Nationalrat - Sondersession Mai 2004 - Vierte Sitzung - 05.05.04-08h00
Conseil national - Session spéciale mai 2004 - Quatrième séance - 05.05.04-08h00

02.024
Ausländergesetz
Loi sur les étrangers
Erstrat - Premier Conseil
Informationen CuriaVista
Informations CuriaVista
Informazioni CuriaVista
Botschaft des Bundesrates 08.03.02 (BBl 2002 3709)
Message du Conseil fédéral 08.03.02 (FF 2002 3469)
Nationalrat/Conseil national 05.05.04 (Erstrat - Premier Conseil)
Nationalrat/Conseil national 05.05.04 (Fortsetzung - Suite)
Nationalrat/Conseil national 06.05.04 (Fortsetzung - Suite)
Nationalrat/Conseil national 06.05.04 (Fortsetzung - Suite)
Nationalrat/Conseil national 07.05.04 (Fortsetzung - Suite)
Nationalrat/Conseil national 15.06.04 (Fortsetzung - Suite)
Nationalrat/Conseil national 16.06.04 (Fortsetzung - Suite)
Nationalrat/Conseil national 16.06.04 (Fortsetzung - Suite)
Ständerat/Conseil des Etats 16.03.05 (Zweitrat - Deuxième Conseil)
Ständerat/Conseil des Etats 16.03.05 (Fortsetzung - Suite)
Ständerat/Conseil des Etats 17.03.05 (Fortsetzung - Suite)
Nationalrat/Conseil national 27.09.05 (Differenzen - Divergences)
Nationalrat/Conseil national 28.09.05 (Fortsetzung - Suite)
Ständerat/Conseil des Etats 01.12.05 (Differenzen - Divergences)
Nationalrat/Conseil national 07.12.05 (Differenzen - Divergences)
Ständerat/Conseil des Etats 12.12.05 (Differenzen - Divergences)
Nationalrat/Conseil national 16.12.05 (Schlussabstimmung - Vote final)
Ständerat/Conseil des Etats 16.12.05 (Schlussabstimmung - Vote final)
Text des Erlasses (AS 2007 5437)
Texte de l'acte législatif (RO 2007 5437)

Antrag der Mehrheit
Eintreten

AB 2004 N 634 / BO 2004 N 634

Antrag der Minderheit
(Vermot, Bühlmann, Gross Andreas, Hubmann, Leutenegger Oberholzer, Tillmanns)
Nichteintreten
Schriftliche Begründung
Das Gesetz sieht ein duales System im Bereich der Zulassung und der Anwesenheitsregelung von Zugewanderten in der Schweiz vor. Es fördert mit seiner Zulassungsregelung den Brain-Drain in den Herkunftsländern. Es ist ein Abwehr- und Polizeigesetz und baut die Zwangsmassnahmen im Asylrecht massiv aus. Das Ausländer-, das Asylrecht und die Integrationspolitik werden vermischt.

Antrag Vanek
Nichteintreten
Schriftliche Begründung
Dieses Gesetz ist eine Ausnahmeregelung, ein Anti-Ausländergesetz. Es teilt die Welt in zwei Zonen, in zwei Kategorien, in Ausländer und Nichtausländer. Es ist ein rassistisches Gesetz, das von einem Binärmodell ausgeht und sich kaum von dem Dreikreisemodell unterscheidet, das als ein Verstoss gegen das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung von 1965 erklärt wurde. Dieses Gesetz diskriminiert die Ausländerinnen und Ausländer faktisch nach ihrer Herkunft und nach ihrer Gesellschaftsschicht, für diejenigen, die aus dem aussereuropäischen Raum kommen. Es macht die Willkür zur Regel. Es trägt den demographischen und wirtschaftlichen Bedürfnissen der Schweiz nicht Rechnung und ist nur ein Instrument zur Schaffung von Papierlosen.

Antrag der Minderheit I
(Bühlmann, Aeppli Wartmann, Gross Andreas, Hubmann, Janiak, Leutenegger Oberholzer, Tillmanns, Vermot)
Rückweisung an den Bundesrat
mit dem Auftrag, ein Gesetz auszuarbeiten, welches keine Unterschiede in der Rechtsstellung der Ausländerinnen und Ausländer macht, welche rechtmässig in der Schweiz sind, unabhängig davon, ob sie aus einem EU- oder aus einem Drittstaat kommen.

Antrag der Minderheit II
(Leutenegger Oberholzer, Bühlmann, Gross Andreas, Hubmann, Janiak, Tillmanns)
Rückweisung an den Bundesrat
mit folgendem Auftrag zur Überarbeitung:
1. Der geschätzte quantitative Zuwanderungsbedarf der Schweiz ist aufgrund der demographischen und der prognostizierten wirtschaftlichen Entwicklung der Schweiz zu klären und bei der Revision der Ausländergesetzgebung zu berücksichtigen, dies insbesondere auch in Bezug auf die erforderlichen Massnahmen:
- zur wirtschaftlichen Eingliederung der Zuwandernden;
- zur gesellschaftlichen Integration;
- im Schul- und Berufsbildungssystem;
- bei der Siedlungs- und Wohnraumpolitik.
2. Die Gesetzgebungsarbeiten sind zudem so lange zurückzustellen, bis die Auswirkungen des Freizügigkeitsabkommens (freier Personenverkehr) mit der Europäischen Gemeinschaft und deren Mitgliedstaaten (mit Ausdehnung auf die Efta-Staaten) zuverlässig abgeschätzt werden können. Dabei sind auch die Auswirkungen einer Osterweiterung der EU auf die Schweiz zu berücksichtigen.

Antrag Hess Bernhard
Rückweisung an den Bundesrat
mit folgenden Auflagen:
Die Zahl der in einem Jahr einwandernden Personen, einschliesslich derjenigen, die ein Asylgesuch stellen oder deren Wegweisung weder möglich, zulässig noch zumutbar ist, darf nicht höher sein als die der im Vorjahr ausgewanderten Personen. Nicht mitgezählt werden:
a. Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer;
b. Personen, die sich mit einer Kurzaufenthaltsbewilligung weniger als zwölf Monate in der Schweiz aufhalten;
c. Angehörige von Staaten, mit welchen die Schweiz Abkommen über den freien Personenverkehr abgeschlossen hat;
d. Angehörige diplomatischer und konsularischer Dienste sowie internationaler Organisationen.
Vorbehalten bleiben zwingende Bestimmungen des Völkerrechts.

Antrag Huguenin
Rückweisung an den Bundesrat
mit dem Auftrag, ein Migrationsgesetz unter Berücksichtigung folgender Grundsätze auszuarbeiten:
- das langfristige Ziel ist die Freizügigkeit aller Einwanderinnen und Einwanderer;
- Kern des Gesetzes bildet eine aktive Integrationspolitik, die sich an alle ausländischen Personen wendet und den Erwerb der politischen Rechte beinhaltet;
- alle in der Schweiz wohnenden Personen werden gleich behandelt;
- die internationalen Übereinkommen werden eingehalten, besonders das Uno-Übereinkommen über den Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familien und das Uno-Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau;
- die Ausländer- und Entwicklungshilfepolitik wirkt den wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten auf der Welt und den politischen Ursachen von Zwangsmigrationen entgegen;
- Regelung der Papierlosen, welche das geltende Anag und das Dreikreisemodell mit sich bringen.

Antrag Wasserfallen
Rückweisung an die Kommission
Das neue Ausländergesetz gilt für Personen aus Drittstaaten und ist deshalb strenger auszugestalten als für Personen aus EU- und Efta-Staaten. Dies ist jedoch in einigen Bereichen bei der präsentierten Vorlage nicht der Fall. Das Gesetz ist wie folgt zu überarbeiten (Aufzählung der wesentlichsten Punkte):
- Keine Rechtsansprüche, sondern Kann-Formulierungen, beispielsweise bei der Niederlassungs- oder Aufenthaltsbewilligung, beim Scheitern einer Ehe usw. Anlehnung an das geltende Recht;
- Grenzgängerregelung wie geltendes Recht;
- Familiennachzug restriktiver;
- Verlängerung der Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft;
- Strengere Sanktionen, z. B. bei nicht kooperationswilligen oder delinquierenden Personen.
Schriftliche Begründung
Das Ausländergesetz wird politisch sehr kontrovers beurteilt. Aufgrund der vorliegenden Gesetzesvorlage ist mit sehr vielen Einzelanträgen zu rechnen. Das führte wohl Ende der Wintersession zur Ankündigung durch den Nationalratspräsidenten, die Debatte in der Kategorie IV zu führen. Gemäss Pressemitteilungen schlägt die CVP ebenfalls die Kategorie IV vor. Damit erhalten die Antragsteller von Einzelanträgen keine Gelegenheit zur Wortmeldung, sondern haben ihre Anträge schriftlich zu begründen.
Eine restriktivere Haltung im Vergleich zur Vorlage des Bundesrates kommt jedoch in den Minderheitsanträgen nicht zum Ausdruck und geht damit ohne Einzelanträge in der Debatte unter. Das widerspricht elementaren Regeln unserer Demokratie. Zudem hat der Nationalrat schon über viel unwesentlichere Dinge, als dies eine neue Ausländerregelung darstellt, unendlich lange debattiert. Ohne eine umfassende Debatte leidet aber eine gute Gesetzgebung. Das darf sich der Nationalrat nicht leisten. Die Kommission und nicht der Rat soll sich vorerst aber eingehender mit den verschiedenen Ansichten befassen und entsprechende Vorschläge unterbreiten.

Antrag der Fraktion der Schweizerischen Volkspartei
Rückweisung an die Kommission
zur Beratung der eingegangenen Einzelanträge.
Schriftliche Begründung
Zur Totalrevision des Ausländergesetzes ging eine Vielzahl von Einzelanträgen ein. Das mit den Wahlen neu gebildete
AB 2004 N 635 / BO 2004 N 635
Parlament ist offensichtlich mit der von der Kommission beratenen Vorlage nicht glücklich und will verbessern. Die Verbesserungsvorschläge bringen verschiedene neue Aspekte in die Beratung ein und können im Rahmen der Plenarsitzung nicht in adäquater Form behandelt werden. Allein die Kommission ist hier das richtige Gremium, um die Korrekturvorschläge zu diskutieren und abzuwägen. Eine Rückweisung an die Kommission drängt sich daher auf.


Proposition de la majorité
Entrer en matière

Proposition de la minorité
(Vermot, Bühlmann, Gross Andreas, Hubmann, Leutenegger Oberholzer, Tillmanns)
Ne pas entrer en matière
Développement par écrit
La loi prévoit un système binaire en ce qui concerne l'admission et la réglementation de la présence des migrants en Suisse. Par son régime d'autorisation, elle encourage la fuite des cerveaux des pays d'origine. Il s'agit d'une loi policière purement défensive qui vise à renforcer massivement les mesures de coercition dans le droit d'asile. En outre, le projet fait l'amalgame entre le droit des étrangers, le droit d'asile et la politique d'intégration.

Proposition Vanek
Ne pas entrer en matière
Développement par écrit
Cette loi est une loi d'exception, dirigée contre les étrangers. Elle divise le monde et les étrangers en deux zones, en deux catégories, et il s'agit d'une loi raciste, basée sur un modèle binaire à peine différent du modèle des trois cercles, déclaré contraire à la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale de 1965. Cette loi discrimine de fait les étrangers selon leur provenance, et selon leur couche sociale, pour ceux qui proviennent de l'espace extra-européen; elle fait de l'arbitraire la règle. Elle ne tient pas compte des besoins démographiques et économiques de la Suisse, et n'est qu'une machine à fabriquer des sans-papiers.

Proposition de la minorité I
(Bühlmann, Aeppli Wartmann, Gross Andreas, Hubmann, Janiak, Leutenegger Oberholzer, Tillmanns, Vermot)
Renvoi au Conseil fédéral
avec mandat d'élaborer une loi n'établissant pas de distinction quant au statut juridique des étrangers résidant de manière légale en Suisse, qu'ils soient originaires d'un Etat de l'UE ou d'un Etat tiers.

Proposition de la minorité II
(Leutenegger Oberholzer, Bühlmann, Gross Andreas, Hubmann, Janiak, Tillmanns)
Renvoi au Conseil fédéral
avec mandat de réviser le projet en fonction des points suivants:
1. Il convient d'évaluer quantitativement les besoins de la Suisse en matière d'immigration compte tenu de l'évolution démographique et des prévisions en matière de développement économique et d'en tenir compte dans la révision de la législation sur les étrangers; doivent également être englobées dans ce contexte les mesures nécessaires:
- à l'intégration économique des immigrants;
- à leur intégration sociale;
- à leur adaptation au système d'éducation et de formation professionnelle;
- à la politique en matière de logement et d'habitat.
2. Les travaux de législation doivent être ajournés jusqu'à ce que les effets de l'accord sur la libre circulation des personnes avec la Communauté européenne et ses Etats membres (avec extension aux Etats de l'AELE) puissent être évalués de manière fiable. Il convient à cet égard de considérer les répercussions sur la Suisse de l'extension de l'UE vers l'Est.

Proposition Hess Bernhard
Renvoi au Conseil fédéral
Celui-ci est chargé d'observer les points suivants:
Le nombre de personnes immigrant en Suisse, y compris celles qui déposent une demande d'asile ou celles dont le renvoi n'est pas possible, pas licite ou ne peut être raisonnablement exigé, ne doit pas excéder le nombre de personnes qui ont émigré l'année précédente. Ne sont pas inclus:
a. les Suisses de l'étranger;
b. les personnes résidant en Suisse depuis moins de douze mois au bénéfice d'une autorisation de courte durée;
c. les ressortissants d'Etats avec lesquels la Suisse a conclu un accord de libre circulation des personnes;
d. les membres de services diplomatiques et consulaires ainsi que d'organisations internationales.
Sont réservées les dispositions contraignantes du droit international.

Proposition Huguenin
Renvoi au Conseil fédéral
avec mandat d'élaborer une loi sur la migration prenant en compte les principes suivants:
- objectif à long terme d'une libre circulation pour l'ensemble des migrants;
- politique active d'intégration au coeur de la loi, s'adressant à l'ensemble des étrangers et intégrant l'obtention des droits politiques;
- égalité de traitement entre toutes les personnes résidant en Suisse;
- respect des conventions internationales, en particulier celles de l'ONU sur le respect des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille et sur l'élimination de toute forme de discrimination des femmes;
- politique étrangère et d'aide au développement visant à combattre les inégalités économiques et sociales dans le monde et les causes politiques de migrations forcées;
- régularisation des sans-papiers fabriqués par la LSEE actuelle et par la politique des trois cercles.

