Nationalrat - Sommersession 2004 - Zwölfte Sitzung - 16.06.04-08h00
Conseil national - Session d'été 2004 - Douzième séance - 16.06.04-08h00

Vermot-Mangold Ruth-Gaby (S, BE): Herr Bundesrat Blocher, Sie haben vorhin von einer Durchsetzungshaft geredet. Was ist diese Durchsetzungshaft? Ich habe dieses Wort im Zusammenhang mit dem Asylgesetz und dem Ausländergesetz noch nie gehört.
Ist das ein Begriff, der in der Rechtsprechung besteht? Und ist diese Durchsetzungshaft identisch mit Beugehaft? Sie haben ja letzte Woche angedroht, dass Beugehaft ausgesprochen werde. Die Schweizerische Flüchtlingshilfe hat gesagt, die Beugehaft sei gemäss der Europäischen Menschenrechtskonvention nicht erlaubt bzw. sie verletze die Menschenrechte.
Was ist diese Durchsetzungshaft?

Blocher Christoph, Bundesrat: Ich habe keine Beugehaft angeordnet, nur weil eine Zeitung geschrieben hat, ich wolle eine Beugehaft. Der Begriff "Beugehaft" ist nicht eindeutig. Der Begriff "Durchsetzungshaft" ist eindeutig. Diese Haft hat den Zweck, die staatlichen Tätigkeiten durchzusetzen, und sie soll dazu führen, dass die Betreffenden ihre negative Haltung zur Mitwirkung aufgeben. Diese Haft ist natürlich in Übereinstimmung mit der Europäischen Menschenrechtskonvention, etwas anderes können wir nicht tun. Ich darf Ihnen sagen, dass andere Staaten diese Durchsetzungshaft bereits heute haben. Wir haben sie heute noch nicht, und das erweist sich als grosser Nachteil. Zum Teil wird in den Kantonen heute versucht, die Durchsetzungshaft mehr oder weniger durchzuführen, allerdings gestützt auf die Bestimmungen über die Ausschaffungshaft, und das darf nicht sein, das ist nicht erlaubt; sie hat andere Voraussetzungen.

Beck Serge (RL, VD), pour la commission: Monsieur le conseiller fédéral vient de faire en quelque sorte un débat d'entrée en matière sur la section 5, "Mesures de contrainte". Je crois que nous pourrons examiner ces différentes mesures, qui sont nécessaires dans le cadre de l'application de la loi, plus en détail lorsque nous aborderons les articles 72 à 75. Nous aurons l'occasion de reprendre un certain nombre de considérations du Conseil fédéral.
J'aimerais intervenir simplement sur l'article 71 et sur la proposition Hess Bernhard qui, a priori, peut partir d'une certaine logique. Y a-t-il un trafic légal de stupéfiants? Oui, il y a un certain nombre de personnes qui doivent subir des médications parfois à base de stupéfiants de type morphine ou autres, et qui sont également des gens qui voyagent.
Donc, le terme de trafic illégal de stupéfiants est une précision qui est appropriée et je vous invite à refuser la proposition Hess Bernhard et à vous en tenir au texte du projet du Conseil fédéral repris par la commission.

Beck Serge (RL, VD), pour la commission: Dans ces questions de détention en phase préparatoire, d'ailleurs liées à la détention en vue de l'exécution du renvoi ou de l'expulsion, nous abordons le coeur des moyens de coercition à l'égard de personnes qui se trouvent dans une situation illégale ou qui refusent de collaborer afin de permettre l'établissement correct de leur statut ou encore, le cas échéant, qui ont des comportements incompatibles avec notre Etat de droit.
Actuellement, dans la pratique, si l'on pense à l'ensemble des mesures de détention de ce type, la détention de la personne qui ne donne pas son identité de manière fiable n'est pas limitée, sous réserve de l'article 5 de la Convention européenne des droits de l'homme. Entre les années 1995 et 2000, la détention a été ordonnée pour 5500 à 7000 cas. La durée moyenne de détention a été de 23 jours, ce qui est donc beaucoup plus bref que les délais dont nous parlons ici, et une prolongation pour une durée de trois à neuf mois a été nécessaire dans 5 à 10 pour cent des cas. Madame la rapporteure de langue allemande l'a dit tout à l'heure: dans 38 cas seulement sur cinq ans, la détention a duré plus de neuf mois. Les délais cumulés des deux phases prévus aux articles 72 et 73 représentent une durée totale d'un an.
La proposition Wasserfallen, contrairement à son développement, ne trouve pas de légitimité dans la consultation. En effet, les cantons, à une large majorité, considèrent que la détention pendant trois mois est suffisante. Seuls six d'entre eux souhaitent une possibilité de prolongation fixée à trois mois supplémentaires. A l'inverse, les propositions de gauche veulent davantage de laxisme dans un domaine où, pourtant, les abus nécessitent des sanctions. Une fois de plus, le Conseil fédéral et la commission ont recherché une position mesurée entre des conceptions extrêmes, tant à gauche qu'à droite, de la politique migratoire.
Nous vous invitons donc à suivre le texte qui a été retenu par la commission et qui est d'ailleurs, pour l'essentiel, celui du Conseil fédéral.

