Le président (Maitre Jean-Philippe, président): Je vous propose, comme les rapporteurs l'ont suggéré, de faire un seul débat sur l'entrée en matière et sur la proposition de la minorité Dunant à l'article 1 alinéa 1 lettre a.

Maury Pasquier Liliane (S, GE), pour la commission: C'est au cours de sa séance du 28 octobre 2004 que la commission a examiné le message concernant la Convention internationale de 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes. Bien sûr, comme ce message date de 1995, ce n'était pas la première fois qu'il faisait l'objet d'un examen par la commission. Mais il convient de situer le parcours de ce message dans le cadre de l'histoire récente et mouvementée de la législation suisse sur les stupéfiants.
En 1996, le Conseil national a une première fois décidé de reporter l'examen de cette convention jusqu'à ce que le peuple se soit prononcé sur l'initiative Droleg. Il a décidé de faire de même une deuxième fois en 1999, jusqu'à la mise sous toit de la révision de la loi sur les stupéfiants. Comme cette révision a définitivement échoué lors de la session d'été 2004 du Conseil national, et que la ratification de la convention de 1988 est une condition impérative de l'accord d'association de la Suisse à Schengen, le projet d'arrêté qui nous est soumis aujourd'hui ne devient pas seulement à nouveau envisageable, mais surtout relativement urgent.
De quoi s'agit-il au juste? La Suisse a ratifié et mis en oeuvre depuis longtemps déjà la Convention unique sur les stupéfiants de 1961, modifiée par le protocole de 1972, et la Convention de 1971 sur les substances psychotropes. Seule la Convention internationale de 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, signée par la Suisse le 16 novembre 1989, n'a pas encore été ratifiée par notre pays, notamment pour les raisons que je viens d'évoquer.
Les objectifs les plus importants de cette convention consistent à réprimer de façon globale le trafic illicite de stupéfiants, à pénaliser le blanchiment d'argent, à étoffer les moyens juridiques nécessaires à l'entraide judiciaire internationale et à empêcher le détournement de produits chimiques pour la fabrication illicite de stupéfiants - les fameux précurseurs.
Il convient de relever que la Suisse a déjà procédé à toutes les adaptations législatives nécessaires à la mise en oeuvre de la convention et qu'aucune modification de loi n'est dès lors à envisager.
Aucune de ces conventions internationales n'exige que la consommation de drogue soit punie. La convention de 1988 n'est pas non plus en contradiction avec la prescription médicale d'héroïne. En revanche, dans la mesure où elle prévoit la pénalisation de l'acquisition et de la détention en vue de la consommation personnelle, elle peut entrer en contradiction avec l'un des piliers de notre politique de la drogue: celui de l'aide à la survie ou de la réduction des risques.
A ce jour, la convention a été ratifiée par 167 Etats, soit 87 pour cent de tous les pays, et notamment par tous les pays européens à l'exception de la Suisse, du Liechtenstein et du Vatican. Tous les pays membres de l'Union européenne ou associés à l'accord de Schengen l'ont ratifié - certains avec des réserves et d'autres pas -, alors qu'ils mènent pourtant des politiques de la drogue relativement divergentes.