Proposition Wasserfallen
Renvoi à la commission
Etant donné que la nouvelle loi sur les étrangers s'applique aux ressortissants d'Etats tiers, elle doit être plus stricte que les textes s'appliquant aux ressortissants de l'UE ou de l'AELE. Or, dans le projet présenté, ceci n'est pas le cas pour certains domaines. La loi doit donc être revue sur les points suivants:
- remplacement des droits par des dispositions formulées de manière potestative, par exemple concernant l'autorisation de séjour et d'établissement, la dissolution du mariage, etc. Régime s'appuyant sur le droit en vigueur;
- régime des frontaliers: maintien du droit actuel;
- régime plus restrictif du regroupement familial;
- extension de la détention pour préparation et pour renvoi;
- sanctions plus sévères, par exemple à l'encontre des personnes récalcitrantes ou ayant commis des délits.
Développement par écrit
La loi sur les étrangers est politiquement très controversée. Comme un nombre élevé de propositions individuelles est attendu, le président du Conseil national a annoncé que le débat aurait lieu en catégorie IV; selon un communiqué de presse, le PDC propose également cette solution. Obligés de présenter leur développement par écrit, les auteurs de propositions n'auront donc pas la possibilité de prendre la parole.
Le désir de proposer des règles plus restrictives par rapport au projet du Conseil fédéral ne peut donc guère s'exprimer dans le débat; le seul moyen consiste donc à déposer des propositions individuelles. Cette manière contredit les règles fondamentales de la démocratie. De plus, en comparaison, le Conseil national a déjà longuement débattu d'objets bien plus insignifiants qu'un nouveau régime en matière d'étrangers. La qualité d'une loi est fonction d'un bon débat de fond.
AB 2004 N 636 / BO 2004 N 636

Le Conseil national ne peut pas se permettre de négligence à cet égard. C'est d'abord à la commission, et non au conseil, de s'atteler à un examen approfondi des différents points de vue et de soumettre les propositions qui s'imposent.

Proposition du groupe de l'Union démocratique du Centre
Renvoi à la commission
pour examen des diverses propositions individuelles ayant été déposées.
Développement par écrit
Dans le cadre de la révision totale de la loi sur les étrangers, de nombreuses propositions individuelles ont été déposées. Le nouveau Parlement issu des élections de l'an dernier n'est visiblement pas satisfait du projet que la commission a examiné, et il souhaite donc y apporter des améliorations. Les propositions d'amélioration amènent un certain nombre de nouveaux aspects dans le débat, et la session plénière n'offre pas le cadre idéal permettant leur examen. La commission constitue en l'occurrence le seul organe pertinent pour débattre de ces propositions de modification et les soupeser. Un renvoi à la commission s'impose donc.

Präsident (Binder Max, Präsident): Ich mache Sie darauf aufmerksam, dass die Eintretensdebatte in Kategorie II mit einer Gesamtredezeit von 140 Minuten stattfinden wird. Ich wünsche Ihnen Durchhaltevermögen.

Leuthard Doris (C, AG), für die Kommission: Vom Asylgesetz geht es lückenlos über ins Ausländergesetz. Diese Unterscheidung ist wichtig, und diese Debatte wird ebenso wichtig sein wie die Diskussionen zum Ausländergesetz. Sie wissen, dass das Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer aus dem Jahr 1931 stammt. 1982 scheiterte ein neues Gesetz ganz knapp in der Volksabstimmung. 1998 setzte der Bundesrat erneut eine Expertengruppe ein, mit dem Auftrag einer Totalrevision. Er tat dies aus folgenden Gründen:
1. Eine Revision ist nötig, weil wichtige Bestimmungen des Ausländergesetzes in Verordnungen des Bundesrates enthalten sind, was heute allgemein als Legitimationsmangel betrachtet wird.
2. Migration ist je länger, je mehr eine Querschnittsaufgabe. Der Arbeitsmarkt, asylrechtliche Überlegungen, demographische Elemente, entwicklungspolitische Gründe und die Aussenpolitik spielen eine wesentliche Rolle. Migration hat sich auch zu einem weltweiten Phänomen entwickelt, von dem Europa und die USA besonders betroffen sind.
3. In den vergangenen Jahren hat sich zunehmend gezeigt, dass die Zuwanderung in die Schweiz mit dem heutigen Gesetz nur ungenügend gesteuert werden kann. Per August 2003 betrug der Ausländeranteil 20 Prozent. Er hat innert einem Jahr um 25 832 Personen zugenommen und ist auf 1,462 Millionen Personen gestiegen. Faktum ist, dass das heutige Anag - etwa mit dem Saisonnierstatut und dem Rechtsanspruch auf Umwandlung in eine Aufenthaltsbewilligung nach vier Saisons sowie dem Familiennachzug - mehr Probleme als Lösungen geschaffen hat. Im Schnitt reisen rund 42 Prozent der Ausländerinnen und Ausländer via Familiennachzug ein und nur 25,2 Prozent mit kontingentierter Erwerbstätigkeit, wobei die Zahl der EU-/Efta-Angehörigen rund 56 Prozent beträgt.
4. Immer wieder wurde im Laufe der Jahrzehnte versucht, mit Initiativen Begrenzungen einzuführen, letztmals mit der 18-Prozent-Initiative. Sie wissen, dass die Stimmbevölkerung diese abgelehnt hat, wenn auch nur knapp. Die heute vorliegende Gesetzesvorlage ist daher auch eine Antwort an die Bevölkerung, um bestehende Unzufriedenheiten aufzunehmen.
5. Schliesslich ist eine Revision notwendig, weil wir mit dem Freizügigkeitsabkommen mit der EU für die Staatsbürgerinnen und Staatsbürger aus diesen Ländern den freien Zugang zur Schweiz vereinbart haben. Mit der EU und den Efta-Staaten herrscht Personenfreizügigkeit. Somit hat sich auch das Potenzial an Arbeitskräften für unser Land verzigfacht. Unklar ist noch, wie sich das auswirken wird, insbesondere auch mit den zehn Staaten, die nun seit dem 1. Mai 2004 EU-Mitglieder sind. Sie wissen, hier sind die Verhandlungen noch offen. Aber klar ist, dass mit einer Erweiterung der Personenfreizügigkeit auf die EU-Oststaaten ein weiterer Markt an potenziellen Arbeitskräften, aber auch ein Millionenmarkt an Menschen, die auf unserem Arbeitsmarkt Stellen besetzen können und eventuell zu niedrigeren Löhnen arbeiten, entsteht; so besteht denn auch eine Angst vor einem starken Zustrom solcher Arbeitskräfte.
Dieses Gesetz regelt denn auch die Zuwanderung aus den so genannten Drittstaaten. Die Zuwanderung steht in einem Spannungsfeld zwischen Niederlassungsfreiheit, persönlicher Freiheit, einem Bedarf an ausländischen Arbeitskräften seitens der Wirtschaft, gesellschaftlicher Akzeptanz, Schwierigkeiten bei der Integration, der Kleinheit unseres Landes und einer Angst vor Überfremdung. Das ist ein Spannungsfeld, das gross ist und sich nicht so einfach lösen lässt, vielmehr ist es hochkomplex. Die einen finden, es habe bereits zu viele Ausländerinnen und Ausländer in unserem Land, andere wollen vielen Menschen die freie Wahl von Wohn- und Arbeitsort ermöglichen und sie an unserem Wohlstand teilhaben lassen. Ausländer werden trotzdem von vielen Bürgerinnen und Bürgern als Bedrohung angesehen; vor allem bei Jugendlichen ist eine Tendenz zu Abwehr und gar Ablehnung festzustellen.
Tatsache ist, dass rund eine Million der ausländischen Personen heute eine Niederlassungsbewilligung besitzen, sie leben also seit Jahren in unserem Land. Jeder dritte Schweizer heiratete 2001 eine Frau ohne Schweizer Pass und jede siebte Schweizerin einen Mann ohne Schweizer Pass; rund ein Drittel aller Ehen ist heute binational. Ein Viertel unseres Arbeitsvolumens - das muss immer wieder betont werden - wird von ausländischen Erwerbstätigen bewältigt. Angesichts des Geburtenrückgangs und der demographischen Entwicklung wird tendenziell in Europa ein Kampf um die qualifizierten Arbeitskräfte erwartet.
Die SPK hat zu diesem komplexen Thema zahlreiche Hearings mit Experten, speziell betroffenen Branchen, Migrationsorganisationen, kantonalen Fremdenpolizeien durchgeführt und hat dabei auch die internationale Situation berücksichtigt. Klar ist: Die Schweiz hat zurzeit eine hohe Arbeitslosigkeit, aber angesichts der Demographie und der Tatsache, dass immer weniger Kinder geboren werden, wird sich in ein paar Jahren ein klarer Bedarf an Arbeitskräften abzeichnen. Können wir diese abdecken mit den EU-Staatsangehörigen? Wollen wir das überhaupt, und soll bei uns arbeiten und leben können, wer will? Das sind die zentralen Fragen dieser Vorlage.
Die überwiegende Mehrheit der Vernehmlassungsteilnehmer sowie die Kommission sind mit dem Bundesrat zur Auffassung gelangt, dass die Zulassung von Arbeitskräften von ausserhalb der EU und der Efta begrenzt werden muss. Das vorliegende Konzept verfolgt daher ein duales System. Nur wenn keine geeigneten Arbeitskräfte in der Schweiz und aus EU- und Efta-Ländern gefunden werden, können Bewilligungen erteilt werden, und zwar an Führungskräfte, Spezialisten oder andere qualifizierte Arbeitskräfte aus Drittstaaten.
Saisonale oder Branchenbedürfnisse spielen dabei keine Rolle; es zählt das längerfristige gesamtwirtschaftliche Interesse der Schweiz. Dabei wollen wir an der grundsätzlichen Unterscheidung zwischen Kurz- und Daueraufenthaltern festhalten. Neu sollen Drittstaatenangehörige für befristete Aufenthalte - mit oder ohne Erwerbstätigkeit - bis zu einem Jahr eine einheitliche Kurzaufenthaltsbewilligung erhalten. Ohne dass ein Rechtsanspruch besteht, wird eine Verlängerung dieser Bewilligung für insgesamt zwei Jahre möglich sein. Daneben gibt es die zeitlich befristete, aber in der Regel verlängerbare Aufenthaltsbewilligung für Aufenthalte von mehr als einem Jahr. Nach einem Aufenthalt von fünf Jahren soll hingegen ein gesetzlicher Anspruch auf Verlängerung der Bewilligung eingeführt werden, sofern keine Widerrufsgründe gegeben sind.
Die Niederlassungsbewilligung schliesslich gilt wie bis anhin unbefristet und ohne Bedingungen. Neu sollen

AB 2004 N 637 / BO 2004 N 637
Ausländerinnen und Ausländer einen gesetzlich geschützten Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung erhalten, wenn sie sich zehn Jahre lang ordnungsgemäss mit einer Bewilligung in der Schweiz aufgehalten haben. Das wird umstritten sein. Bei einer erfolgreichen Integration kann die Niederlassungsbewilligung bereits nach fünf Jahren Aufenthalt erteilt werden.
Neuerungen gibt es in einem zweiten Bereich, beim Familiennachzug. Sinn und Zweck desselben ist, das Familienleben in der Schweiz zu ermöglichen. Wie bereits gesagt, ist dies einer der wichtigsten Zulassungsgründe. Darunter fallen auch ausländische Ehegatten von Schweizer Bürgerinnen und Bürgern; die Zahl der binationalen Ehen hat, wie ich ausgeführt habe, klar zugenommen. Die heutige Regelung, wonach etwa Saisonniers, Kurzaufenthalter, Stagiaires und Studierende keine Möglichkeit zum Familiennachzug haben, wurde wegen der damit verbundenen Trennung der Familie oft kritisiert. Gerade im Bereich der Aus- und Weiterbildung stösst das auf Unverständnis, da viele Nachbarstaaten eine grosszügigere Praxis kennen. Gerade hoch qualifizierte Arbeitskräfte oder Auszubildende sind oft nur bereit, vorübergehend erwerbstätig zu sein, wenn sie ihre Familie mitnehmen können. Bundesrat und Kommission schlagen Ihnen daher vor, dass auch Personen mit einer Kurzaufenthaltsbewilligung die Möglichkeit zum Nachzug der Familie - ohne Rechtsanspruch - erhalten.
Neu wird im Gesetz auch geregelt, dass der Familiennachzug grundsätzlich innert fünf Jahren zu erfolgen hat. Das macht Sinn, weisen doch Studien klar nach, dass gerade das soziale Umfeld wesentlich zu einer Integration dieser Familienangehörigen beiträgt. Bei Kindern ist es ebenso erwiesen, dass deren Integration umso erfolgreicher ist, je früher sie erfolgt.
Umstritten ist die Einführung des Kriteriums des Zusammenwohnens. Um Härtefälle zu vermeiden, ist vorgesehen, dass das Aufenthaltsrecht der Ehegatten und der Kinder auch nach Auflösung der Ehe oder der gemeinsamen Wohnung weiter besteht, wenn wichtige persönliche Gründe einen weiteren Aufenthalt in der Schweiz erforderlich machen. Diese Lösung entspricht weitgehend dem vom Nationalrat gutgeheissenen Vorschlag zur parlamentarischen Initiative Goll 96.461, "Rechte für Migrantinnen".
Ein Kernelement der Vorlage bildet zudem die Förderung der Integration Zugewanderter. Die Integration wird erstmals gesetzlich verankert, und es wird ihr damit ein Stellenwert zugemessen. Auch das hat die Kommission klar befürwortet.
Im letzten Teil der Vorlage schliesslich werden Bestimmungen im Bereich der Missbrauchsbekämpfung und zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung revidiert. Es ist eine Minderheit der Ausländerinnen und Ausländer, welche das Gesetz zu umgehen versuchen oder sich missbräuchlich verhalten. Aber es sind Fälle, die vor allem unsere Bevölkerung bewegen und in einem Rechtsstaat nicht einfach toleriert werden dürfen. Das gilt insbesondere für die Bereiche Schlepperwesen, Schwarzarbeit und Familiennachzug. Konsequenter bekämpft werden mit der Vorlage namentlich die illegale Ein- und Ausreise und die Schlepperkriminalität, auch im Hinblick auf eine gute Zusammenarbeit mit unseren Nachbarstaaten.
Bundesrat und Kommission wollen daher Bestimmungen im Bereich Scheinehe erlassen, wollen härtere Strafen für Arbeitgeber einführen, welche illegal Anwesende beschäftigen, wollen den Widerruf einer Bewilligung bei wiederholter oder massiver Straffälligkeit verstärken, und es soll ein neuer Haftgrund eingeführt werden: Mit diesem soll die Möglichkeit geschaffen werden, dass Ausländerinnen und Ausländer in Ausschaffungshaft genommen werden können, wenn sie die festgesetzte Ausreisefrist nicht einhalten, die Ausschaffung vollziehbar ist und die Behörde die Reisepapiere selber beschafft hat. Neu soll auch die Täuschung der Behörden im Bewilligungsverfahren unter Strafe gestellt werden. Gesuchstellende Personen sollen wahrheitsgetreue Angaben machen. Dieser Mitwirkungspflicht kommt im neuen Ausländerrecht eine zentrale Bedeutung zu. Die richtige Anwendung und die Wirksamkeit all dieser Zwangsmassnahmen werden kontrovers beurteilt. Sie werden zu zahlreichen Anträgen hier im Plenum den politischen Entscheid zu fällen haben.
Zusammenfassend ist festzustellen, dass dieses neue Gesetz klare Verbesserungen gegenüber dem Status quo bringt: Die Zuwanderung kann besser gesteuert werden, die Rechtsstellung der Zugewanderten wird verbessert und deren Integration gefördert. Aber es wird auch dem Missbrauch konsequenter ein Riegel vorgeschoben als bisher; es wird also mehr Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung angestrebt. Zuwanderung kann man weder mit offenen Türen noch mit verschlossenen Türen regeln. Es ist nach Ansicht der Kommission wichtig, dass wir die gesamtwirtschaftlichen Interessen in den Vordergrund stellen und entsprechend flexibel legiferieren.
Für die Nichteintretensanträge hat die Kommissionsmehrheit kein Verständnis. Sie zementieren den Status quo, und den findet niemand gut; er ist zu verbessern. Wir sind ein Parlament, und die Debatten über die Richtung dieser Vorlage sind hier zu führen; es ist hier zu entscheiden. Die vielen Anträge, die vorliegen, ändern daran nichts. Das hat ja auch bereits die Debatte zum Asylgesetz genügend gezeigt.
Ich bitte Sie daher namens der Kommissionsmehrheit, die Debatte zu führen. Dafür sind wir gewählt. Das ist unsere Aufgabe. Nichteintreten bedeutet Status quo, und das kann nach den diversen Volksentscheiden und den bekannten Problemen niemand wirklich unterstützen, der Volksvertreter sein will. Nichteintreten ist daher keine adäquate Handlung.
Die Kommissionsmehrheit lehnt das ab und empfiehlt Ihnen klar Eintreten auf die Vorlage.