Leuthard Doris (C, AG), für die Kommission: Nur kurz, was die Haftdauern betrifft: Ich habe mich schon darüber ausgesprochen, wie die Situation in der Praxis aussieht und wie die EMRK-Bedingungen sind. Ich möchte das nicht repetieren, Sie aber nochmals ausdrücklich auf die völkerrechtlichen Vorgaben hinweisen.
Bei Artikel 74 ist es so: Wenn die Behörde die Reisepapiere beschaffen muss, hat die betreffende Person ihre Mitwirkungspflichten im Verfahren verletzt. Daher darf man sie in Haft nehmen, das ist EMRK-konform. Der Antrag Müller Philipp will nun aber weiter gehen und die Ausschaffungshaft unabhängig davon, wer die Papiere beschafft hat, anordnen. Wer Papiere hat und nicht ausgereist ist, der kann in aller Regel sowieso in Haft genommen werden, weil die Voraussetzungen von Artikel 73 erfüllt sind.
Noch zu Artikel 75 und zum Antrag Müller Philipp: In Absatz 2 will er praktisch einen Zwischenschritt einleiten; die Haft muss dann erst nach 96 Stunden angeordnet werden. Man könnte also jemanden 96 Stunden lang ohne Haftbefehl zurückhalten, und das geht nicht. Jede Inhaftierung ist ein Eingriff in die persönliche Freiheit eines Menschen. Sie braucht eine gesetzliche Grundlage, einen Grund, und soll verhältnismässig sein. Es gelten also die allgemeinen Grundsätze von Verfügungen und eine Güterabwägung. In Absatz 3 will der Antrag Müller Philipp auf das schriftliche Einverständnis der betroffenen Person verzichten; es könnte also eine mündliche Verhandlung entfallen, wenn das die Behörde so will. Damit würde aber das rechtliche Gehör des Betroffenen verletzt. Eine Verhandlung gehört zu den prozessualen Minimalrechten. Der Verzicht darauf kann erfolgen, es muss aber ein Einverständnis vorliegen. Daher ist auch dieser Antrag abzulehnen.
Ich bitte Sie daher, sämtliche Anträge von einzelnen Ratsmitgliedern abzulehnen und dem Bundesrat und der Kommission, die einstimmig war, zu folgen.

Beck Serge (RL, VD), pour la commission: Ma collègue a déjà traité un certain nombre de propositions. J'aimerais insister plus particulièrement sur la proposition Müller Philipp d'introduire un article 74a concernant des centres de renvoi.
Ce qui est très clair, c'est que sous le régime légal actuel, les cantons ont déjà cette possibilité et, sauf erreur de ma part, le week-end dernier, la population d'une commune d'un canton alémanique a refusé par voie de référendum l'implantation d'un centre pour requérants d'asile. Et les cantons sont naturellement confrontés à la difficulté de mise sur pied de centres de ce type. Il n'appartient pas à la Confédération de se substituer à eux dans une tâche pour laquelle ils ne réussissent pas à réunir les ressources - financières comme politiques - nécessaires.
Nous avions déjà, dans le cadre de la Commission des institutions politiques, traité cet objet avec une initiative cantonale qui émanait du canton d'Argovie. Nous devons avoir à l'esprit que, si nous souscrivons à la proposition Müller Philipp concernant la création, sous l'égide de et par la Confédération, de centres de renvoi, cela va nécessiter des moyens financiers considérables que les cantons se sont jusqu'ici refusés à engager, y compris les plus durs d'entre d'eux dans ce domaine, alors qu'ils avaient la possibilité de mettre en place de tels centres.
Je crois qu'il faut que les cantons assument leurs responsabilités dans ce domaine. Il leur appartient, le cas échéant, de négocier avec la Confédération pour la mise à disposition de certaines installations, mais il n'appartient pas à la Confédération de se substituer aux cantons, qui assument des responsabilités premières dans ce domaine et qui, il convient d'insister sur cet élément, et y compris dans le canton d'Argovie, ont déjà la possibilité de mettre en place de tels centres de coercition en vue de la préparation au renvoi.

Präsident (Binder Max, Präsident): Herr Vischer hat das Wort für eine kurze persönliche Erklärung.

Vischer Daniel (G, ZH): Wir haben vorhin - fast mit einem Zufallsmehr - drei Anträge gutgeheissen, die einen der schwersten Eingriffe in das von der Verfassung geschützte Persönlichkeitsrecht betreffen und die Haftbedingungen verschärften. Es hat inhaltlich darüber keine effektive Diskussion gegeben. Frau Leuthard hat auf die EMRK-Widrigkeit hingewiesen.
Dieses Parlament führt sich selbst ad absurdum, wenn es in einem solch diffizilen Projekt wie den Haftfragen einfach nach politischer Couleur entscheidet.
Ich hoffe, es gibt bei den Freisinnigen, wo ja Juristinnen und Juristen vertreten sind, die sich für liberal halten, genügend Leute, die diesem Spuk ein Ende setzen.