Conformément à une pratique constante de notre pays qui consiste à ratifier des instruments internationaux seulement s'ils sont entièrement applicables par la Suisse, ou, le cas échéant, à formuler des réserves sur les parties qui sont en contradiction avec notre législation, le Conseil fédéral proposait, déjà en 1995, de ratifier la convention en formulant deux réserves qui ne touchent pas à son noyau central. La situation n'ayant pas évolué depuis lors, le projet qui est soumis à votre approbation contient toujours ces deux réserves. La première réserve concerne le deuxième alinéa de l'article 3 de la convention qui oblige les parties - sous réserve de leurs principes constitutionnels et des règles fondamentales de leur ordre juridique - à punir l'acquisition, la détention et la culture de stupéfiants et de substances psychotropes aux fins de consommation personnelle.
La présente convention exige donc expressément, contrairement à la Convention unique sur les stupéfiants de 1961 et à celle sur les substances psychotropes, la pénalisation des personnes consommant de la drogue pour les actes - acquisition, détention et culture - commis pour leur propre consommation. Cet alinéa est donc en contradiction avec la loi sur les stupéfiants qui permet, en son article 19a chiffre 2, à l'autorité compétente de suspendre la procédure ou de renoncer à infliger une peine dans les cas bénins et, à l'article 19b, de ne pas punir les actes préparatoires destinés à la consommation personnelle ou à l'offre gratuite à des fins de consommation immédiate et commune.
La deuxième réserve concerne les alinéas 6, 7 et 8 de ce même article 3 qui règlent respectivement l'application du principe d'opportunité, la libération conditionnelle et la prescription pour la poursuite pénale des infractions du domaine des stupéfiants. Dans ces trois domaines, la convention ne correspond pas à l'ordre juridique suisse. Il convient donc de faire une réserve en vue de la ratification de la convention.
Le message propose de différencier ces deux réserves, dans la mesure où les fondements juridiques de ces deux réserves ne sont pas les mêmes. En effet, la Suisse d'une part déclare ne pas se sentir liée par l'article 3 alinéa 2, mais d'autre part considère que les prescriptions des alinéas 6, 7 et 8 correspondent à notre droit interne.
L'entrée en matière sur cet objet n'a pas été contestée et l'essentiel de la discussion a porté sur la proposition de la minorité Dunant de renoncer à la réserve concernant l'article 3 alinéa 2, c'est-à-dire la pénalisation des actes préparatoires à la consommation personnelle. La minorité craint en effet que la première réserve formulée par le Conseil fédéral ne soit "un pas supplémentaire vers une Suisse eldorado de la drogue". Il est intéressant de relever à ce propos que les représentantes et les représentants des Partis radical et socialiste, opposés à la ratification de cette convention en 1995 parce qu'ils la trouvaient trop restrictive, ont pris acte des décisions de la majorité du Conseil national en matière de politique de la drogue et se sont ralliés à la proposition du Conseil fédéral. En revanche, les membres du groupe UDC, qui avaient accepté la proposition de réserve faite par le Conseil fédéral lors de la procédure de consultation, souhaitent maintenant ratifier cette convention sans la première réserve.
La majorité de la commission vous recommande toutefois, confortée par l'avis d'autorité du professeur de droit bâlois, Mark Pieth, de maintenir cette réserve pour trois motifs principaux.
1. Cette réserve permet de s'assurer que le droit actuel connu par la Suisse ne sera pas remis en question. Elle laisse également ouverte la possibilité d'un éventuel