Beck Serge (RL, VD), pour la commission: L'actuelle législation sur les étrangers date de 1931 et le besoin de sa révision se fait ressentir depuis plusieurs décennies. Les conditions fondamentales des mouvements migratoires ont en effet profondément changé, en particulier en fonction des développements dans les domaines de l'information et de la mobilité.
Il convient de rappeler qu'avant la Deuxième Guerre mondiale, les informations et les déplacements de voyageurs au niveau intercontinental étaient parcimonieux et ne touchaient que des minorités souvent privilégiées de la population. La migration, en particulier intercontinentale, relevait plus du départ vers l'inconnu et de l'aventure que du choix d'une destination sur la base de connaissances objectives. A la fin des années 1970, le Conseil fédéral et les Chambres ont ressenti le besoin, face à l'évolution des conditions-cadres, d'élaborer une réforme globale de la législation, qui a été refusée de justesse par le peuple en 1982.
Nous sommes forcés de constater que de tout temps, l'homme a été apeuré et angoissé par l'intrusion de ce qu'il ne connaît pas dans son environnement habituel. Cela a souvent conduit au développement de réactions de rejet parfois violentes et à la projection sur l'étranger de la responsabilité des difficultés rencontrées par la communauté. Dans le passé, les étrangers sont souvent devenus des boucs émissaires et notre époque n'échappe pas à cette facilité dangereuse. Il n'est cependant pas admissible que dans une communauté démocratique comme la Suisse se développent, à une époque où l'information objective est à la portée de la quasi-totalité des citoyens, des réflexes de rejet et de discrimination semblables à ceux de l'époque obscure de l'Inquisition.
C'est cette qualité et cette densité de l'information qui rendent tout aussi inadmissible la "pratique" d'un angélisme qui consisterait à ne pas vouloir voir l'évolution au cours des décennies de l'ampleur et de la nature des flux migratoires. Nous devons prendre conscience que les écarts de développement entre les deux hémisphères engendrent une émigration massive pour fuir la pauvreté, émigration qui, à long terme, n'est positive ni pour les pays en développement, ni pour les pays développés, les pays d'origine perdant souvent leur potentiel le plus dynamique. Au président algérien Houari Boumediene qui affirmait: "Notre meilleure arme

AB 2004 N 638 / BO 2004 N 638
face à l'Europe, c'est le ventre de nos femmes", nous avons à répondre par une politique migratoire mesurée, qui doit être source d'un renforcement socioéconomique pour l'ensemble des pays et qui doit être complétée par un effort constant d'aide au développement.
C'est en cherchant à dégager ces éléments objectifs et à s'y référer que la commission a examiné, au cours de travaux étalés sur près d'un an et demi, les tenants et les aboutissants du présent projet. Ces travaux se sont déroulés parallèlement à la révision de la loi sur l'asile et ont donné lieu à une vingtaine d'auditions de représentants des milieux impliqués dans la politique migratoire ou qui y ont un intérêt, de même qu'à des auditions de représentants d'autorités cantonales d'exécution, d'experts économiques ou juridiques, de représentants de branches professionnelles - syndicats ou employeurs -, de porte-parole d'associations actives dans le domaine des migrations, etc. La commission a pris connaissance en outre d'un corapport de la Commission de l'économie et des redevances.
Il est indispensable, en ouverture de ce débat, de situer dans un contexte général l'impact des flux migratoires pour notre pays. Depuis 1947, la population de notre pays a passé de 4,5 à 7,2 millions d'habitants. Sur cette augmentation, presque 2 millions sont directement des migrants ou des descendants de telles personnes. Sans cette immigration, notre pays compterait environ 5,2 millions de résidents. Un Suisse sur trois est migrant ou descendant de la deuxième ou troisième génération d'un étranger précédemment installé dans notre pays. Si près de 20 pour cent d'étrangers vivent en Suisse, 10 pour cent de la population ont obtenu la naturalisation et 3 à 4 pour cent sont des descendants de parents naturalisés.
En comparaison internationale, notre pays est l'un de ceux qui a accueilli le plus de migrants depuis la Seconde Guerre mondiale. En général, l'intégration de ceux-ci a été bonne en raison de facteurs déterminants comme le système de formation scolaire et professionnelle, l'intégration dans le marché du travail et la dispersion de l'habitat dans le territoire. On doit sans doute encore ajouter à ces facteurs d'intégration l'armée de milice, facteur intégrant pour les naturalisés et leurs descendants.
Au plan démographique, notre pays, comme la majorité des pays industrialisés de l'hémisphère nord, est à un tournant de son évolution. Grâce aux immigrants, notre pays appartient encore aux pays qui ont une croissance de la population. C'est en effet leur arrivée qui compense la diminution des naissances et freine l'"érosion" de la natalité, permettant à la Suisse de connaître encore, contrairement à l'Allemagne ou à la Suède, un excédent de naissances par rapport aux décès.
Les projections de l'Office fédéral de la statistique, dans un scénario médian, prévoient un accroissement de la population jusqu'aux environs de 2030 avec une population approchant les 7,5 millions d'habitants, puis une régression sur les trois décennies suivantes, ramenant notre pays à environ 7 millions d'habitants vers 2060. Les perspectives indiquent que le phénomène de réduction globale de la démographie sera nettement ralenti par la population étrangère présente dans notre pays, qui continuera de croître, en particulier celle provenant de pays extraeuropéens. L'allongement de la durée de la vie confirmera le vieillissement de la population, avec une perspective d'un quart de la population âgé de 65 ans et plus en 2035. Le même phénomène laisse entrevoir une diminution de la part de la population active à partir de 2015, entraînant pour celle-ci des charges accrues - nous avons évoqué ces problèmes dans le domaine des assurances sociales. Chacune de ces projections démographiques fait apparaître l'influence positive de l'immigration pour contrer le vieillissement de la population.
Au plan économique, le professeur Sheldon de l'Université de Bâle met en évidence que la part des bénéficiaires de l'assurance-chômage titulaires d'autorisations annuelles ou de permis de séjour a crû depuis les années 1970 de 20 à 50 pour cent. Cette situation s'explique principalement par le bas niveau de qualification de la population immigrante qui a vu son statut de saisonnier transformé en autorisation de séjour. Ces carences de formation péjorent la mobilité professionnelle et, globalement, handicapent le développement technologique de notre économie. L'étude reconnaît un besoin de main-d'oeuvre non qualifiée, mais dans une moindre mesure que par le passé. Elle souligne également que le taux de cotisation unique à l'assurance-chômage pour toutes les branches économiques n'incite pas celles d'entre elles qui recourent le plus à la main-d'oeuvre non qualifiée à faire preuve de mesure dans le domaine de la recherche d'immigrants. Les charges sociales qui par la suite découlent du manque de capacité d'adaptation de ces travailleurs pèsent sur la situation de l'ensemble de notre économie.
Au plan politique, notre pays a pratiqué dès la fin de la Seconde Guerre mondiale une politique d'admission libérale, ceci jusqu'en 1963. La perception de séjours limités dans le temps prévalait alors dans l'ensemble de la population. Dès le milieu des années 1960, le gouvernement limita par voie d'ordonnance la proportion d'étrangers dans les entreprises. En 1970, le Conseil fédéral introduisit une limitation générale du nombre des étrangers désirant exercer une activité lucrative dans notre pays. La crise économique des années 1970 ramena la proportion des étrangers de 16,8 pour cent en 1974 à 14,1 pour cent en 1979. Après le rejet par le peuple de la nouvelle loi sur les étrangers en 1982, le gouvernement inscrivit dans l'ordonnance pertinente les points non contestés de cette révision rejetée. La haute conjoncture des années 1980 créa un nouvel appel de main-d'oeuvre étrangère. C'est en 1991 que le Conseil fédéral orienta sa politique vers un système de cercles, privilégiant l'admission d'étrangers en provenance de l'Union européenne et de l'AELE, et restreignant les admissions d'autres ressortissants aux personnes particulièrement qualifiées.
Entre 1965 et 1995, les démons ancestraux sont ressortis à sept reprises, sous forme d'initiatives populaires s'opposant à la surpopulation étrangère. Six de ces initiatives - et il convient de le rappeler au début de ce débat - ont été rejetées par le peuple et une retirée. La dernière initiative, déposée en 1999, visait à réduire à 18 pour cent la population étrangère résidant en Suisse. Elle fut refusée par presque deux tiers du peuple et par tous les cantons.
Ces éléments contextuels et leurs perspectives d'évolution ont été les bases de l'analyse du Conseil fédéral pour l'élaboration de son message et du projet de loi que nous débattons. Il est fondamental de rappeler que la loi sur les étrangers règle essentiellement les conditions d'admission, de séjour et d'établissement des étrangers qui ne viennent ni de l'Union européenne ni de l'AELE. Le régime d'immigration des ressortissants de ce cercle de pays est réglé sur la base des accords bilatéraux, en particulier de l'Accord sur la libre circulation des personnes, entré en vigueur en 2002, ainsi que des dispositions transitoires y relatives. Les négociations actuelles avec l'Union européenne devraient vraisemblablement aboutir à la reprise des mêmes conditions-cadres à l'égard des nouveaux membres de l'Union. La dualité des règles d'admission, retenue comme principe de base par le Conseil fédéral, se traduit également par deux régimes légaux différents, soit d'une part la loi que nous débattons, et d'autre part les accords bilatéraux avec l'Union européenne et l'AELE.
Le groupe d'experts mandaté par le Conseil fédéral entre 1996 et 1998 invita notre exécutif à renoncer pour des difficultés juridiques, législatives et politiques à l'élaboration d'une seule loi-cadre traitant de l'asile et de la migration en vue de l'exercice d'une activité lucrative. La Commission des institutions politiques s'est également penchée sur l'architecture législative et approuve la position du gouvernement quant au maintien de deux lois distinctes. Elle a cependant traité les révisions de ces deux textes en parallèle, de manière à maintenir tout au long des débats une appréhension globale de la problématique des migrations.
Les points forts du projet sont les suivants:
1. le renforcement de la légitimité de la législation sur les étrangers: le fait que le "cadrage de cette activité" ait été développé au cours des dernières décennies au niveau des
AB 2004 N 639 / BO 2004 N 639
ordonnances prive les règles actuelles d'une légitimité démocratique dans un domaine de grande importance pour notre économie et de grande sensibilité pour la population;
2. l'inscription du système binaire d'admission au niveau de la loi, soit d'un accès privilégié pour les ressortissants de l'Union européenne et de l'AELE, et des exigences de qualification et de volonté d'intégration particulières pour les ressortissants d'autres Etats;
3. la nécessité d'apports positifs pour l'économie du pays comme critère d'admission pour les ressortissants d'Etats tiers: dans ce domaine, le Conseil fédéral a renoncé à un système d'évaluation à points jugé trop rigide et limitatif au plan du pouvoir d'appréciation des autorités. La commission se rallie à cette façon de voir;
4. l'amélioration du statut juridique des étrangers qui séjournent légalement et durablement dans notre pays: en particulier, il s'agit de leur accorder une plus grande mobilité géographique et professionnelle et un accès élargi au regroupement familial;
5. l'encouragement à l'intégration par l'inscription des principes au niveau de la loi et une meilleure coordination des programmes en collaboration avec les cantons;
6. le renforcement de la lutte contre les abus, en particulier contre les filières de passeurs, le travail au noir et les abus dans le domaine du regroupement familial, de même que l'introduction de mesures d'éloignement à l'encontre des personnes qui menacent la sécurité et l'ordre public, ainsi que l'ancrage de la détention en vue de refoulement.
En ce qui concerne les débats dans notre commission, le débat d'entrée en matière s'est déroulé après les nombreuses auditions requises qui ont permis à la commission de s'immerger dans une vision globale de la problématique migratoire pour notre pays. De nombreuses références et comparaisons internationales ont également été évoquées. Une forte minorité s'est élevée contre le système binaire d'admission qui présente un aspect discriminatoire à l'égard des ressortissants extra-européens. Une telle solution ne peut apparaître que comme transitoire, eu égard à la globalisation des échanges économiques. La majorité de la commission la juge cependant indispensable face à la progression exponentielle des migrations en provenance des pays pauvres. Elle soutient l'ancrage dans la loi du système binaire d'admission tout en ayant introduit à titre transitoire une certaine perméabilité pour des permis de courte durée à l'égard des ressortissants des nouveaux pays membres de l'Union européenne, ceci jusqu'à la pleine application à leur égard de l'Accord sur la libre circulation des personnes.
La commission a apporté des modifications au projet du Conseil fédéral dans le sens d'un assouplissement pour les dispositions suivantes: elle a supprimé la cohabitation comme condition d'octroi d'une autorisation de séjour aux membres étrangers de la famille d'un ressortissant suisse; elle a reconnu la violence conjugale comme motif personnel majeur qui justifie, après un divorce, la poursuite du séjour en Suisse pour un conjoint d'origine étrangère; elle a voué une attention particulière à l'examen des demandes de dérogation au régime d'admission présentées par des étrangers séjournant illégalement dans notre pays depuis plus de quatre ans - c'est la problématique des sans-papiers.
A l'inverse, la commission a modifié le texte dans le sens d'un durcissement pour les points suivants: elle a introduit la possibilité de n'octroyer une autorisation de séjour ou de courte durée qu'en cas de participation à un cours d'intégration; elle a introduit également la possibilité de sanctionner les employeurs qui auront manqué deux fois à leur devoir de diligence à l'égard de collaborateurs étrangers par une exclusion desdits employeurs des appels d'offres publics pendant une période de un à cinq ans. Nous aurons l'occasion, dans la discussion par article, d'examiner les différentes modifications apportées par la commission.
En ce qui concerne les propositions de non-entrée en matière ou de renvoi: votre commission a pris le temps d'examiner avec soin le projet du Conseil fédéral et l'a replacé dans son contexte général. Elle a répondu aux demandes de ses membres concernant les auditions, nombreuses, des milieux intéressés, et elle a écouté avec attention leurs différents points de vue. Elle a largement débattu du système binaire d'admission et la majorité s'est persuadée que, malgré des inconvénients reconnus, la Suisse ne peut faire cavalier seul en Europe dans ce domaine et contrevenir aux accords bilatéraux. Elle s'est par ailleurs persuadée que, face à l'explosion du nombre des migrants provenant de l'hémisphère sud, des mesures restrictives doivent être prises dans l'intérêt général des partenaires internationaux et de leurs populations respectives.
La majorité considère qu'il a été largement tenu compte des éléments soulevés par la proposition de renvoi de minorité II (Leutenegger Oberholzer) au Conseil fédéral: les paramètres démographiques ont été soigneusement examinés sur la base des études menées par l'Office fédéral de la statistique; les aspects de l'intégration économique et sociale des immigrants ont été largement débattus et sont inscrits dans plusieurs articles de loi; il n'appartient pas, par contre, au niveau législatif de régler les détails d'exécution concernant le système d'éducation ou de logement, d'autant plus que les compétences y relatives sont du domaine des cantons. La majorité s'oppose par ailleurs au renvoi de l'examen de la nouvelle législation jusqu'à la pleine application de l'Accord sur la libre circulation des personnes, ceci d'autant plus que les accords bilatéraux seront vraisemblablement étendus en la forme aux nouveaux membres de l'Union européenne.
Il n'est pas souhaitable que notre pays régule sa politique migratoire pendant les sept prochaines années sur la base des compétences générales déléguées par le droit actuel au seul gouvernement. L'acuité des problèmes migratoires et la hausse continue de leur nombre nécessitent que ce champ de l'activité publique soit régulé par une loi démocratiquement mise en place. Il appartient dès lors au Parlement d'assumer aujourd'hui ses responsabilités dans le domaine de la politique migratoire. C'est ce qu'a fait la commission en entrant en matière sur le projet, par 15 voix contre 7.
Au nom de la majorité de la commission, j'invite le conseil à entrer en matière.