Hubmann Vreni (S, ZH): Ich spreche zu den Absätzen 5 und 8 von Artikel 78. Die Fassung des Bundesrates, die von der Mehrheit unterstützt wurde, bezieht sich auf Asylsuchende, die sich in einer schwerwiegenden persönlichen Notlage im Sinne von Artikel 44 Absatz 3 des Asylgesetzes befinden. Sie sollen vorläufig aufgenommen werden können.
Mit ihrem Antrag möchte die Minderheit, dass diese Bestimmung auch für Fälle gilt, in denen Ausländerinnen und Ausländer in einer Situation sind, die einen Härtefall im Sinne von Artikel 30 Absatz 1 Buchstabe b AuG darstellt. Ich denke dabei zum Beispiel an Opfer von Menschenhandel. Auch sie sollen vorläufig aufgenommen werden können, denn wenn sie nach Hause zurückkehren, riskieren sie dort, umgebracht zu werden, weil sie die Menschenhändler anzeigen könnten. Deshalb ist diese Ausweitung ganz wichtig; sie kann Menschenleben retten.
Der zweite Antrag der Minderheit betrifft nicht Absatz 7, wie dies auf der Fahne steht, sondern Absatz 8. Der Status einer vorläufigen Aufnahme soll nur eine beschränkte Zeit dauern, nämlich vier Jahre. Der provisorische Aufenthaltsstatus ist mit schwerwiegenden Einschränkungen verbunden, wie wir das im Zusammenhang mit der Diskussion über das Asylgesetz bereits dargelegt haben. Diese Einschränkungen verhindern eine eigenständige Lebensführung. So haben Leute mit diesem Aufenthaltsstatus nur einen beschränkten Zugang zum Arbeitsmarkt. Sie haben auch ein Ausreiseverbot. So konnte eine mir bekannte Familie beispielsweise nicht an einem Hochzeitsfest in Deutschland teilnehmen, weil ihre Mitglieder nur vorläufig aufgenommen waren. Die meisten vorläufig Aufgenommenen leben aber mit einer langfristigen Perspektive in der Schweiz. Deshalb sollten sie spätestens nach vier Jahren eine ordentliche Aufenthaltsbewilligung erhalten. Das dient ihnen, aber auch uns.
Ich bitte Sie, den beiden Anträgen der Minderheit zuzustimmen.

Pfister Gerhard (C, ZG): Die CVP-Fraktion unterstützt in Artikel 78 die Mehrheit.
Im Asylgesetz wäre nun die vorläufige, humanitäre Aufnahme vorgesehen, zumindest in der Fassung, die an den Ständerat gegangen ist. Solange diese aber nicht in Kraft ist, macht es keinen Sinn, bereits Regelungen dafür vorzunehmen. Vor allem ist es nicht richtig, in die Kompetenzverteilung zwischen Kantonen und Bund einzugreifen. Der Minderheitsantrag würde eine starke Änderung der bisherigen Kompetenzaufteilung bedeuten.
Ebenso lehnt die CVP-Fraktion bei Absatz 8 einen Rechtsanspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung ab. Es gibt im Bereich der ausländerrechtlichen Verfahren Fälle, in denen die öffentliche Sicherheit und Ordnung erheblich oder wiederholt gestört werden. Die Behörde muss eine Handhabe besitzen, um dagegen etwas tun zu können. Gerade eben im Zusammenhang mit den "sans-papiers" macht auch der neue Absatz 8 der Kommissionsmehrheit Sinn; er übernimmt eine Regelung, die bisher einfach in einem Kreisschreiben formuliert war. Gemäss diesem Kreisschreiben soll nach vier Jahren illegalem Aufenthalt in der Schweiz sorgfältig geprüft werden, ob nicht ein Bleiberecht möglich sei. Bei einem vorläufig Aufgenommenen gibt es diese Möglichkeit nicht. Es wäre absurd, die vorläufig Aufgenommenen schlechter zu stellen als die illegal hier lebenden Personen. Dagegen muss man hier die Gleichstellung vornehmen: Unter Berücksichtigung der Integration, der familiären Verhältnisse und der Zumutbarkeit einer Rückkehr können die Gesuche vertieft geprüft werden. Die vorläufige Aufnahme ist beim Asylgesetz ja sehr umstritten, aber es macht keinen Sinn, Ausländer gegenüber Asylsuchenden zu benachteiligen.
Deshalb stimmt die CVP-Fraktion hier mit der Mehrheit.