AB 2004 N 1898 / BO 2004 N 1898

développement de notre législation en direction d'une impunité des actes préparatoires pour la propre consommation de drogue. De plus, en cas d'aboutissement et d'acceptation de l'initiative populaire pour le chanvre, selon l'interprétation qui en est faite, cette réserve nous permettrait de rester partie à la convention, alors que si nous ratifiions la convention sans réserve, nous serions dans ce cas obligés de la dénoncer, car il n'est pas possible d'introduire de réserve après coup.
2. Le but principal de la convention est de renforcer la lutte internationale contre le commerce illégal de drogue. Il est important que la Suisse, qui a déjà mis en place toutes les réglementations permettant de répondre aux exigences de cette lutte, signale clairement qu'elle veut ratifier cette convention. Il est également important que la Suisse dise aussi clairement quelle est pour elle l'étendue du champ d'application de la convention, grâce à la politique transparente et conséquente de ratification avec réserves, le cas échéant, qu'elle a toujours pratiquée. Il ne faut pas inconsidérément mettre en danger la ratification de cette convention par une discussion qui a finalement trait à une question de politique de la drogue, sans lien évident avec la convention elle-même.
3. La majorité de la commission pense que la discussion sur les développements de notre politique de la drogue doit se faire dans le cadre des futurs débats consacrés aux diverses interventions parlementaires et/ou à l'initiative populaire pour le chanvre, mais qu'il n'est politiquement pas responsable de prendre des décisions par la bande qui nous obligeraient à adapter notre législation sans débat approfondi et qui porteraient préjudice à un processus démocratique en cours.
Pour toutes ces raisons, la commission vous propose donc, par 15 voix contre 7, de rejeter la proposition défendue par la minorité Dunant et de maintenir la réserve prévue à l'article 1 alinéa 1 lettre a de l'arrêté fédéral.