Vermot-Mangold Ruth-Gaby (S, BE): Das bisherige schweizerische Ausländergesetz sei alles andere als ein Prunkstück helvetischer Gesetzgebung, urteilt der anerkannte und unverdächtige Staatsrechtler Professor Daniel Thürer; er betont gleichzeitig, dass die Art und Weise, wie ein Staat seine Ausländerinnen und Ausländer behandle, ein Gradmesser seiner rechtsstaatlichen Kultur sei.
Leider ist auch der Ihnen vorliegende Gesetzentwurf für ein neues so genanntes Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer kein Prunkstück rechtsstaatlicher Gesetzgebung. Es ist weder menschenfreundlich noch systematisch, einigermassen überzeugend oder widerspruchsfrei. Dieselben Zuschreibungen, die Thürer zur Charakterisierung des bisherigen Gesetzes verwendet hat, sind leider auch für das neue Gesetz kennzeichnend. Es atmet den Geist der vermeintlich notwendigen Überfremdungsabwehr. Das Gesetz will aber auch alle weniger qualifizierten Arbeitskräfte aus so genannten Drittstaaten von unserem Arbeitsmarkt fern halten. Dies stellt unserem Rechtsstaat kein gutes Zeugnis aus.
Schon die Bezeichnung als "Ausländergesetz" ist verfehlt. Zum einen zielt es am Regelungsgegenstand vorbei: EU- und Efta-Bürgerinnen und -Bürger werden vom Gesetz nur marginal betroffen, dagegen werden auch Schweizerinnen und Schweizer mit Familienangehörigen ausländischer Nationalität vom so genannten Ausländergesetz erfasst. Zum anderen ist das Gesetz einer anachronistischen Abwehrhaltung gegenüber Ausländern und Ausländerinnen verhaftet: Statt im neuen Gesetz etwa eine Charta der Rechte von Ausländerinnen und Ausländern zu verankern und damit eine seit je von Ausgrenzung bedrohte Gruppe als Menschen mit sozialen Bedürfnissen, Wünschen und Fähigkeiten anzuerkennen, werden nach Gegenstand und Geltungsbereich des Gesetzes bereits ab Artikel 3 die ersten Schranken gegen die blosse Einreise ausländischer Personen in die Schweiz errichtet. Im Kapitel - mit der Überschrift

AB 2004 N 640 / BO 2004 N 640
"Bewilligungs- und Meldepflicht" - wird ein Katalog von Verpflichtungen nach erfolgter Einreise formuliert. Wenig später folgt eine Auflistung der restriktiven so genannten Zulassungsvoraussetzung.
Mit einer Vielzahl von Instrumenten zur so sehr beschworenen Missbrauchsbekämpfung sowie von neuen Haftgründen und Straftatbeständen erklärt das Gesetz schliesslich den Ausländerinnen und Ausländern überdeutlich den Tarif. Dies gibt dem Gesetz sein besonderes polizeiliches, d. h. auf Gefahrenabwehr gerichtetes Gepräge - von einer nur halbwegs vermittelten Offenheit gegenüber Migrantinnen und Migranten, gar von einem Willkommensgruss an Menschen, auf die wir in Zukunft mehr denn je angewiesen sein werden, keine Rede. Das Gesetz ist vielmehr ein Text voller Drohungen und rigider Verhaltensvorschriften.
Die Abkürzung AuG steht für "Ausgrenzungsgesetz", gerichtet gegen so genannte Drittausländer, die Migrantinnen und Migranten von ausserhalb der EU. Mit diesem Gesetz wird ein drastisches Zweiklassenrecht für Personen aus EU-Ländern bzw. nur sehr begrenzt erwünschte Personen aus Drittstaaten sanktioniert. Aber auch bei den Angehörigen von Drittstaaten wird diskriminierend zwischen erwünschten Eliten und unerwünschten Normalsterblichen unterschieden. "Rosinenpickerei statt kosmopolitischer Offenheit", kann man zu dieser entwicklungspolitischen Bedenklichkeit sagen. Aber auch im Bereich des Familiennachzugs werden zahlreiche Rechtsungleichheiten geschaffen, für die jede sachliche Rechtfertigung fehlt.
Insgesamt ist das Gesetz eine von Grund auf falsch konzipierte, dem überholten Abwehrdenken verhaftete und gleichzeitig demographieblinde Fehlleistung.
Ich beantrage deshalb Nichteintreten.
Mit einigen gezielten Korrekturen am bisherigen Gesetz lassen sich dessen offenkundigste Schwächen beheben. Gleichzeitig vermeiden wir aber auch, eine fehlgerichtete Abschottungspolitik demokratisch zu legitimieren und auf Jahre hinaus festzulegen. Dafür haben Bundesrat und Kommission die Möglichkeit, neu zu beginnen und ein Einwanderungs- und Migrationsgesetz zu entwerfen, das auf der Höhe der Zeit ist.

Bühlmann Cécile (G, LU): Nach dieser "Monsterdebatte" über das Asylgesetz bitte ich Sie im Namen der grünen Fraktion, das AuG mit einem klaren Auftrag an den Bundesrat zurückzuweisen, mit dem Auftrag nämlich, ein Gesetz vorzulegen, das EU-Angehörige und Angehörige von so genannten Drittstaaten, die in der Schweiz regulär zugelassen sind, rechtlich gleichstellt.
Bei der Zulassung zum schweizerischen Arbeitsmarkt können wir Grünen ja noch nachvollziehen, dass ein duales System angewendet wird, dass also entschieden wird, je nachdem, ob eine Person aus der EU stammt oder nicht. Schliesslich hat die Schweiz mit den EU-Staaten ein Freizügigkeitsabkommen abgeschlossen, das Gegenrecht bietet, was bei Drittstaaten ja nicht der Fall ist. Über die Kriterien der Zulassung allerdings besteht noch kein Konsens; da werden wir ja, falls wir eintreten, noch heftig darüber streiten, und wie die bisherige Diskussion über das AuG gezeigt hat, wird es eine schwierige Auseinandersetzung.
Ohne Tücken ist eine Ungleichstellung auch bei der Zulassung nicht - vor allem, wenn die Messlatte für Drittstaatenangehörige so hoch angesetzt wird, wie es der Bundesrat vorschlägt. Eine Folge dieses dualen Systems kann dann nämlich sein, dass Einwanderungswillige aus Nicht-EU-Ländern, welche die zu hohen Hürden des AuG für die Zulassung nicht erfüllen, den Weg über ein Asylgesuch oder die Illegalität wählen, um sich die Tür in die Schweiz zu öffnen. Wir wissen, wie es dann wieder tönt! Und all die daraus resultierenden negativen Konsequenzen, sowohl was die Rechtsstellung der Leute betrifft wie auch ihren Ruf, den sie dann in der Schweiz haben - das kennen wir ja, wir haben das gerade in den letzten Tagen über uns ergehen lassen müssen.
Aber überhaupt nicht einzusehen ist, wieso Personen dann, wenn sie regulär zugelassen sind, wenn sie also eine Arbeitsbewilligung haben, rechtlich unterschiedlich gestellt sein sollen, je nachdem, ob sie aus der EU kommen oder nicht. Für EU-Staatsangehörige wird über das Freizügigkeitsabkommen in vielen Bereichen ein Rechtsanspruch auf Gleichstellung mit uns Schweizerinnen und Schweizern gewährt, zum Beispiel bei der geographischen, beruflichen Mobilität, bei gleichen Arbeitsbedingungen, beim selbstständigen Erwerb, beim Familiennachzug usw. Wenn Sie die Liste wollen, können Sie sie bei mir einsehen; ich habe eine Liste des Bundesamtes zur Verfügung, die zeigt, wo die Unterschiede liegen. Bei EU-Angehörigen gelten Zulassungen unabhängig davon, ob eine Person politisch, sozial oder sprachlich erfolgreich integriert ist oder nicht.
Ganz anders ist aber die Optik beim neuen Ausländergesetz, welches ja vor allem für Nicht-EU-Angehörige gilt: Die Gleichbehandlung ist nicht gegeben, weder bei der Mobilität noch beim Familiennachzug. Zulassung und Aufenthalt werden von einer Reihe von Bedingungen, von beruflicher Qualifikation, Anpassungsfähigkeit - was immer das heisst -, Sprachkenntnissen usw., abhängig gemacht, welche Zuwandernde aus einem Nicht-EU-Land unter Beweis stellen müssen. Da das duale System zwei Kategorien von Zuwandernden schafft, wird sich die ausländische Bevölkerung in der Wahrnehmung der Schweizerinnen und Schweizer zweiteilen. Das wird negative Auswirkungen auf Nicht-EU-Angehörige haben, dies nicht nur für die neu einwandernden, sondern auch für solche, die seit Jahren hier leben und arbeiten. Ich denke an die Gruppe der aus der Türkei und aus den Nachfolgestaaten des ehemaligen Jugoslawien Zugewanderten. Da Leute aus Drittstaaten gegenüber EU-Angehörigen schlechter gestellt werden, fühlen sie sich zu Recht benachteiligt, und es besteht die Gefahr, dass sie von den Einheimischen als Ausländerinnen und Ausländer zweiter Klasse wahrgenommen und behandelt werden.
Diese Kritik teilt die grüne Fraktion mit einer ganzen Reihe von Institutionen aus dem kirchlichen bzw. gewerkschaftlichen Umfeld, die uns angeschrieben haben. Auch drei eidgenössische Expertenkommissionen, die ja schliesslich da sind, um den Bundesrat zu beraten, haben sich in diesem Sinne verlauten lassen, nämlich die Eidgenössische Kommission für Kinder- und Jugendfragen, die Eidgenössische Ausländerkommission und die Eidgenössische Kommission gegen Rassismus.
Zum Schluss noch ein paar allgemeine Gedanken zum neuen Ausländergesetz: Es ist weit davon entfernt, ein zeitgemässes Instrument der schweizerischen Migrationspolitik zu sein. Es atmet - wie das Frau Vermot gesagt hat - den alten Geist der Überfremdungsangst, obwohl die Schweiz essenziell auf Einwanderung angewiesen ist; das haben der Kommissionssprecher und die Kommissionssprecherin gesagt. Ich repetiere nur eine der genannten Zahlen: Ein Viertel des in der Schweiz geleisteten Arbeitsvolumens wird von Leuten ohne Schweizer Pass geleistet, und - das muss man auch einmal sagen - ein Viertel der AHV-Beiträge wird von ihnen entrichtet.
Das Gesetz, das hier vorliegt, ist voller bevormundender Paragraphen und voller Vorschriften, wie denn die Leute hier zu leben haben. Die grüne Fraktion möchte ein Gesetz, das Eingewanderte so behandelt, wie wir gerne behandelt würden. Diese Vorlage entspricht dem in weiten Teilen nicht. Deshalb wollen wir die Vorlage an den Bundesrat zurückweisen. Wir denken, dass es endlich an der Zeit wäre, offiziell dazu zu stehen, dass wir ein Einwanderungsland sind, und aufzuhören, die Eingewanderten nach erster, zweiter oder dritter Ausländergeneration durchzunummerieren. Man könnte sich da an einem Einwanderungsland wie Australien ein Beispiel nehmen. Die sagen: Australier der ersten, zweiten und dritten Generation. Das wäre ein Paradigmenwechsel, ein Blickwechsel, ein anderer Fokus auf die Frage, der aber viel, viel mehr als nur eine verbale Änderung bedeuten würde.
Ich bitte Sie, meinem Minderheitsantrag auf Rückweisung zu folgen.