Leuthard Doris (C, AG), für die Kommission: Dieses Kapitel handelt von der vorläufigen Aufnahme, entspricht also der Konzeption der heutigen Situation im Anag, im Asylgesetz. Wenn neu die provisorische und humanitäre Aufnahme ins Asylgesetz aufgenommen wird - das hat dieser Rat schon verabschiedet, der Ständerat wird noch darüber befinden -, müssten Titel und Konzeption gesetzessystematisch selbstverständlich angepasst werden. Es macht aber keinen Sinn, zum Voraus andere Regelungen zu vereinbaren und dieses Konzept, das in der SPK Unterstützung fand, nicht weiterzuverfolgen.
Der Antrag der Minderheit Hubmann zu Absatz 5 würde einen Systemwechsel initiieren. Das Asylwesen ist nämlich Bundessache, während die Ausländerbehörden beim Kanton angesiedelt sind. Daher gibt es unterschiedliche Entscheidwege. Der Antrag würde in die Kompetenz der Kantone eingreifen, was die Kommission ablehnt, und zwar mit 10 zu 7 Stimmen.
Der Antrag der Minderheit Hubmann zu Absatz 8 verlangt für vorläufig Aufgenommene einen Rechtsanspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung. Auch das lehnt die Kommissionsmehrheit klar ab. Bis anhin konnten die Kantone humanitäre Aufnahmen vorsehen, was nichts mit dem Asylrecht zu tun hat. Es waren meist Fälle von persönlichen Härten, etwa wegen der Begrenzungsverordnung. Es handelt sich um etwa 5000 Personen im Jahr. Die Praxis in den Kantonen ist dabei sehr unterschiedlich. Es würde nun zu einer Ungleichbehandlung führen, wenn alleine aufgrund des Zeitablaufs von vier Jahren ein Anspruch auf Aufenthalt resultieren würde.
Wir haben - nicht zuletzt wegen der ganzen Diskussion um die "sans-papiers" - einen neuen Absatz 8 in die Vorlage eingebaut. Heute besteht für diese ganze Problematik lediglich ein Kreisschreiben des Bundes an die Kantone; Sie haben in diesem Rat auch schon darüber debattiert. Für vorläufig Aufgenommene besteht kein Lösungsansatz. Daher hat die Kommission gehandelt. Denn es macht in diesem Bereich keinen Sinn, Illegale anders zu behandeln als vorläufig Aufgenommene. Gemäss Absatz 8 soll nach vierjährigem Aufenthalt in der Schweiz ein Anspruch auf vertiefte Prüfung des Falles bestehen - ein Prüfungsrecht, aber eben nicht ein Aufenthaltsrecht. Wir wollen keine generelle Regularisierung; dieser Rat hat sich in mehrfachen Entscheiden auch so ausgesprochen. Vielmehr soll weiterhin der Einzelfall im Vordergrund stehen. Es gibt problematische Fälle, und es wäre verfehlt, allen einen Rechtsanspruch ohne nähere Sichtung des Falles einzuräumen.
Wir anerkennen, dass es mit zunehmender Aufenthaltsdauer problematischer wird, eine Person in die Heimat zurückzuschicken. Dennoch besteht kein Rechtsanspruch auf Aufenthalt, sondern eben nur auf Prüfung. Damit kann die Situation entschärft werden. Insbesondere die Kantone haben diesen Vorschlag begrüsst. Die SPK hat daher den Antrag Hubmann mit 14 zu 7 Stimmen abgelehnt. Der Problematik wird zudem mit der Einführung der humanitären Aufnahme im Asylrecht Rechnung aufgefangen. Wer diesem Weg zugestimmt hat, der ja eine Mehrheit fand, hat deshalb das Problem aufgenommen.
Ich bitte Sie daher, der Mehrheit zu folgen.

Erste Abstimmung - Premier vote
Für den Antrag der Mehrheit .... 107 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit (Abs. 5) .... 65 Stimmen

Präsident (Binder Max, Präsident): Frau Hubmann, ist es richtig, dass sich Ihr Minderheitsantrag auf Absatz 8 bezieht? - Es ist richtig. Auf der Fahne ist die Minderheit Hubmann fälschlicherweise zu Absatz 7 aufgeführt.

Zweite Abstimmung - Deuxième vote
Für den Antrag der Mehrheit .... 110 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit (Abs. 8) .... 65 Stimmen

Dritte Abstimmung - Troisième vote
Für den Antrag der Mehrheit .... 127 Stimmen
Für den Antrag Hess Bernhard .... 47 Stimmen

Übrige Bestimmungen angenommen
Les autres dispositions sont adoptées

Art. 79
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Proposition de la commission
Adhérer au projet du Conseil fédéral

Angenommen - Adopté

Art. 80
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Antrag Wasserfallen
Abs. 7
.... und die Ausübung einer Erwerbstätigkeit. Die Überführung der vorläufigen Aufnahme in eine definitive Aufenthaltsbewilligung ist ausgeschlossen.
Schriftliche Begründung
Der renitente Ausländer darf nicht belohnt werden. Die Ausführungen in Artikel 80 Absatz 7 sind relativ unpräzis und schwammig. Der Bundesrat kann fast alles bzw. fast nichts. Deshalb muss eine Strafe bei Nichtkooperation (keine Belohnung mit einer definitiven Aufenthaltsbewilligung) angedroht werden.

Art. 80
Proposition de la commission
Adhérer au projet du Conseil fédéral

Proposition Wasserfallen
Al. 7
.... et de l'exercice d'une activité lucrative. Il est exclu qu'une admission provisoire soit transformée en autorisation de séjour définitive.
Développement par écrit
Il ne saurait être question de "récompenser" le demandeur d'asile récalcitrant. Les dispositions de l'article 80 alinéa 7 sont relativement imprécises et floues. Le Conseil fédéral peut à la fois presque tout faire et ne rien faire. Il faut donc prévoir une menace de peine en cas de refus de coopération (donc empêcher une "récompense" par l'octroi d'une autorisation définitive).

Beck Serge (RL, VD), pour la commission: Nous n'avons pas traité cette proposition en commission. Vous me permettrez tout de même d'attirer votre attention sur le fait que Monsieur Wasserfallen a tendance à confondre les requérants d'asile admis à titre provisoire avec les récalcitrants qui refusent de collaborer à la procédure.
Nous débattons ici de personnes pour lesquelles le renvoi n'est pas possible sans responsabilité de leur part. Il n'y a donc a priori pas lieu de suivre la proposition Wasserfallen.