Humbel Näf Ruth (C, AG), für die Kommission: Das Wiener Übereinkommen der Vereinten Nationen von 1988 gegen den unerlaubten Verkehr mit Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen wurde von der Schweiz bereits im Jahre 1989 unterzeichnet. Zweimal, 1996 und 1999, beschlossen die eidgenössischen Räte, die Ratifizierung bis nach der Volksabstimmung über die Volksinitiative "für eine vernünftige Drogenpolitik" (Droleg) bzw. bis die Revision des Betäubungsmittelgesetzes abgeschlossen ist aufzuschieben. Mittlerweile haben 167 Staaten, darunter auch alle EU-Staaten, dieses Übereinkommen ratifiziert. Zahlreiche Länder haben zu unterschiedlichen Artikeln Vorbehalte angebracht.
Das Geschäft erhält nun auch bei uns eine Dringlichkeit, weil die Ratifizierung des Übereinkommens unabdingbare Voraussetzung für die Inkraftsetzung der Schengener Zusammenarbeit ist.
Die wichtigsten Ziele des Übereinkommens sind:
1. die umfassende Strafverfolgung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs in allen Erscheinungsformen sowie der damit zusammenhängenden kriminellen Tätigkeiten;
2. die Pönalisierung der Geldwäscherei sowie der Abschöpfung der Gewinne und Reichtümer aus Betäubungsmittelstraftaten;
3. die Verhinderung der Abzweigung von Chemikalien zur illegalen Betäubungsmittelherstellung;
4. die Erweiterung des rechtlichen Instrumentariums für die internationale Rechtshilfe in Strafsachen, einschliesslich Auslieferung.
Die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit hat das Übereinkommen am 29. Oktober 2004 beraten und ist einhellig der Meinung, dass es ratifiziert werden muss. Das Hauptziel des Übereinkommens liegt in der Verstärkung der internationalen Bekämpfung des illegalen Drogenhandels. Die Schweiz erfüllt die Zielsetzungen dieses Übereinkommens. Kontrovers diskutiert wurde in der Kommission indes der Vorbehalt zu Artikel 3 Absatz 2, wie er vom Bundesrat vorgeschlagen wird. Danach betrachtet sich die Schweiz bezüglich Beibehaltung oder Erlass der strafrechtlichen Normen der Betäubungsmittelgesetzgebung als nicht an Artikel 3 Absatz 2 gebunden. In der Kommission unbestritten waren die übrigen Vorbehalte zu Artikel 3 Absätze 6, 7 und 8.
Artikel 3 Absatz 2 des Übereinkommens erfasst als Straftatbestand den Anbau, Erwerb und Besitz von Betäubungsmitteln zum Eigenkonsum, d. h. die sogenannten Vorbereitungshandlungen zum Eigenkonsum. Der Konsum selber muss auch nach dem Übereinkommen nicht bestraft werden. Nach unserem geltenden Betäubungsmittelgesetz sind diese Handlungen grundsätzlich strafbar. Artikel 19a Ziffer 2 des Betäubungsmittelgesetzes erlaubt es allerdings, in leichten Fällen das Verfahren einzustellen, von einer Strafe abzusehen oder eine Verwarnung auszusprechen. Diese Möglichkeiten sind im Übereinkommen nicht vorgesehen. Die Kommissionsmehrheit folgte deshalb mit 15 zu 7 Stimmen dem Vorschlag des Bundesrates, einen Vorbehalt zu Artikel 3 Absatz 2 des Übereinkommens anzubringen. Die Kommissionsmehrheit liess sich davon überzeugen, insbesondere auch durch ein Rechtsgutachten von Professor Mark Pieth, dass ein Vorbehalt zu dieser Bestimmung sinnvoll ist, um sicherzugehen, dass das geltende Recht nicht infrage gestellt werden kann.
Dieses Vorgehen entspricht dem traditionell transparenten Umgang der Schweiz mit internationalen Instrumenten. Die Schweiz verhält sich grundsätzlich rechtskonform und bringt Vorbehalte zu Übereinkommen an, wenn allenfalls Widersprüche zur nationalen Gesetzgebung auftreten können. Es ist der Zweck des vorliegenden Übereinkommens, die internationale Zusammenarbeit zu fördern und sich aufeinander abzustimmen, damit wirksamer gegen den international organisierten Betäubungsmittelhandel in all seinen Erscheinungsformen vorgegangen werden kann. Die Frage, ob man Konsumenten bestraft, die Drogen zum Eigenkonsum besitzen, gehört nicht zum Kerngehalt dieses Übereinkommens. Deshalb ist zu diesem Punkt ein Vorbehalt möglich, ohne den Kern des Abkommens zu touchieren.
Die Kommissionsminderheit hingegen will das Übereinkommen ohne Vorbehalt zu Artikel 3 Absatz 2 unterzeichnen. Die Minderheit befürchtet, dass mit diesem Vorbehalt Tür und Tor für eine Liberalisierung des Drogenkonsums geöffnet werden. Im Weiteren weist sie darauf hin, dass die Ratifizierung des Abkommens im Hinblick auf eine liberale Drogenpolitik verschoben worden ist. Mit dem Nichteintreten auf die Revision des Betäubungsmittelgesetzes hat der Nationalrat ein klares Zeichen gesetzt und sich gegen Straffreiheit für Cannabiskonsum ausgesprochen. Die Minderheit der Kommission ist daher der Meinung, dass es diesen Vorbehalt nicht braucht.
Die Kommissionsmehrheit hingegen will nicht hinter die heutige Drogenpolitik zurückgehen und das Viersäulenprinzip beibehalten. Sie ist auch der Meinung, dass mit dem Vorbehalt ein gewisser Spielraum für eine künftige Drogenpolitik offen gehalten wird, ohne jedoch präjudizierend zu wirken. Die nationale Drogenpolitik wollen und müssen wir selber bestimmen. Der abschliessende Entscheid über die Ausrichtung unserer Drogenpolitik, insbesondere auch über die Frage der Liberalisierung des Cannabiskonsums, liegt beim Parlament und letztlich beim Volk.
In der Gesamtabstimmung hat die SGK dem Entwurf des Bundesrates mit 14 zu 4 Stimmen bei 3 Enthaltungen zugestimmt. Namens der Kommissionsmehrheit bitte ich Sie, auf die Vorlage einzutreten und dem vorliegenden Bundesbeschluss betreffend das Übereinkommen gegen den unerlaubten Verkehr mit Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen inklusive der Vorbehalte zuzustimmen.