AB 2004 N 641 / BO 2004 N 641

Vanek Pierre (-, GE): Pour notre groupe "A gauche toute!", cette loi sur les étrangers, c'est le racisme et la xénophobie d'Etat devenus lois en Suisse. Le texte proposé légalise en effet la discrimination des "étrangers", qualificatif désormais réservé à tous ceux qui ne sont pas ressortissants d'un pays du "premier cercle", membre de l'Union européenne ou de l'AELE.
C'est cette distinction que rejetait la Commission fédérale contre le racisme dans sa prise de position sur le système binaire d'admission de la politique des étrangers en Suisse, publiée le 2 mai 2003. Elle évrivait ceci: "L'inégalité de traitement concernant le séjour en Suisse de ressortissants de l'Union européenne et de ressortissants d'Etats tiers et qui touche la famille, les enfants, la liberté d'établissement, l'accès au marché du travail, l'expulsion, entre autres, porte atteinte à l'interdiction de discriminer énoncée dans les conventions sur les droits de l'homme."
Dans son analyse de la LEtr, cette même Commission fédérale contre le racisme mettait en garde les députés, c'est-à-dire nous, appelés à examiner ce projet, sur les effets de ce système binaire d'admission en indiquant que cette politique-là était une source directe de xénophobie et de racisme au sein de notre population.
Dans le même sens, dans son troisième rapport sur la Suisse adopté à fin juin dernier, la Commission européenne contre le racisme et l'intolérance du Conseil de l'Europe indiquait: "Le système binaire risque d'exacerber les préjugés à l'encontre des étrangers couverts par la LEtr." En outre, mais c'est une parenthèse, elle exhortait les autorités "à réagir fermement contre les manifestations de racisme ou de xénophobie, qu'elles émaillent le discours de certains hommes ou partis politiques" - suivez mon regard! - "ou bien qu'elles déteignent sur la conduite de certains fonctionnaires". Pour ce qui est de la pertinence de cette mise en garde-là, les pleines pages racistes et xénophobes publiées par l'UDC à la veille des élections nationales sont là pour démontrer que cette mise en garde est parfaitement pertinente.
La Commission européenne contre le racisme et l'intolérance mettait en outre le doigt sur une évidence. "L'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les étrangers qui réserve l'entrée et le séjour en Suisse en principe aux personnes hautement qualifiées, risque d'accroître le nombre d'étrangers travaillant illégalement, dans la mesure où les lois du marché du travail font que des emplois modestes et mal rémunérés disponibles sont exercés par des non-ressortissants."
La politique incarnée par cette loi contre les étrangers, qui discrimine les étrangers en fonction de leur origine nationale, fabriquera en effet toujours plus de sans-papiers. Elle introduit également des dispositions liberticides portant des atteintes graves à la liberté personnelle ainsi qu'aux droits fondamentaux inscrits dans la Constitution fédérale, tels notamment que le droit au mariage, la protection de la sphère privée ou le droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse.
Cette loi s'inscrit dans la tradition de la politique xénophobe de la Suisse officielle. Alors à qui profite le crime? A ceux qui ont intérêt à diviser les travailleuses et les travailleurs de ce pays, à les opposer les uns aux autres, à ceux qui ont intérêt à avoir une main-d'oeuvre taillable et corvéable à merci. Eh bien, nous nous opposons à cette politique! Hier, des centaines de manifestants dans les rues de différentes villes de Suisse étaient là pour dire non à cette loi sur les étrangers et pour nous demander de la rejeter. Je vous dis la même chose du haut de cette tribune.

Leutenegger Oberholzer Susanne (S, BL): Es ist so, wie Frau Bühlmann gesagt hat: Die Schweiz ist ein Einwanderungsland, ob wir es wahrhaben wollen oder nicht. Unser Land krankt seit Jahren an "Magerwachstum". Alle Bundesratsparteien haben sich dafür ausgesprochen, dass Wachstum eines der Ziele unseres Landes sein muss.
Die ausländische Wohnbevölkerung leistet seit je einen wichtigen wirtschaftlichen und kulturellen Beitrag zur Entwicklung der Schweiz. Wir haben alle ein Interesse, auch ein wirtschaftliches Interesse, dass die Migrations- und Einwanderungspolitik nicht von Fremdenfeindlichkeit und Angst geprägt ist, sondern von rationalen Kriterien und dass wir es endlich schaffen, ganz nüchtern aus den Fehlern der Vergangenheit zu lernen, auch in wirtschaftspolitischer Hinsicht: Eine gute Ausländerinnenpolitik löst die richtigen wirtschaftlichen Impulse aus, bei uns wie auch im Ausland. Das heisst, wir dürfen keinen Brain-Drain aus Entwicklungsländern fördern, und für die Schweiz müssen wir sicherstellen, dass wir nicht wiederum mit Lohndumping ein Breitenwachstum mit tiefer Arbeitsproduktivität auslösen und mit der Zementierung von Strukturen die Wachstumsverluste von morgen organisieren.
Eine gute Ausländerinnenpolitik fördert den sozialen und gesellschaftlichen Zusammenhalt und den sozialen Frieden. Das ist eine der wesentlichen Standortqualitäten unseres Landes. Dazu braucht es Akzeptanz der zuwandernden Bevölkerung, die Verhinderung von Lohndruck und von Armut durch prekäre Arbeitsverhältnisse.
Eine gute Ausländerinnenpolitik achtet auch darauf, dass die fundamentalen Rechte unseres Rechtsstaates wie Menschenwürde, Verhinderung von Diskriminierung, Förderung von Familie und Kindern für alle Menschen gelten, für Schweizer und für Ausländerinnen, für EU-Bürgerinnen und für Angehörige von Drittstaaten.
Eine gute Ausländerinnenpolitik, die auch wirtschaftlich funktioniert, ist effizient, transparent und hält das Ermessen der Behörden in möglichst engen Grenzen.
Das vorliegende Gesetz vermag all diesen Anforderungen nicht zu genügen. Es ist nicht ansatzweise in eine umfassende Migrationspolitik eingebettet. Es ist ein engstirniges Polizeigesetz, das statt mit wirtschaftlichen Vorgaben mit Kontingenten steuert. Mit der Schaffung von zahlreichen neuen Kategorien von Ausländerinnen und Ausländern schaffen wir nicht nur neue Diskriminierungen, sondern vor allem auch Intransparenz. Die Einführung eines Kurzaufenthalterstatus ist ein Rückfall in Zeiten, die wir längst überwunden haben müssten. Wir wiederholen damit die Fehler der wirtschaftlichen Entwicklung der Siebzigerjahre. Die wirtschaftlich unerwünschten Folgen sind Ihnen bekannt: Wachstumsverluste, Strukturzementierung, von den sozialen Missständen nicht zu reden.
Mit der Elite-Immigration handeln wir uns neue politische Probleme ein. Sie missachtet demographische Trends. Statt mit Mindestlöhnen und Gesamtarbeitsverträgen operiert man mit Qualifikationen als Zulassungskriterium. Das heisst, es wird ein polizeiliches Kriterium verwendet, anstatt dass der Markt und eine Marktregulierung ins Zentrum gesetzt würden. Das ist - das wissen Sie auch - auch entwicklungspolitisch falsch. Damit setzen wir uns einmal mehr dem Vorwurf der Rosinenpickerei aus. Mit dem dualen System mit unterschiedlichen Regelungen für die Immigration aus der EU und die Immigration aus anderen Staaten schaffen wir neue Diskriminierungen, schaffen wir neue Barrieren für die Integration und erhöhen wir auch die Gefahr des illegalen Aufenthaltes.
Das Gesetz missachtet neue demographische Erkenntnisse, es reguliert, ohne die Folgen der EU-Erweiterung zur Kenntnis zu nehmen und ohne die Folgen für den schweizerischen Arbeitsmarkt zu beachten. Das Gesetz reguliert unter Missachtung neuer Erkenntnisse in Bezug auf die Integrationspolitik. Damit wird das Gesetz den Anforderungen an eine gute Ausländerinnen- und Ausländerpolitik nicht gerecht. Wir lösen damit falsche wirtschaftliche Impulse aus. Statt Wachstumsimpulse auszulösen, organisieren wir damit die Abschottung und die Fremdenfeindlichkeit.
Weisen Sie das Gesetz, wenn Sie schon darauf eintreten, wenigstens an den Bundesrat zurück, und lösen Sie den von Frau Bühlmann geforderten Paradigmenwechsel aus: Er ist nötig, vor allem auch dann, wenn wir wirtschaftlich endlich wieder auf Vorderfrau kommen wollen.

AB 2004 N 642 / BO 2004 N 642

Hess Bernhard (-, BE): Seit den legendären Schwarzenbach-Initiativen hat der Bundesrat ununterbrochen versprochen und beteuert, den Ausländerbestand zu stabilisieren - mit dem Resultat, dass trotz Rezession und hoher Arbeitslosigkeit zwischen Anfang 1990 und Ende 2002 über eineinviertel Millionen neu eingereiste Ausländer eine Aufenthaltsbewilligung erhalten haben. Noch im Jahr 1984 stammten rund 80 Prozent der in der Schweiz lebenden Ausländer aus einem EG- oder Efta-Staat. Ende 2002 waren es noch 56,4 Prozent aus EU- oder Efta-Staaten. Dagegen ist der Anteil von Ausländern aus ganz fremden Kulturkreisen dramatisch angestiegen. Mit 20,3 Prozent Ausländern sind wir einsame Spitze: Der Durchschnitt im alten Europa betrug rund 5 Prozent; in der neuen EU der 25 Länder werden es wohl sogar nur noch 3 bis 4 Prozent Ausländerinnen und Ausländer sein.
Diesen Rekord verdanken wir vor allem dem Bundesrat, der Ende der Siebzigerjahre einen grossen Fehler machte: Als nicht genügend Arbeitskräfte in Italien, Spanien und Portugal gewonnen werden konnten, dehnte er das Saisonnierstatut auf das ehemalige Tito-Jugoslawien und die Türkei aus. Dies und der nachfolgende Familiennachzug sowie zwei Konflikte auf dem Balkan mit Flüchtlingswellen führten zum heutigen Zustand. Deshalb warne ich davor, dass wir jetzt wieder ein Saisonnierstatut einführen, mit dem Ziel, auf Tabakplantagen oder in Landwirtschaftsbetrieben unqualifizierte Billigstarbeitskräfte auszunutzen und so das Lohndumping zu fördern.
Seit Ende der Neunzigerjahre wurden zudem in grossem Ausmass auch Bewilligungen ausserhalb unseres Kontinents nach Afrika, Asien, Mittel- und Südamerika erteilt - mit dramatischen Folgen: Zwischen 1983 und 2002 vervierfachte sich die Zuwanderung aus Asien, Mittel- und Südamerika und Afrika. Schuld daran sind jedoch nicht die Ausländer, sondern ist die politische Kaste aller Regierungsparteien, die es kurzfristig mit ihren Beschlüssen zuliess, dass möglichst viele billige Arbeitskräfte in unser Land geholt wurden. Dabei wurde nicht beachtet, dass diese beruflich schlecht oder gar nicht qualifizierten Arbeitskräfte letztlich weniger Wertschöpfung generieren, das heisst weniger Arbeitsleistung erbringen, als sie am Schluss, wenn man eine Gesamtbilanz zieht, kosten.
Was will mein Rückweisungsantrag? Nach meinen Vorstellungen darf die Zahl der in einem Jahr einwandernden Personen einschliesslich derjenigen, die ein Asylgesuch stellen oder deren Wegweisung weder möglich, zulässig noch zumutbar ist, nicht grösser sein als die der im Vorjahr ausgewanderten Personen. Dabei werden Auslandschweizer, Kurzaufenthalter sowie Angehörige diplomatischer und konsularischer Dienste nicht mitgezählt.
Aufgrund des Personenfreizügigkeitsabkommens mit der EU kann bekanntlich die Immigration aus den EU-Staaten nicht mehr gesteuert werden. Die vorliegende Idee basiert auf einem einfachen Mechanismus. Seit eine Ausländerstatistik geführt wird, hat es immer eine freiwillige Auswanderung gegeben. Im Jahr 2002 umfasste diese 49 697 Personen. Im gleichen Jahr wanderten jedoch 101 876 Menschen in unser dicht besiedeltes Land ein. Dies ergab einen Nettozuwachs von rund 52 000 Personen. Der Wanderungssaldo war in den letzten Jahren also nie bei null, sondern pendelte sich im letzten Jahrzehnt bei jährlich rund 40 000 neuen Bewohnern ein. Das entspricht übrigens etwa der Grössenordnung einer Stadt wie Langenthal. Bei konsequenter Anwendung bewirkt mein Modell eine Stabilisierung und längerfristig den Abbau der ausländischen Wohnbevölkerung. Es ist ein griffiges Instrument, um die kulturfremde Zuwanderung endlich zu unterbinden, und verdient somit Ihre tatkräftige Unterstützung.
Bei gleich bleibender Entwicklung der Masseneinwanderung befürchte ich für unser Land, für unser Volk und für das gesellschaftliche Zusammenleben grosse, beinahe unüberwindbare Probleme. Die Spannungen zwischen der einheimischen, mitteleuropäisch geprägten Noch-Mehrheit und den grossmehrheitlich aussereuropäischen Zuwanderern werden massiv zunehmen. Bereits jetzt müssen wir in Lyon und in Strassburg beobachten, wie sich Jugendliche meist nord- und schwarzafrikanischer Herkunft verhalten, die keine Zukunftsperspektiven erhalten. Ich prophezeie auch hier schon bald Rassenunruhen und Krawalle wie in unserem westlichen Nachbarland Frankreich. Wenn wir nicht rasch der ungebremsten Einwanderung aus oft ganz fremden Kulturkreisen einen Riegel vorschieben, hinterlassen wir unseren Kindern und Kindeskindern ein multikulturelles Chaos, das - wenn überhaupt - nur noch sehr schwer in Ordnung gebracht werden kann.

Leuenberger Ueli (G, GE): Monsieur Hess, vous savez que je ne suis pas d'accord avec vos thèses de couleur sombre. Est-ce que vous pouvez me dire quel économiste connu vous a servi de référence pour pouvoir dire cette contre-vérité que les ouvriers immigrés en Suisse coûtent plus qu'ils n'apportent économiquement à notre pays?

Hess Bernhard (-, BE): Das Problem ist natürlich, dass - vor allem im letzten Jahrzehnt - der Anteil der ausländischen Bevölkerung immer weniger in den Arbeitsprozess eingeschlossen wurde; das steht natürlich auch im Zusammenhang mit dem Familiennachzug. Die Berechnung sagt auch aus, dass zum Beispiel im Bereich der Migration, die wir jetzt haben, immer mehr Menschen vom Arbeitsmarkt verdrängt werden: Auf diese Diskussion mag ich mich also gar nicht einlassen.