Vermot-Mangold Ruth-Gaby (S, BE): Es geht hier um Bussen bei Sorgfaltspflichtverletzungen durch die Luftverkehrsunternehmen. Die Luftverkehrsunternehmen sollen Bussen bezahlen, wenn sie Personen transportieren, die die notwendigen Papiere zur Durch-, Ein- oder Ausreise nicht besitzen.
Ich möchte aber zuerst etwas ganz Grundsätzliches zu diesen ganzen Massnahmen gegen Luftverkehrsunternehmen sagen: Hier herrscht nämlich europaweit ein grundsätzliches Unbehagen. Den Beförderungsunternehmen werden Aufgaben überbürdet, die definitiv zu den fremdenpolizeilichen Aufgaben und Aufträgen gehören. Die Luftverkehrsunternehmen müssen nämlich verhindern, dass Leute ohne ihre Schriften ein-, aus- oder durchreisen. Bei einer Anhörung im Europarat zu diesem Thema anlässlich der Beratung der zwangsweisen Ausschaffungen hat der Chef der Internationalen Pilotenvereinigung sich äusserst skeptisch über diesen Aufgabentransfer von der Polizei hin zu den Piloten bzw. zu den Transportunternehmen geäussert. Vor allem die Sanktionen, die mit diesem Transfer von Aufgaben verbunden sind, wurden heftig bestritten. Vorbehalte der Internationalen Pilotenvereinigung lauteten zum Beispiel, dass die Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen von Luftverkehrsunternehmen keine entsprechenden Ausbildungen hätten und dass polizeiliche Aufgaben grundsätzlich nicht ins Pflichtenheft der Piloten gehörten.
In Artikel 89 Absatz 2 Buchstabe d sollen nun Ausnahmen gemacht werden für Personen, die ein Asylgesuch eingereicht haben und denen die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt wird. Hier stellt sich auch die Frage: Wie kann das Flugpersonal dies erkennen? Wie kann jemand erkennen, dass diese Person wirklich ein Asylgesuch gestellt hat und ihr die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt worden ist? Das ist völlig ausserhalb der Kompetenz und des Aufgabenbereiches von Piloten und Mitarbeitenden von Flugunternehmen.
Ich möchte den Personenkreis trotzdem erweitern. Ich möchte, dass in dieses Gesetz auch noch aufgenommen wird, dass Personen ausgenommen sind, die als Schutzbedürftige gemäss Artikel 4 des Asylgesetzes gelten, deren Wegweisung unzulässig oder unzumutbar ist und denen die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt wird. Mir fehlt der Glaube, dass dieser Artikel aus diesem Gesetz gestrichen wird, daher müssen wir die Gruppe der Personen, die hier ausgenommen sind, auf die Schutzbedürftigen ausweiten.
Ich bitte Sie um Zustimmung.

Engelberger Eduard (RL, NW): Im Namen der FDP-Fraktion beantrage ich Ihnen, den Minderheitsantrag Vermot-Mangold abzulehnen, weil er schlicht nicht notwendig ist. Denn auch Schutzbedürftige haben die Möglichkeit, ein Asylgesuch einzureichen; sie werden es auch in aller Regel tun. Die Zumutbarkeit und die Zulässigkeit einer Rückschaffung werden ohnehin im Rahmen dieses Asylgesuches dann auch geprüft.
In diesem Zusammenhang ist es auch richtig, dass nur für jene Personen Bussen gegen die Beförderungsunternehmen ausgesprochen werden, welche ein Asylgesuch schlussendlich einreichen.
Ich bitte Sie, hier der Mehrheit zu folgen.

Präsident (Binder Max, Präsident): Die CVP-Fraktion und die EVP/EDU-Fraktion unterstützen den Antrag der Mehrheit.

Perrin Yvan (V, NE): A l'article 89 alinéa 2 lettre d, la minorité propose d'élargir les cas où l'on renonce à infliger une amende à une compagnie de transport aérien lorsque le passager est considéré comme personne à protéger ou lorsque son renvoi est irrecevable ou inadmissible. Cette disposition complique inutilement la loi sans apporter quelque élément utile, ceci d'autant plus que la version proposée par le Conseil fédéral lui octroie la compétence de prévoir d'autres exceptions. Il nous paraît dès lors judicieux de laisser une marge d'appréciation au Conseil fédéral pour déterminer dans quelle mesure il souhaite élargir les cas où une amende n'est pas prononcée.
C'est la raison pour laquelle le groupe UDC vous recommande de rejeter la proposition de la minorité et d'en rester au texte du Conseil fédéral.

Vischer Daniel (G, ZH): Ich ersuche Sie, dem Antrag der Minderheit zu folgen. Der Antrag der Minderheit führt zu einer humanitären und verhältnismässigen Auslegung dieser Problematik.

