoires d'exécution ont d'ores et déjà été créées pour la mise en oeuvre de l'ORNI. Jusqu'à présent, les opérateurs se sont référés à ces instruments provisoires pour la construction de leurs réseaux GSM.

Les directives d'exécution de l'OFEFP mentionnées dans l'interpellation ont pour but de remplacer les recommandations provisoires. Elles ne constituent pas des règles encore plus strictes; ce ne sont qu'une explicitation des droits et devoirs en matière d'application qui figurent dans la LPE et dans l'ORNI. Les cantons, l'industrie de la téléphonie mobile et les organisations de protection de l'environnement ont été invitées, lors de la procédure de consultation, à se prononcer sur l'aptitude des directives d'exécution proposées à être mises en pratique. Les réserves exprimées par les intéressés ont été entendues. Le Conseil fédéral estime qu'une solution sera trouvée dans le cadre de l'ORNI, qui permettra de tenir suffisamment compte des intérêts divergents. Il ne s'agit en aucun cas d'emprunter des voies détournées pour renforcer ou pour affaiblir l'ORNI.

Pour assurer la capacité concurrentielle de la Suisse, le Conseil fédéral s'engage à créer, dans le cadre de la législation, des conditions générales claires, notamment en édictant la législation relative aux télécommunications, à la radiodiffusion, à la concurrence, à l'aménagement du territoire et à la protection de l'environnement. Il veille aussi à établir un équilibre entre les intérêts en présence, parfois conflictuels. Quant aux milieux économiques, leur rôle est de tirer parti des occasions ainsi offertes pour aménager une infrastructure efficace, concurrentielle et de qualité, au service de la population.

La construction des réseaux de téléphonie mobile doit s'opérer en recourant au partage des sites lorsque cela est réalisable au plan technique et supportable au plan économique. Le Conseil fédéral soutient les efforts déployés par les autorités d'exécution qui, pour éviter que le paysage ne soit enlaidi par de disgracieuses "forêts d'antennes", entendent obliger les entreprises de télécommunications, par le moyen des conditions figurant dans les concessions, à construire les antennes sur des sites communs, en particulier en dehors des zones de construction.

A l'intérieur des zones de construction, la protection des sites caractéristiques plaide également pour le regroupement des antennes. Cet impératif est cependant contrecarré par le souci d'offrir à la population une protection préventive contre le rayonnement non ionisant: en effet, si un trop grand nombre d'antennes sont concentrées dans un espace restreint, les nuisances cumulées à cet endroit sont trop élevées. Le Conseil fédéral est conscient de ce problème pouvant se présenter lors de la construction des réseaux UMTS, puisque ces derniers seront construits principalement au sein des zones de construction. Il estime toutefois que la définition des installations figurant dans l'ORNI permet de prendre en compte les divers intérêts de manière adéquate.

Le Conseil fédéral a délégué à l'OFEFP la question de la recommandation portant sur des méthodes de mesure et de calcul appropriées (art. 12 et 14 ORNI). Le 20 mars 2001, l'OFEFP et le METAS ont présenté un projet de recommandation pour des mesures, tandis que les milieux de la téléphonie mobile ont présenté un contre-projet détaillé le 21 août 2001. Le processus d'harmonisation, qui est en cours, sera conclu d'ici le 30 juin 2002. Les offices concernés sont informés des techniques les plus récentes en matière de mesures RNI et ont les compétences requises. Ils s'inspireront des méthodes de mesures reconnues au plan international, dans la mesure où elles existent.

 
 

Chronologie / procès-verbaux

Date Conseil  
06.03.2002CELiquidée.
 

Conseil prioritaire

Conseil des Etats

 
Vous êtes ici: Le Parlement suisse > Recherche > Geschaefte