Huguenin Marianne (-, VD): J'aimerais tout d'abord annoncer mes intérêts dans ce débat. Je suis originaire d'un canton, celui de Neuchâtel, qui a octroyé en 1848 le droit de vote sur le plan communal aux étrangers, en remerciement de leur contribution active à la révolution neuchâteloise. Je suis conseillère municipale d'une ville de 18 000 habitants, dont une majorité de migrantes et de migrants, venus des pays de l'Union européenne, mais aussi du monde entier. J'ai été 17 ans médecin généraliste dans cette ville, j'ai pu constater à quel point notre législation sur les étrangers pèse sur la vie des humains.
Cette loi est censée remplacer, moderniser, la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE). Trois quarts de siècle après l'adoption de cette dernière, c'est le même esprit qui l'habite, celui de la peur des étrangers, état d'esprit incarné par cette vieille théorie de l'"Überfremdung": peur de la surpopulation étrangère - comme c'est le cas pour mon préopinant -, peur surtout de l'altération excessive de l'identité nationale. C'est là une traduction rendant mieux compte de la composante raciste de ceux qui ont mis ce concept au coeur de la politique des étrangers en Suisse, et qui ont fait de cette politique une lutte contre les communistes, les juifs, les étrangers, "inassimilables, indésirables, ressortissants de pays qui n'ont pas les idées européennes, apatrides, ceux qui n'ont pas de papiers nationaux". Ces termes datent des années 1930 et 1940. Nous les avons entendus, pratiquement inchangés, ici même, ces jours. Ils proviennent des mêmes milieux, des partis nationalistes au service de Madame Metzler - c'est la raison de notre manque d'enthousiasme un certain 10 décembre 2003. Ils sont ainsi dans la droite ligne de ce racisme d'Etat, qui a marqué la Suisse du XXe siècle, et dans lequel nous restons désespérément englués.
Voyez-vous, Monsieur Blocher, je vais vous étonner, vous qui vous référez souvent à une Suisse ancienne: je préfère pour ma part à cette Suisse frileuse et nationaliste du XXe siècle la Suisse ouverte au monde du XIXe siècle. Ouverte au monde, puisque ses pauvres partaient pour survivre. Parce que c'était un pays d'émigration ensuite, comptant un demi-million d'étrangers en 1914 - il fallait bien déjà des bras pour construire les grands chantiers ferroviaires, le Gothard ou le Simplon. Comparé à cette loi contemporaine, c'est un souffle d'air frais qui nous vient de cette Suisse du tout début du XXe siècle. Avant la Première Guerre mondiale, la liberté de déplacement et d'établissement y était

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grande. De 1876 à 1920, la naturalisation était possible après deux ans de séjour.
La peur de la Révolution bolchevique, la grève de 1918 vont modifier ce climat. 1917 voit la création d'un Office central de police des étrangers, puis le Conseil fédéral porte à six ans le délai pour la naturalisation. En 1925 sera introduit dans la Constitution un nouvel article permettant l'expulsion d'un étranger. Un homme a marqué cette politique, Monsieur Heinrich Rothmund, chef de la Police des étrangers en 1917, toujours là en 1954, définissant une politique restrictive visant à faire que le plus petit nombre possible de travailleurs étrangers parviennent à l'établissement - tout faire pour que ces travailleurs étrangers ne se fixent pas en Suisse de manière durable. C'est l'esprit de la loi d'aujourd'hui.
Finalement, Monsieur Blocher, vous-même, Madame Metzler qui vous a précédé ainsi que le Conseil fédéral, vous en êtes toujours à faire la même politique. Or nous n'avons pas besoin, dans ce pays, en 2004, d'un clone de Monsieur Rothmund, chef de la Police des étrangers. Nous avons besoin de ministres courageux, ouverts sur l'avenir, suffisamment confiants dans les valeurs de ce pays pour ne pas avoir peur des autres. Nous avons besoin aussi de femmes et d'hommes politiques suffisamment honnêtes pour ne pas faire de la peur de l'étranger leur fonds de commerce politique, pour ne pas faire des étrangers les boucs émissaires de la crise économique, culturelle et sociale que traverse le modèle social que vous défendez, celui du capitalisme mondialisé qui jette ou maintient dans la misère des millions d'êtres humains.
Les migrations sont toujours douloureuses, elles ne sont pas des choix légers, des voyages de touristes. Nul être humain ne quitte sans autre son pays, sa culture, sa famille. Mais nous sommes dans un monde où les violences, les inégalités poussent les humains à traverser les frontières, comme les marchandises, comme l'argent. La loi sur les étrangers ne fait que remettre un mur, constitué d'ailleurs de façon très paradoxale par les pays de l'Europe dont la majorité de cette assemblée ne veut pas. Vous voulez vous cacher au milieu de cette Europe, bien à l'abri de tous ces pays sûrs, ne laissant du reste du monde pénétrer chez nous que ceux qui ont des portefeuilles bien garnis, des cerveaux universitaires, ou alors, hypocritement, celles qui sont les plus exploitées, tributaires des mafias que la Suisse ne se donne pas les moyens de combattre, les danseuses de cabaret et autres artistes condamnées à un permis L sans avenir, enchaînées à leurs scènes de cabaret.
Le groupe "A gauche toute!" ne veut pas d'une loi sur les étrangers qui sent la naphtaline et qui n'a même pas l'excuse de dater de 1931. Notre pays a besoin d'une loi générale sur les migrations, d'une loi pour une société qui a pris acte que les murs réels avec des miradors ou les murs administratifs ne peuvent empêcher le déplacement des êtres humains. A terme, seul l'objectif d'une libre circulation des humains est réaliste, et seule l'est aussi l'égalité des droits entre ces mêmes humains, afin qu'ils soient des partenaires à part entière. Nous avons besoin d'une loi qui prenne en compte la richesse des migrants, au lieu d'en voir la charge seulement. Sans eux, ce pays ne tournerait pas; ils ont besoin de la Suisse, mais la Suisse a besoin d'eux.
Nous avons besoin d'une politique active d'intégration, vue non pas comme une adaptation aux normes, mais comme une démarche réciproque. Nous devrions investir dans l'intégration, nous donner les moyens de former et d'informer.
La gauche, contrairement à ce que pensent et disent certains, n'est pas "pour" les migrations. Elle ne fait que constater que l'économie et la violence les provoquent.
Nous aimerions finalement que les autorités de ce pays régularisent enfin le séjour des sans-papiers.
Pour toutes ces raisons, parce que nous avons pour la Suisse l'ambition de pouvoir concilier migrations et égalité des droits, que nous voulons pouvoir regarder dans les yeux nos collègues et amis venus du monde entier, que nous voulons être fiers d'être Suisses, que nous aimons ce pays, comme l'aiment d'ailleurs ces femmes et ces hommes venus d'ailleurs, nous vous invitons, avec nous, à renvoyer cette loi sur les étrangers, cette LEtr, cette lettre, cette "Brief": nous vous invitons à la renvoyer à son expéditeur!

Wasserfallen Kurt (RL, BE): Ich möchte Ihnen die Rückweisung an die Kommission beliebt machen, und dies aus folgenden fünf Gründen:
1. In meiner schriftlichen Begründung habe ich einige wesentliche Punkte aufgeführt, die noch einmal in der Kommission und nicht hier im Rat vertieft beraten werden müssen. In der Zahl von 133 Einzelanträgen - ich hoffe, ich habe richtig gezählt - kommt diese Notwendigkeit auch zum Ausdruck. Zudem haben wir wiederum zahlreiche Minderheitsanträge. Wir müssen uns auch bewusst sein, dass dieses Gesetz nur für Ausländerinnen und Ausländer gilt, die nicht aus dem EU-/Efta-Raum stammen. Der Geltungsbereich in Artikel 2 ist sehr wichtig. Wie ich aber in den Beratungen bzw. in den Diskussionen im Vorfeld feststellen musste, ist das lange nicht überall bekannt und im Bewusstsein.
2. Mir scheint wichtig, dass die brisanten und zum Teil auch heiklen Fragen in Ruhe beraten werden sollen. Es geht vor allem um die folgenden Punkte, die mir als wichtig erscheinen: Die vorgeschlagenen Rechtsansprüche gehen zu weit; der Familiennachzug ist zu grosszügig; die Haftdauern sind zu kurz; die Sanktionen für nicht kooperationswillige und delinquierende Personen sind zu verschärfen.
3. Wir haben es jetzt beim Asylgesetz erlebt - ich habe vorhin Kommissionssprecher Engelberger gefragt, es waren 17 Stunden -, und wir werden es jetzt beim Ausländergesetz noch verstärkt erleben: 133 Einzelanträge und sehr viele Minderheitsanträge - ich habe sie nicht einmal gezählt -, die erst noch in alle politischen Richtungen zielen, sprechen eine deutliche Sprache. Das Ausländergesetz ist nicht reif für den Rat. Sonst haben wir wieder eine Kommissionssitzung mit zweihundert Personen und einem Bundesrat. Das kann und darf nicht die Zukunft der Beratungen hier im Nationalrat sein, sonst geraten wir mit unserer Arbeit noch weiter in Verzug und legen uns selber lahm.
4. Wir sind gehalten, hier im Rat seriöse Gesetzesberatungen zu machen, selbst wenn wir Erstrat sind. Wir haben aber bei der Beratung des Asylgesetzes gesehen, dass bei vielen Abstimmungen und Begründungen sehr viele Unsicherheiten vorhanden waren. Viele Begründungen von Kommission und Bundesrat fehlten mir, keine einzige wurde vom Bundesrat zu den Einzelanträgen gegeben. Wir haben abgestimmt, ohne uns vielleicht über alles im Klaren zu sein. Vielfach hiess es dann, der Ständerat könne da noch einmal über die Bücher gehen. Genau dasselbe Prozedere steht uns hier bevor, wenn wir die Vorlage nicht zurückweisen bzw. wenn wir darauf eintreten, nur noch in einer gesteigerten Form.
5. Und nun der letzte und für mich wichtigste Punkt: Wir haben das Asylgesetz - ich habe es gesagt - mit zahlreichen Unsicherheiten fertig beraten. Das Asylgesetz ist aber eng mit dem Ausländergesetz verknüpft. Daher habe ich ja beim Eintreten auf das Asylgesetz auch davon gesprochen, dass man eigentlich ein umfassendes Migrationsgesetz hätte vorlegen müssen. Das war nicht der Fall, und das können wir im jetzigen Zeitpunkt der Beratungen wohl auch kaum mehr ändern. Ich stelle deshalb die Frage an Sie, vor allem an die Kommissionssprecherinnen und Kommissionssprecher bzw. an den Bundesrat: Wissen Sie, welchen Einfluss all diese Beschlüsse, die wir im Asylgesetz gefasst haben, auf das Ausländergesetz haben? Wenn Sie das wissen, dann erklären Sie bitte hier vorne in allen Einzelheiten, welche Auswirkungen das genau hat. Wir würden also ein Gesetz zum Teil im luftleeren Raum beraten und dem Ständerat wiederum ein Flickwerk hinterlassen. Das kann es nicht sein.
Ich bitte Sie daher, die Kommission in Anbetracht der Beschlüsse des Nationalrates zum Asylgesetz und im Wissen um den Inhalt der 133 Einzelanträge damit zu beauftragen, eine weitere Beratung durchzuführen und uns vertiefte Vorschläge zu unterbreiten. Wir können dann hier eine bessere Debatte durchführen.

AB 2004 N 644 / BO 2004 N 644

Das Gleiche will die SVP. Ich bitte Sie, auch diesen Rückweisungsantrag der SVP-Fraktion zu unterstützen.

Baader Caspar (V, BL): Die SVP-Fraktion ist für Eintreten auf diese Vorlage, beantragt Ihnen aber, diese an die Kommission zurückzuweisen. Im Unterschied zur Kommissionssprecherin, Frau Kollegin Leuthard, bin ich klar der Meinung, dass es eine Zumutung für uns alle hier im Saal ist, dieses "Buch" von Anträgen im Detail zu beraten. Das ist eine Kommissionsberatung und keine Plenumsberatung, das ist eines Milizparlamentes nicht würdig.
Es sind 133 Einzelanträge und 83 Minderheitsanträge, also mehr als 210 Anträge. Wenn wir darauf eintreten, bedeutet dies, dass wir uns nicht nur diese Session mit diesem Geschäft befassen, sondern wahrscheinlich auch noch während eines guten Teils der Sommersession. Wir verlangen daher, dass die Sache an die Kommission zurückgeht und dass all diese Anträge im Rahmen der Kommission beraten werden. Wir sind auch davon überzeugt, dass es der Kommission in der neuen Zusammensetzung gelingt, wesentliche Anliegen aus diesen Anträgen ins Gesetz zu integrieren. Auch für uns braucht es inhaltliche Korrekturen.
Zum Rückweisungsantrag Wasserfallen stellen wir inhaltlich keine Differenz fest. Wir können uns auch mit der dort genannten Stossrichtung für die Überprüfung einverstanden erklären. Diese beiden Rückweisungsanträge ergänzen sich deshalb, sie stehen einander nicht gegenüber. Hingegen lehnen wir die Anträge auf Rückweisung an den Bundesrat klar ab. Der Bundesrat hat seine Hausaufgabe gemacht. Er hat seinen Entwurf vorgelegt. Die über 210 Änderungsanträge stammen ja von Parlamentarierinnen und Parlamentariern, und es ist deshalb an uns, diese im Rahmen der Kommission zu bereinigen. Es ist nicht Sache des Bundesrates, diese Anträge zu bereinigen.
Ich bitte Sie daher, sowohl dem Rückweisungsantrag Wasserfallen als auch dem Rückweisungsantrag der SVP-Fraktion zuzustimmen und die Anträge auf Rückweisung an den Bundesrat abzulehnen.