Blocher Christoph, Bundesrat: Ich bitte Sie, der Mehrheit und damit der Fassung des Bundesrates zuzustimmen. Die Minderheit will keine Busse bei Sorgfaltspflichtverletzungen, wenn es sich um Schutzbedürftige oder anerkannte Flüchtlinge handelt oder wenn eine Rückkehr unzulässig oder unzumutbar ist.
Wir haben die Fluggesellschaften dringend an ihre Sorgfaltspflicht zu mahnen. Jeder, der fliegt, weiss, er braucht Papiere, sonst kann er nicht fliegen. Wenn die Fluggesellschaften diese Sorgfaltspflicht verletzen, namentlich auch Fluggesellschaften aus Ländern, wo es den Fluggesellschaften gleichgültig sein kann, ob die Leute ohne Papiere reisen, so müssen sie zur Rechenschaft gezogen werden. Die angedrohte Busse von 5000 Franken ist für eine Fluggesellschaft natürlich relativ niedrig, das ist mir schon klar. Sie muss sie auch nicht in jedem Fall bezahlen. Man nimmt das ja aus in Buchstabe d, nämlich wenn die beförderte Person ein Asylgesuch eingereicht hat und die Flüchtlingseigenschaft erwiesen ist, dann wird diese Busse nicht ausgesprochen; das heisst, sie wird dann eben hinfällig. Weiter entgegenkommen sollten wir nicht. Der Bundesrat kann sogar noch weitere Ausnahmen vorsehen. In extremen Fällen von grosser persönlicher Notlage kann darauf zurückgegriffen werden.
Aber Sie sollten nicht so weit gehen, dass Sie hier wieder die Türe öffnen. Es ist eigenartig, dass man für das Reisen überall Papiere braucht, dass man aber, um illegal einzureisen, plötzlich keine Papiere hat und dann sagt, man könne nicht mehr zurück. Man kann anscheinend gut ohne Papiere kommen, aber nicht mehr ohne Papiere gehen. Da stimmt etwas nicht. Die Fluggesellschaften haben es in der Hand bei der Kontrolle jedes Einzelnen, sie haben ja auch die Aufgabe und die Pflicht, die Visa zu überprüfen.
Wir bitten Sie, bei der Mehrheit zu bleiben.

Leuthard Doris (C, AG), für die Kommission: Ich glaube, es gibt bei dieser Diskussion ein Missverständnis, wie auch der Bundesrat jetzt zu Recht gesagt hat. Es geht nicht um Bussen für die Personen, sondern für die Luftverkehrsunternehmen. Es geht um die Konsequenzen. Wenn ein Luftverkehrsunternehmen seiner Sorgfaltspflicht nicht oder nur ungenügend nachkommt, dann wird es neu nach dem Vorschlag von Bundesrat und Mehrheit gebüsst. Das wurde in der Kommission nicht bestritten, und das entspricht auch einem Uno-Zusatzprotokoll und wird auch international heute so gehandhabt.
Bei Absatz 2 hatte die Mehrheit der Kommission kein Gehör für die Minderheit Vermot, wo die Strafbestimmung für Asylpersonen oder Schutzbedürftige ausser Kraft gesetzt werden soll. Wir haben das mit 10 zu 5 Stimmen abgelehnt. Es wäre sowieso wieder eine Frage, die im Rahmen des Asylgesetzes geklärt werden müsste und nicht hier im Rahmen des Ausländergesetzes.
Ich bitte Sie daher, das abzulehnen.

Fluri Kurt (RL, SO): Wir bitten Sie, den Minderheitsantrag Hubmann abzulehnen. Mit der Berücksichtigung der persönlichen Verhältnisse, des Integrationsgrades bei der Ermessensausübung sind die ausformulierten Anliegen der Minderheit genügend abgedeckt. Wir verweisen auch auf unsere Ausführungen zum Minderheitsantrag Janiak zu Artikel 62a betreffend Verhältnismässigkeit des Widerrufes von Bewilligungen. Dort gelten ähnliche Kriterien.
Die von Frau Hubmann geschilderten Fälle, der konkrete Fall und die angetönten Fälle, wären auch gemäss ihrer Fassung nicht anders zu beurteilen gewesen. Im Übrigen gibt es nicht 26 verschiedene Begriffe der Ermessensausübung. Der Ermessensbegriff ist durch Praxis und herrschende Lehre recht gut definiert. Und es gibt auch noch Artikel 108 Absatz 2 des Ausländergesetzes, den wir noch beraten werden, mit der Möglichkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Spätestens dort wird das Ermessen einheitlich ausgeübt werden.
Bei dieser Gelegenheit bitte ich Sie gleichzeitig, den Antrag Nummer 31 zu unterstützen, im Sinne einer Klarstellung, und den Einzelantrag Nummer 101 abzulehnen, da es für uns unerfindlich ist, wieso die Umschreibung der Ermessensausübung gestrichen werden sollte und könnte.
Den Antrag der Minderheit Hubmann lehnen Sie also bitte ab.

Pfister Gerhard (C, ZG): Artikel 91 ist, fast in welcher Form auch immer, ob in jener der Mehrheit oder der Minderheit, ein ziemlich wichtiger Artikel. Wir haben uns in den vorigen Artikeln öfters in der Argumentation darauf bezogen, dass er einen Grundsatz verankert, der zentral ist.
Es fragt sich nun, wie konkret das Ermessen beschrieben werden soll. Auch hier kann es aus unserer Sicht sein, dass eine grössere Konkretisierung nicht unbedingt eine Präzisierung, sondern eher Anlass für Differenzen ist. Aus unserer Sicht ist das Anliegen der Minderheit in der Mehrheitsfassung enthalten. Die Gründe, welche die Minderheit nennt, sind aus unserer Sicht in der grundsätzlichen Formulierung "öffentlichen Interessen" sowie "Grad der Integration" und "persönliche Verhältnisse" genügend berücksichtigt. Wäre z. B. ausschliesslich die wirtschaftliche Selbstständigkeit ein Kriterium, so könnte es für eine Frau, die mit ihren Kindern seit zehn oder mehr Jahren in der Schweiz ist, problematisch werden. Eine etwas offenere Formulierung kann auch von Vorteil sein.
Die Integration der Kinder in der Schule kann hier auch berücksichtigt werden. Ein gewisser Spielraum ist gerade im Einzelfall sehr wichtig. Das Kinderwohl ist in der Formulierung "persönliche Verhältnisse" enthalten. Die Einengung oder Präzisierung gehört unserer Ansicht nach auf die Verordnungsstufe. Ermessen muss auch auf einer Vertrauensbasis spielen können.
Die Minderheit wirft der Mehrheit öfters implizit vor, den Ausländern zu misstrauen. Auf der anderen Seite habe ich den Eindruck, dass sie den Behörden manchmal mehr misstraut als den Ausländern, wenn sie das Ermessen derart eng fassen will. In diesem Sinne ist Artikel 91 ausreichend präzise und ausreichend flexibel.
Die CVP-Fraktion stimmt der Mehrheit zu.

Hubmann Vreni (S, ZH): Herr Pfister, wenn mit dem bisherigen Artikel ja alles zum Besten bestellt ist, wie erklären Sie sich dann im Zusammenhang mit dem Grundsatz des Kindeswohls den Entscheid des Migrationsamtes des Kantons Zürich, das diese jungen Männer eben ausweisen, sie also in ihr Herkunftsland schicken wollte, obwohl sie bestens in der Schule integriert waren? Sie erfüllten also genau die Voraussetzung, die Sie als Argument erwähnt haben - und trotzdem sollten sie weggeschickt werden?

Pfister Gerhard (C, ZG): Aus meiner Sicht wäre der Entscheid nicht anders ausgefallen, wenn man Ihren Vorschlag aufgenommen hätte.

Amstutz Adrian (V, BE): Im Namen der SVP-Fraktion empfehle ich Ihnen, die Minderheit Hubmann zu Absatz 1, aber auch den Antrag der Mehrheit der Kommission auf Streichung von Absatz 2 abzulehnen.
Wir wollen eine klare Regelung und nicht wieder Tür und Tor für Verzögerungs- und Verhinderungsübungen öffnen. Wir wollen eben gerade, Frau Hubmann, dass alle Kantone das Gesetz gleich, und zwar gleich konsequent, anwenden müssen.
Ich bitte Sie, den Entwurf des Bundesrates zu unterstützen.

Blocher Christoph, Bundesrat: Ich sehe, wie weit Voten ausgelegt werden und wie jetzt hier auf parlamentarischer Ebene bereits Rechtsprechung im Einzelfall betrieben wird. Ich muss Ihnen sagen: Sie sollten bei der Mehrheit bleiben, und zwar nicht mit der Begründung, dass das, was Frau Hubmann will, das Gleiche ist wie die Fassung des Bundesrates, sondern weil es etwas anderes ist. Die Umschreibung, dass man auch die persönlichen Verhältnisse der Ausländerinnen und Ausländer berücksichtigt, deckt sich mit der Fassung des Bundesrates. Aber schon der Satz "Deren bisherigen Anwesenheit sowie verwandtschaftlichen Bindungen in der Schweiz ist besonders Rechnung zu tragen" deckt sich, Herr Vischer, ausdrücklich nicht damit.
Ich warne Sie auch davor, das hier hineinzunehmen. Das ist nämlich ein ganz häufiger Fall, namentlich bei den Einreisen aus dem ehemaligen Jugoslawien. Die haben Leute hier mit einer Aufenthaltsbewilligung, da kommen Neffen, Cousins usw., sie reisen ein zu diesen Verwandten, haben hier eine verwandtschaftliche Beziehung; sie sind an sich illegal hier. Nach vierzehn Tagen oder drei Wochen funktioniert es nicht mehr so zwischen den Verwandten; das kommt ja vor. Was machen sie dann? Sie kommen und stellen ein Asylgesuch und wollen hier bleiben, weil sie keine andere Möglichkeit mehr haben. Denn die verwandtschaftliche Beziehung war nicht so stark, dass die Verwandten in der Schweiz ewig für sie sorgten. Wenn sie längere Zeit da sind und dies mit den verwandtschaftlichen Beziehungen begründen, dann muss dem gemäss diesem Artikel 91 besonderes Gewicht gegeben werden.
Die übrigen Dinge, nämlich die Berücksichtigung der öffentlichen Interessen, der persönlichen Verhältnisse sowie des Grades der Integration bei der Ermessensausübung, genügen. Wenn nun jemand eine Integrationsmassnahme mit Erfolg durchschritten hat, zum Beispiel wenn jemand drei oder vier Jahre hier in der Schule war, heisst das nicht, wie Frau Hubmann hier dargelegt hat, dass diese Integration allein genügt, um nicht einzugreifen. Das sind die strittigen Fälle. Sonst führt das nämlich namentlich bei vorläufig Aufgenommenen, die ja nur eine gewisse Zeit da sind, zu Folgendem: Sie waren zwei, drei Jahre da, man hat sie noch gefördert, sie konnten eine Lehre machen, damit sie, wenn sie in ihr Land zurückkehren, dort die Lehre gebrauchen können. Dann sagt man, die seien jetzt so gut integriert, sie könnten nicht mehr nach Hause gehen. Das ist eine gefährliche Sache, wenn man die Integration allein in den Vordergrund stellt. Darum haben in Artikel 91 die zuständigen Behörden das öffentliche Interesse, die persönlichen Verhältnisse sowie den Grad der Integration zu berücksichtigen. Das sind drei Dinge, die nebeneinander stehen. Ein Element allein kann in den seltensten Fällen bei der Beurteilung genügen.
Wir bitten Sie, diesen wichtigen Artikel 91, der für die Auslegung aller Artikel gilt, in der Mehrheitsfassung zu belassen, ein einzelnes Element nicht als selbstständiges Kriterium einzustufen und namentlich die verwandtschaftliche Beziehung nicht nur gleich zu bewerten, sondern noch in den Mittelpunkt zu stellen, nämlich mit dem Ausdruck "besonders Rechnung zu tragen".
Wir bitten Sie, den Minderheitsantrag abzulehnen. Soweit er unbestritten ist, deckt er sich mit der Fassung der Mehrheit, und soweit er bestritten ist, verdient er keine Unterstützung.