Fässler-Osterwalder Hildegard (S, SG): Die SP-Fraktion kann beim Ausländergesetz - im Gegensatz zur Revision des Asylgesetzes - keine Verbesserungen gegenüber der heutigen Situation entdecken. Im Gegenteil: Das Gesetz ist geprägt von einer Abwehrhaltung gegenüber der Überfremdung. Es ist in vielen Punkten diskriminierend; es ist eher ein Sonderpolizeirecht, ausgerichtet gegen jene Ausländerinnen und Ausländer, die nicht aus dem EU-Raum stammen und keine verwandtschaftlichen Verbindungen zu Schweizer oder EU-Bürgerinnen und -Bürgern haben. Nachdem die EU am vergangenen Samstag auf 25 Länder vergrössert wurde und die bilateralen Abkommen I die Personenfreizügigkeit garantieren, betrifft dieses Gesetz nur noch einen kleinen Teil der Ausländerinnen und Ausländer. Daher sind die vorgesehenen einschränkenden Regelungen erst recht unverständlich.
Wir sind mit diesem Gesetz auf dem Weg, die Fehler der Sechziger- und Siebzigerjahre zu wiederholen. Mit der vorgesehenen Kurzaufenthaltsbewilligung kreieren wir ein neues Saisonnierstatut und übernehmen damit alle Mängel, die schon das alte hatte; dieses hat uns in der Schweiz während Jahrzehnten eine schwierige Situation auf dem Arbeitsmarkt beschert. Allerdings ist dieses neue Saisonnierstatut wesentlich schlimmer als das abgeschaffte: Es gibt keinen automatischen Zugang zu einem Niederlassungsrecht; es gibt kein Recht auf Familiennachzug und kein Recht auf Wechsel des Arbeitgebers. Dies sind wesentliche Hindernisse für einen erfolgreichen Integrationsprozess. Daher sind auch die Integrationsorganisationen der Ansicht, dass auf dieses Gesetz nicht eingetreten werden soll oder dass wesentliche Verbesserungen erreicht werden müssen.
Völlig inakzeptabel ist für uns das duale Zulassungssystem. Die Kriterien "Herkunft" und "Qualifikation" sind diskriminierend. Es fragt sich sogar, ob sie nicht verfassungswidrig sind - das gilt insbesondere für die Kriterien der Qualifikation -; es gibt Experten, die dies durchaus so sehen. Das duale System ist auch nicht an unseren Arbeitsmarkt angepasst und daher ökonomisch falsch. Wir brauchen ja bei uns ausländische Arbeitskräfte, die auch einfachste Arbeiten erledigen. Diese werden wir so nicht bekommen. Auf der anderen Seite soll aber gerade für die Landwirtschaft eine Ausnahme gemacht werden. So wünscht der Bauernverband - Sie haben das Papier mit seinen Anliegen eben erhalten -, dass auch Hilfskräfte ausserhalb des EU-/Efta-Raumes rekrutiert werden können. Dies zeigt auch die Unausgegorenheit des Gesetzes.
Ein hoch entwickeltes Land wie die Schweiz muss daran interessiert sein, die Migrations- und die Zusammenarbeitspolitik mit weniger entwickelten Ländern gemeinsam zu sehen, zu koordinieren. Das Kriterium der Qualifikation widerspricht dieser Überzeugung. Aus den Ländern des zweiten Kreises sollen beruflich hoch qualifizierte Personen angelockt werden. In deren Herkunftsländern, in denen diese Menschen ja ausgebildet wurden, bleiben Ausbildungsausgaben und weniger Qualifizierte zurück. Die Schweiz kann doch nicht Profiteurin dieses Brain-Drains sein und diesen Effekt bewusst verstärken wollen!
Neben dem neuen Saisonnierstatut, genannt Kurzaufenthaltsbewilligung, und dem dualen Zulassungssystem ist für die SP auch die Regelung des Familiennachzuges und der "sans-papiers" inakzeptabel bzw. ungenügend. Ein weiterer wichtiger Punkt ist für uns die Regelung der Aufenthaltsbewilligung in Artikel 32 Absatz 4. Wir erwarten einen starken Schutz vor Willkür und eine Regelung, die prekäre Aufenthaltsbewilligungen für Menschen verhindert, die bereits seit Jahren bei uns leben. Die SP Schweiz hat an ihrem Parteitag 2002 zur Migrationspolitik betont, dass bei der Aufenthaltsbewilligung für Ausländerinnen und Ausländer nicht nur an die Arbeitssuchenden Bedingungen gestellt werden sollen, sondern vor allem auch an die Arbeitgeber. Dies fehlt im vorliegenden Gesetz fast völlig.
Im Namen der SP-Fraktion möchte ich mich dagegen verwahren, dass all jene, die auf dieses Gesetz nicht eintreten wollen, ihre Aufgabe als Volksvertreterinnen und Volksvertreter nicht wahrnehmen, wie dies die Kommissionssprecherin unterstellt hat. Unsere Fraktion - das wissen Sie sehr wohl, Frau Leuthard - kämpft für das Wohl unseres Landes und der Menschen bei uns. Gerade aus dieser Verantwortung heraus werden wir auf dieses Gesetz nicht eintreten.

Baader Caspar (V, BL): Wie ich Ihnen vorhin gesagt habe, will die SVP-Fraktion die Vorlage an die Kommission zurückweisen. Ich habe auch erwähnt, dass es inhaltliche Korrekturen braucht. Für uns ist beispielsweise der Familiennachzug zu liberal geregelt. Wir lehnen die neu ins Gesetz aufgenommenen Unterstützungen des Bundes für die Integration ab. Das ist schon wieder ein Beispiel für eine neue Bundesaufgabe mit entsprechender Kostenfolge. Es geht hier um eine finanzpolitische Verantwortung, die Sie wahrzunehmen haben. So bekommen wir das Wachstum der Bundesausgaben sicher nicht in den Griff. Inakzeptabel ist für uns auch die Härtefallregel bei den "sans-papiers". Schliesslich ist es für uns wichtig, dass wir eine klare, und zwar restriktive Regelung für Kurzaufenthalter haben, die als Erntehelferinnen und -helfer in der Landwirtschaft oder in Saisonstellen im Gastgewerbe eingesetzt werden. Das muss möglich sein.
Gestatten Sie mir aber in diesem Zusammenhang noch einige Bemerkungen zu meinem Antrag zu Artikel 49: Dort geht es um die Frage, nach wie vielen Ehejahren im Falle einer Scheidung ein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung besteht. Die Mehrheit der Kommission will, dass dies bereits nach drei Ehejahren der Fall sein soll. Drei Jahre sind viel zu kurz. Eine derart kurze Frist öffnet nämlich Scheinehen Tür und Tor. Denn damit hat jede Ausländerin und jeder Ausländer, die oder der eine Ehe mit einem Schweizer oder einer Schweizerin eingegangen ist, von Anfang an eine Garantie, in der Schweiz zu bleiben. Diese Dreijahresfrist ist wirkungslos.
Ich erzähle Ihnen warum: Vom Moment der Trennung an kann nämlich der eine Ehegatte gegen den Willen des

AB 2004 N 645 / BO 2004 N 645
anderen erst nach zweijähriger Wartefrist eine Scheidung erzwingen. Das haben Sie vor noch nicht allzu langer Zeit hier im Saal beschlossen; diese Regelung tritt Mitte dieses Jahres in Kraft. Nach Ablauf dieser zweijährigen Wartefrist braucht der Ausländer oder die Ausländerin nur noch eine Kampfscheidung anzustreben, und dann dauert das Verfahren mit Bestimmtheit länger als ein Jahr. Damit ist das Erfordernis der Dreijahresfrist erfüllt, auch wenn diese eheliche Gemeinschaft von Anfang an gar nicht funktioniert hat.
Ich bitte Sie daher, unbedingt meinem Antrag auf Ausdehnung dieser Frist auf fünf Jahre zuzustimmen. Andere Länder sind da noch viel strenger. In Dänemark beispielsweise müssen die Ehepartner unterschiedlicher Nationalität nach der Heirat während sieben Jahren - früher waren es fünf, das ist verschärft worden - jährlich einmal gemeinsam bei der Behörde vorsprechen, um zu zeigen und auch zu bestätigen, dass sie noch zusammenleben. So weit wollen wir nicht gehen, aber wir wollen, dass diese Frist auf fünf Jahre verlängert wird, damit nicht einfach von Anfang an ein Rechtsanspruch auf Niederlassung in unserem Land besteht.
In diesem Sinne bitte ich Sie, einzutreten, die Vorlage an die Kommission zurückzuweisen und, wenn dieser Rückweisungsantrag nicht durchkommt, dann mindestens bei Artikel 49 meinen Antrag zu unterstützen.

Müller Geri (G, AG): Dieses AuG kann ins Auge gehen. Migration ist für die Grünen zunächst einmal nicht ein Problem, sondern eine Normalität, mit der die Schweiz lebt und auch in Zukunft leben wird. Die Grünen wehren sich dagegen, dass die so genannte Ausländerinnenfrage immer wieder hochgespielt wird, um zweifelhafte Süppchen zu kochen. Wir erinnern Sie daran, dass die Bundesverfassung - Artikel 8 - ganz klar sagt, dass niemand in diesem Land wegen seiner Herkunft diskriminiert werden darf. Ich möchte mich auf die andere Politik konzentrieren, die möglich ist, und damit auch das Nichteintreten unterstützen, wie es vorhin gesagt worden ist.
Betrachten wir die Migration einmal ganz nüchtern: Es ist ein Faktum, dass sich auf dieser Erde die Menschen von tendenziell geburtenstarken Regionen in tendenziell geburtenschwache Regionen verschieben. Zum Beispiel schloss der Kanton Freiburg Verträge mit Brasilien ab, um dort seine - so stand es geschrieben - Sozialfälle zu platzieren; damals waren das grosse Familien. Zugegeben, das ist 130 Jahre her. Es ist ein Faktum, dass eine Gesellschaft sich weiterentwickelt und zusätzlich neue Leute aufnimmt. Migration ist also ein Phänomen, das sich dann stark ausprägt, wenn das soziale Gefälle gross ist und vor allem wenn es nahe ist. Wenn man sieht, wie man auf der anderen Seite des Flusses lebt, ergibt sich eine starke Tendenz, dass man dorthin gehen möchte. Migration gibt es, gab es und wird es immer und überall geben. Migration ist also ein "Naturgesetz".
Bleibt die Frage, wie wir damit umgehen. Das Gleiche gilt beim Regen: Wenn es regnet, spannen wir einen Schirm auf - wenn die Sonne scheint, tun wir das auch. Migration kann positiv oder negativ erlebt werden. Wir können die Migration behindern, wir können unser altes Anag nehmen und es den Leuten möglichst schwer machen. Wir können dem ausgebildeten Coiffeur sagen, er solle auf dem Bau arbeiten, und der ausgebildeten Verkäuferin, sie solle als Hilfsschwester ins Spital gehen; das war die bisherige, traditionelle Politik der Schweiz. Damit meinen wir den heimischen Arbeitsmarkt zu schützen. Die Leute werden krank, invalid, was die Kosten hochschnellen lässt.
Ich schlage vor, dass wir integrieren, auf dass sich die Leute möglichst früh selbstständig bewegen können und fürsorgeunabhängig bleiben. Heute reissen wir die Einwandererfamilien auseinander, machen Familiennachzug und lassen dann nach und nach die Kinder in die Schweiz einreisen. Das steigert die Einschulungskosten. Eine neue Politik hat einen ressourcenorientierten Ansatz. Er geht davon aus, dass Menschen kommen, die auch etwas mitbringen. Das sollten wir fördern und nicht mit einem x-seitigen Gesetz behindern. Migration müssen wir aber auch zum gesamtgesellschaftlichen Anliegen machen, nicht zu einem polizeilichen Anliegen. Das bedeutet eine Förderung der Familien, der Klassen, der Gemeinden, der Regionen.
Genau dies kommt auch den Schweizerinnen und Schweizern zugute. Das sehen Sie in all den Städten, in denen aktive Quartierentwicklung gemacht wird. Wir müssen den sorgfältigen Umgang mit der Differenz pflegen. Wir müssen die Menschen so annehmen, wie sie sind, und wir dürfen sie nicht kategorisieren, dürfen nicht irgendwelche künstliche, vereinbarte Grenzen machen. Eine zukunftsgerichtete und visionäre Migrationspolitik ist keine "Pflästerlipolitik".
Im Aargauer Grossen Rat hat der Bauernverbandspräsident einmal gesagt, er stehe dazu, dass die Bauern Papierlose anstellen würden. Er hat uns aber auch klar gemacht, dass wir die Preise für die landwirtschaftlichen Produkte nicht bezahlen könnten, wenn das nicht so wäre. Ich sage dies einfach als Hinweis, dass es auch sehr praktisch ist, solche Gesetze zu machen.
Wir müssen emanzipatorisch denken, so haben wir es im Verlaufe der letzten Jahrhunderte auch gemacht. Wir haben die Leute, die in diesem Land lebten, ständig ermächtigt und nicht diskriminiert. Eine kleine Anekdote aus dem Kanton Aargau: Vor 200 Jahren, nach der Gründung des Kantons Aargau, war jeder Mann - die Frauen waren damals noch diskriminiert - stimmberechtigt, sobald er ein Jahr in einer Gemeinde gewohnt hatte. Der Kanton Aargau hat sich prächtig entwickelt und ist aufgestiegen.
Die Bevölkerungsstruktur ist eine Struktur, die sich verändert. Eine Struktur, die sich verändert, kann man beeinflussen, man kann sie auch positiv beeinflussen. Das zeigte auch eine Untersuchung mit dem folgenden Resultat: Wenn man verärgert ist, wie das heute im Zusammenhang mit diesem Gesetz der Fall ist, zementieren sich die Vorurteile. Wer also heute mit Gewalt, mit Hass, mit Zorn auf die Migration reagiert, bestätigt gemäss dieser Untersuchung seine Vorurteile.
Ich bitte Sie also sehr, auf diese Vorlage nicht einzutreten.