Hubmann Vreni (S, ZH): Herr Bundesrat, in Artikel 91 geht es um Aufenthaltsbewilligungen von Leuten, die bereits eine gewisse Zeit hier gelebt haben und deren Aufenthaltsbewilligung nicht verlängert wird. Ich möchte hier bestimmte Leitplanken für den Ermessensentscheid einführen.
Halten Sie es für zulässig, dass ein Bundesrat, auch wenn er in der SVP ist, diese Thematik fröhlich mit vorläufiger Aufnahme und Asylpolitik mischt? Meiner Meinung nach ist das unseriös!

Blocher Christoph, Bundesrat: Ich muss Ihnen sagen, dass dieser Artikel 91 - das haben wir gestern auch festgelegt und mehrmals gesagt - für sämtliche Ermessensentscheide in diesem Gesetz gilt, ob das die vorläufige Aufnahme ist oder ob das Aufenthaltsbewilligungen anderer Art sind. Das gilt für das Ganze. Der Bundesrat, der Ihnen nicht passt, hat das gesagt, was Ihr früherer Bundesrat beschlossen hat.

Leuthard Doris (C, AG), für die Kommission: Frau Hubmann, ich glaube, Sie haben auch einmal eine juristische Ausbildung genossen. Es ist so, und das hat dieser Rat gestern zigmal beschlossen: In Artikel 91 geht es um einen Grundsatzentscheid, um das Verhältnismässigkeitsprinzip, das im gesamten Verwaltungsrecht und für jede einzelne Verfügung einer Behörde gilt. Das ist nicht einzuschränken, das ist von allen zu beachten. Deshalb ist Artikel 91 ein wichtiger Artikel, weshalb wir dem Streichungsantrag Zisyadis auch nicht zustimmen können.
In diesem Grundsatzartikel ist nichts anderes als das Ermessen umschrieben. Alle, die in irgendeiner Behörde tätig sind, kennen das aus ihrer Praxis. Sie wissen, dass es Entscheide gibt, für die es klare gesetzliche Grundlagen gibt - für die Aufenthaltsdauer gibt es keinen Ermessensspielraum. Und es gibt Entscheide, für die es auslegungsbedürftige Gesetze, Begriffe, gibt, also Ermessensspielraum.
Es ist so, wie es verschiedene Redner in ihren Voten angetönt haben: Die Kommission ist klar der Auffassung, dass zu den persönlichen Verhältnissen selbstverständlich die familiären Verhältnisse gehören und dass selbstverständlich auch die Interessen der Kinder zu berücksichtigen sind, wenn Kinder betroffen sind. Aber eben nur im Bereich, in dem es Ermessen gibt, in dem nicht bereits andere, klare rechtliche Grundlagen den Entscheid präsumieren.
Die Kommission hat daher mit 16 zu 5 Stimmen diesen Antrag abgelehnt, und ich bitte Sie, den Antrag der Minderheit Hubmann ebenfalls abzulehnen.
Sie haben gesehen, dass die Kommission Absatz 2 im Gegensatz zum Bundesrat gestrichen hat. Ich habe auch heute vom Bundesrat gehört, dass er sich der Mehrheit anschliesst. Es ist uns in der Kommission schlichtweg nicht klar geworden, was das soll. Wenn wir die Behörde auf die Verhältnismässigkeit verpflichten, hat sie sich daran zu halten; dann darf eine Verfügung nicht unverhältnismässig sein. Wenn sie es ist, verletzt sie einen Grundsatz des Verwaltungsrechtes. Man darf mit solchen Massnahmen nicht noch verwarnen, weder einmal noch zweimal. Dieses Rechtsprinzip ist zu beachten. Hier gibt es keine Ausweichmanöver.
Ich bitte Sie daher namens der Kommission, auch den Antrag Müller Philipp abzulehnen.

Blocher Christoph, Bundesrat: Der Ratspräsident macht mich darauf aufmerksam, dass wir auch gleich Absatz 2 behandeln, wie dies auch Frau Leuthard getan hat. Sie hat Recht: Wir schliessen uns der Mehrheit an, denn die Formulierung des Bundesrates ist etwas verunglückt. Es macht wenig Sinn, dass man etwas androhen kann, wenn eine gesetzliche Massnahme nicht verhältnismässig ist. Es müsste dann richtigerweise heissen: "Ist eine Massnahme begründet, aber den Umständen nicht angemessen, so kann die betroffene Person unter Androhung dieser Massnahme verwarnt werden." Das kann man auch ohne eine solche Bestimmung tun; deshalb stimmen wir der Streichung zu.

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