Pfister Gerhard (C, ZG): Die CVP-Fraktion ist für Eintreten auf das Ausländergesetz und lehnt die Rückweisungsanträge ab.
Das Gesetz entspricht in wesentlichen Teilen den Grundsätzen der CVP in der Ausländerpolitik: Man muss die Zuwanderung steuern, den Missbrauch bekämpfen und die Integration fördern. Für uns ist das Gesetz so, wie es aus der Kommissionsberatung herausgekommen ist, eine brauchbare Diskussionsbasis, die noch genügend ausgewogen ist, um den Bedürfnissen der Schweiz, der Ausländer und der Wirtschaft zu entsprechen.
Wir haben Handlungsbedarf. Das wird von den meisten Parteien nicht bestritten. Rund 1,5 Millionen Menschen unserer Bevölkerung sind ausländische Menschen. Rund ein Drittel aller Ehen sind binational. Ein Viertel des Arbeitsvolumens wird von Ausländern erbracht. Trotzdem werden Ausländer von manchen Bürgerinnen und Bürgern als Bedrohung angesehen; vor allem bei Jugendlichen ist eine Tendenz zu Abwehr oder Ablehnung festzustellen. Einwanderung muss für die Politik ein Thema sein. Die Politik hat sich mit den Phänomenen der internationalen Migration auseinander zu setzen. Aber wie soll man sich damit auseinander setzen? Zum Vorteil der eigenen Partei oder mit Blick auf das Ganze? Indem man die Probleme thematisiert, ohne Lösungen zu suchen? Indem man die Probleme sogar überbetont, um eine apokalyptische "Realität" darzustellen, damit man dann selbst als Messias, der die Welt rettet, herabsteigen kann?
Ich denke, unsere Aufgabe kann nicht ernsthaft darin bestehen. Es ist die Aufgabe des Parlamentes, Gesetze zu machen - das ist eine Banalität. In der Ausländerfrage müssen wir auch Gesetze machen, auch wenn wir wissen, dass nicht alles über den Gesetzesweg lösbar ist. Es ist für die CVP-Fraktion die falsche Konsequenz, sich der Gesetzesarbeit mit Nichteintreten oder Rückweisung der Vorlage zu

AB 2004 N 646 / BO 2004 N 646
verweigern. Denn das geht an unserem Auftrag, mit Gesetzen Lösungen auszuarbeiten, vorbei.
Es ist eigentlich eine Selbstverständlichkeit, dass man bei einer derart komplexen Materie nicht in allen Belangen Einigkeit herstellen kann. Aber das ist eine völlig normale Situation. Wer hier zurückweist oder nicht eintritt, hat eine ganz bestimmte, zu radikale Vorstellung, was zum Thema "Ausländer" gemacht werden sollte: entweder radikal ausschliessen oder radikal integrieren. Beides hilft der realen Situation der Schweizerinnen und Schweizer, der Ausländerinnen und Ausländer nicht. Es nützt nichts, wenn man die Augen vor dem Missbrauch verschliesst. Das Fremde ist interessant und bereichernd, aber man kann nicht ausklammern, dass wir nicht einfach alle, die einreisen wollen, aufnehmen und integrieren und dass wir nicht einfach allen Arbeit geben können; das ist eine Banalität, die aber Konsequenzen fordert, die alles andere als banal sind, wenn man glaubwürdig bleiben will. Die Versprechen im Zusammenhang mit der 18-Prozent-Initiative, dass man die Einwanderung begrenzen müsse und werde, sind einzuhalten.
Das vorliegende Gesetz regelt die Einwanderung für Ausländer, die nicht aus EU- oder Efta-Staaten sind. Es ist keineswegs so inhuman, wie die eine Seite behauptet, und keineswegs so ineffizient und zahnlos, wie die andere Seite meint. Es ist ein guter Ansatz, den man jetzt beraten sollte. Es geht noch in den Ständerat; dort kommen vermutlich ein paar Anträge oder Änderungen hinzu. Man muss dann in der Differenzbereinigung schauen, dass am Ende ein Gesetz da ist, das der Schweiz würdig ist - einer weltoffenen Schweiz, die aber Weltoffenheit nicht mit völliger Permissivität verwechselt.
Das Gesetz löst nicht alle Probleme, aber es löst mehr, als eine Rückweisung oder gar ein Nichteintreten lösen würde. Beides wäre eine Zeitverzögerung, und dies bei einer Thematik, bei der alle Parteien versprachen und versprechen, sie hätten die richtigen Rezepte. Selbst das Gurten-Manifest, das bei einem Teil der SP ja durchaus mehrheitsfähig ist, spricht davon, man müsse Zuwanderung steuern. Das macht man mit guten Gesetzen und mit einem vernünftigen Vollzug und nicht nur mit guten Worten.
Wenn wir die Vorlage jetzt zurückweisen oder nicht darauf eintreten, dann nehmen wir als Politiker unseren Auftrag nicht wahr: den Auftrag, Gesetze zu schaffen, die das betreffen, was unser Volk beschäftigt und wofür es von uns Lösungen erwartet - Lösungen, die wir auch umsetzen in anwendbare, realistische und pragmatische Gesetze. Gerade wenn es so dramatisch ist, wie die eine Seite behauptet, gerade wenn wir - was angeblich der Fall ist - "überflutet" werden, gerade wenn die Ausländerpolitik die Menschenrechte nicht mehr beachtet, wie die andere Seite behauptet, ist es nicht die Aufgabe der Politik, noch mehr Emotionen zu schüren, sondern dann sollte die Politik umso sachlicher agieren.
Wenn wir die Vorlage zurückweisen oder nicht darauf eintreten, dann drücken wir uns vor unserer ureigenen Aufgabe, dem Suchen und Finden von Kompromissen, die nicht faule Kompromisse sind, sondern echte Lösungen. Politik ist das mühsame Bohren in harten Brettern mit Geduld und Augenmass. Zeigen Sie, dass Sie das nötige Augenmass haben, um sachlich zu bleiben und um Lösungen zu ringen, statt die Vorlage zurückzuweisen. Das Ergebnis einer Rückweisung wäre mit grösster Wahrscheinlichkeit kein besseres Gesetz, sondern eine Verschlimmbesserung, hinter der keine Mehrheit mehr stehen könnte. Zeigen Sie, dass Sie von der zunehmenden Polarisierung der Schweiz nicht profitieren wollen, sondern dass Sie den Auftrag wahrnehmen, den Ihnen das Volk gegeben hat: Probleme, die das Volk beschäftigen, zu lösen und nicht daraus Profit zu schlagen, indem man Missstände benennt, ohne zu sagen, wie man sie beheben möchte.
Wir haben Probleme beim Missbrauch; wir stehen vor wirtschaftlichen und demographischen Herausforderungen, die auch mit Ausländern zu tun haben und die mit ihnen zusammen zu bewältigen sind. Gerade wenn die Schweiz vor Schwierigkeiten steht, ist es nötig, dass wir nicht spalten, sondern integrieren, dass wir nicht ausgrenzen, sondern begrenzen, dass wir nicht polemisieren, sondern diskutieren und dass wir nicht verschieben, sondern entscheiden. Die Politik muss sich dieser Herausforderung stellen.
Die CVP setzt sich dafür ein, dass in diesem Gesetz drei Säulen der Ausländerpolitik ausgebaut werden: die Begrenzung der Zuwanderung, die Bekämpfung des Missbrauchs und die Integration der Ausländer in unsere Gesellschaft. Die Verantwortung für die drei Säulen liegt nicht nur beim Staat, sondern auch bei den Ausländern, besonders die Verantwortung für die Integration. Wir müssen unsere Werte selbstbewusst erhalten. Weltoffenheit und Integration bedeuten nicht, alles gutzuheissen, nur weil es von aussen kommt. Konsequenz beim Missbrauch ist nur dann wirklich konsequent und gerecht, wenn damit einerseits die Ausländer, anderseits aber auch die Wirtschaft, die ausländische Arbeitskräfte braucht, in die Pflicht genommen werden. Wer nur den Missbrauch sieht, ist auf dem einen Auge blind, wer nur integrieren möchte, auf dem anderen. Zum Augenmass, zur pragmatischen Lösung braucht es beide Augen, den ganzen Kopf, das Herz und vor allem eine ausreichende parlamentarische Mehrheit.
In diesem Sinne will die CVP-Fraktion auf das Gesetz eintreten und lehnt die Rückweisungsanträge ab.

Müller Philipp (RL, AG): Von einer eidgenössischen Ausländerpolitik werde nur geredet, es gebe sie aber nicht. Der das sagte, ist der verdiente frühere "NZZ"-Journalist Max Frenkel. Dieser Satz sagt bereits, was hier unsere Aufgabe ist: Wir müssen eine überzeugende eidgenössische Ausländerpolitik formulieren, welche den legitimen Interessen unseres Landes entspricht. Das Ausländergesetz ist so auszugestalten, dass es in den eidgenössischen Räten und in der Volksabstimmung, die allenfalls kommt, mehrheitsfähig ist.
Erinnern wir uns daran, dass eine Totalrevision des Ausländergesetzes im Juni 1982 in einem Referendum vom Volk abgelehnt worden ist. Dies sollte nicht wieder passieren. Der Zeitgeist macht uns unsere Arbeit nicht gerade leichter, hat doch der Hang zur politischen Korrektheit dazu geführt, dass man gerade im Bereich der Ausländerpolitik gewisse Dinge in unserem Land nur noch hinter vorgehaltener Hand oder gar nicht zu sagen wagt, dass man peinlichst genau auf die Wortwahl - oder neudeutsch: auf das "wording" - zu achten hat, dass man seine Prinzipien vergisst und aus Angst, als fremdenfeindlich oder gar rassistisch zu gelten, lieber schweigt. Es liegt nun an uns, einen gemeinsamen Nenner zu suchen und diesen in ein neues Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer zu "verpacken". Es ist höchste Zeit, hier zu verwalten, haben wir doch für die in der Schweiz lebenden Ausländerinnen und Ausländer ein Gesetz, welches selbst bei mehrmaligem Hinausschieben des "Rentenalters" schon lange in den Ruhestand geschickt werden müsste. Das alte Gesetz stammt aus dem Jahre 1931 und wurde durch nicht weniger als ein Dutzend Verordnungen und Bundesbeschlüsse ergänzt.
Die Arbeit kann aber nur gelingen, wenn wir uns des migrationspolitischen Umfeldes, in dem wir stehen, bewusst sind. Wie die meisten westlichen Staaten steht auch die Schweiz seit längerer Zeit unter einem stetig zunehmenden Einwanderungsdruck. Waren früher die Einwanderer vor allem von uns selber im Ausland rekrutierte Arbeitskräfte und resultierte später daraus der Familiennachzug, so sind die heutigen potenziellen Einwanderer kaum mehr in derart einfache Kategorien einzuteilen. Immer mehr verwischt die Grenze zwischen der Einwanderung über den Asylbereich und der Einwanderung über den übrigen, heute noch vom alten Ausländergesetz, vom Anag, geregelten Bereich. Davon zeugt auch die Tatsache, dass die meisten Vollzugsbestimmungen, die vor allem den Asylbereich betreffen, sowohl im alten Ausländergesetz wie auch im neuen AuG-Entwurf verankert sind.
Jahr für Jahr wandern durchschnittlich rund 100 000 Menschen neu in die Schweiz ein und erhalten eine

AB 2004 N 647 / BO 2004 N 647
Jahresaufenthalts- oder eine Niederlassungsbewilligung. Entgegen der landläufigen Meinung kommen nur wenige, nicht einmal 10 Prozent von ihnen, über den Asylbereich zu uns. Deutlich angestiegen ist der Familiennachzug, der mittlerweile einen Anteil von über 40 Prozent erreicht hat, während der Anteil der erwerbstätigen Einwanderer stetig sinkt und mittlerweile auf deutlich weniger als 40 Prozent geschrumpft ist.
Heute ist die Schweiz faktisch ein Einwanderungsland, obwohl dies weder ein Staatsziel noch politische Absicht war. Gemessen an der Gesamtbevölkerung weisen wir die höchste jährliche Einwanderungsquote aller OECD-Staaten aus. Aufgrund dieser extrem hohen Einwanderungsquote hat die schweizerische Gesamtbevölkerung seit 1990 um rund 700 000 Menschen zugenommen. Das schweizerische Mittelland gehört heute zu den weltweit am dichtesten besiedelten Gebieten.
Wenn wir heute trotz dieser starken Zunahme der Gesamtbevölkerung von Überalterung, von Demographiefalle, von Problemen bei der Altersvorsorge und von fehlendem Wirtschaftswachstum sprechen, so zeigt das auf, dass bei unserer bisher praktizierten Migrationspolitik einiges falsch gelaufen ist. Insbesondere haben wir bis anhin zu wenig ausgeprägt auf die berufliche Qualifikation der im Ausland rekrutierten Arbeitskräfte geschaut. Wir haben es unterlassen, dafür zu sorgen, dass der Nachzug von Kindern von in der Schweiz lebenden Ausländerinnen und Ausländern nicht schon in jungen Jahren erfolgt, was uns einerseits Integrationsschwierigkeiten gebracht hat und was andererseits dazu geführt hat, dass trotz der rekordhohen Zahl von Einwanderern unsere Gesellschaft unaufhörlich auf eine Überalterung zusteuert.
Im vorliegenden Gesetzentwurf steht der hehre Grundsatz, dass bei der Zulassung von Ausländerinnen und Ausländern der demographischen Entwicklung der Schweiz Rechnung getragen werden solle. Machen wir uns aber nichts vor: Dies ist nun wirklich nicht mehr als toter Buchstabe. Das Gesetz regelt nicht die Zulassung aus den EU- und Efta-Staaten; es kann nicht die Einwanderung beeinflussen, welche über das übergeordnete Völkerrecht - sprich: die anerkannten Flüchtlinge - erfolgt. Es hat nur einen sehr begrenzten Einfluss auf den Familiennachzug, wenn wir laufend Arbeitskräfte im Ausland rekrutieren. Was uns bleibt, ist ein über dieses Gesetz steuerbarer Restanteil von weniger als einem Viertel der gesamten jährlichen Einwanderung. Steuernd eingreifen können wir folglich nur noch im Bereich der Zahl und der beruflichen Qualifikation der einwandernden Arbeitskräfte aus Nicht-EU- und Nicht-Efta-Staaten. Hier sollten wir die Fehler der Vergangenheit nicht wiederholen.
Die Schweiz wird also in Zukunft auf ein gesundes Mass an Einwanderung angewiesen sein. Die reine Zahl der im Ausland rekrutierten Erwerbstätigen ist aber von sekundärer Bedeutung im Vergleich zum Stellenwert, der der importierten Wertschöpfungsquote zukommen muss. Der Grundgedanke des vorliegenden Gesetzentwurfes liegt daher richtigerweise nicht bei einer durch Quoten oder Prozentanteile gesteuerten Einwanderung, sondern bei den Zulassungskriterien. So ist der Entscheid über die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung vor allem an die berufliche Qualifikation und die Integrationsbereitschaft der Einwanderer zu koppeln.
Es gilt aber, in diesem Gesetz mehr als nur die Zulassung von Einwanderern zu regeln. Es geht nicht zuletzt auch um die Regelung des Zusammenlebens der schweizerischen mit der ausländischen Wohnbevölkerung. Hier sind wir ganz besonders gefordert, hier werden auch die Meinungen am meisten auseinander gehen. Die FDP-Fraktion hat hierzu klare Vorstellungen und hat entsprechende Einzelanträge eingereicht. Es genügt nicht, ein Gesetz zu schreiben, dessen Vollzug dem Prinzip Hoffnung übergeben wird und das die Migrationsbehörden vor unlösbare Probleme stellt. Der politische Wille, der in diesem Gesetz verankert wird, muss auch praktikabel sein und im Sinne des Gesetzgebers umgesetzt werden können.
Die FDP-Fraktion ist für Eintreten auf den vorliegenden Gesetzentwurf. Dass wir zahlreiche Anträge für die Detailberatung eingereicht haben, macht deutlich, dass die Freisinnigen ein überzeugendes Ausländergesetz für die heutige und die absehbare Wirklichkeit schaffen wollen.

Die Beratung dieses Geschäftes wird unterbrochen
Le débat sur cet objet est interrompu



Schluss der Sitzung um 13.00 Uhr
La séance est levée à 13 h 00

AB 2004 N 648 / BO 2004 N 648




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