Dunant Jean Henri (V, BS): Die Minderheit beantragt Ihnen zwar Eintreten auf das Übereinkommen, Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe a des Beschlusses ist hingegen zu streichen. Er betrifft Artikel 3 Absatz 2 des Übereinkommens: Im Entwurf zum Bundesbeschluss steht, dass die Schweiz bezüglich Beibehaltung oder Erlass der strafrechtlichen Normen der Betäubungsmittelgesetzgebung nicht an Artikel 3 Absatz 2 gebunden sein soll. Auf Seite 12 der Botschaft vom 29. November 1995 begründet der Bundesrat den Vorbehalt zu

AB 2004 N 1899 / BO 2004 N 1899

Artikel 3 Absatz 2 damit, dass sich die Schweiz den nötigen Spielraum verschaffen müsse, "um sich nicht für die Zukunft die Möglichkeit für eine allenfalls weiter gehende Straflosigkeit von Vorbereitungshandlungen zum Eigenkonsum zu verbauen".
Angesichts der Entwicklungen der letzten Jahre und der aktuellen Situation der Cannabisproblematik ist es unsinnig, jetzt einen solch unverantwortlichen Schritt zu tun. Diesem Ansinnen widersetzt sich die Minderheit und vor allem auch die SVP-Fraktion. Es wäre wieder ein Schritt in Richtung "Drogen-Eldorado Schweiz" oder "Kifferparadies Basel".
Die Minderheit vertritt die Haltung, dass - wie auf Seite 8 der Botschaft zum Übereinkommen festgehalten - der unerlaubte Besitz und Kauf und vor allem der unerlaubte Anbau von Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen für den persönlichen Verbrauch unter Strafe zu stellen sind. In Kombination mit Artikel 3 Absatz 2 wird in Artikel 3 Absatz 4 Buchstaben c und d ohnehin festgehalten, dass anstelle einer Verurteilung oder Bestrafung Massnahmen zur Aufklärung und Erziehung, Behandlung, Nachsorge, Rehabilitation oder sozialen Wiedereingliederung vorzusehen sind. Somit kann niemand behaupten, dass Artikel 3 eine Verschärfung unseres aktuellen Gesetzes zur Folge hätte. Auch das Anbieten, das Treffen von Anstalten dazu, das Besitzen und das Vermitteln von Betäubungsmitteln sowie das Vermitteln der Finanzierung sollen dem direkten Handel gleichgestellt werden.
Ganz nebenbei: Das Übereinkommen soll mit Dringlichkeit ratifiziert werden, weil es eine Voraussetzung für den Beitritt zum Schengener Abkommen ist, welches auf die entsprechende Uno-Konvention verweist. Bei jeder Gelegenheit drängt sich die Schweiz dazu, internationale Verpflichtungen aller Art zu übernehmen. Kaum ist ein Übereinkommen etwas strenger als schweizerisches Recht, will sich die Schweiz nicht angebunden wissen, müssten doch im vorliegenden Fall Delinquenten vermehrt disziplinarisch bestraft werden. Der Bundesbeschluss ist noch ein Produkt der Zeit vor der Verwerfung der Revision des Betäubungsmittelgesetzes. Alle wissen jetzt um die Gefahr des Konsums von Drogen aller Art, vor allem auch um die Gefahr für die Jugendlichen.
Ich bitte Sie im Namen der Minderheit und vor allem auch im Namen der SVP-Fraktion, auf das Übereinkommen zwar einzutreten, Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe a des Beschlusses jedoch zu streichen.

Gross Jost (S, TG): Herr Dunant, die SVP-Fraktion will mit ihrem Antrag hinter das geltende Betäubungsmittelgesetz zurückgehen, und sie will offensichtlich auch jede Diskussion über zukünftiges Drogenrecht von vornherein verhindern. Sie tut dies gestützt auf internationales Recht, auf ein Uno-Übereinkommen; das ist erstaunlich! Herr Dunant, ist das nicht ein Sündenfall für eine Partei, die regelmässig den Alleingang beschwört und auf autonomes, nationales Recht setzt?

Dunant Jean Henri (V, BS): Ich kann Ihnen da schon Recht geben. Aber wenn Sie das Übereinkommen lesen, sehen Sie, dass wir ja nicht mehr verlangen, als dass das Übereinkommen angenommen wird und nicht der Beschluss.

Gutzwiller Felix (RL, ZH): Lieber Herr Kollege Dunant, ich hätte auch noch eine Nachfrage. Im Prinzip geht es ja hier um ein internationales Abkommen, das nicht präjudizieren soll, wie wir in der Schweiz die zukünftige Drogenpolitik entwickeln. Würden Sie es nicht auch richtiger finden, wenn wir die nächsten Diskussionen zuerst hier führen und dann die internationalen Verträge anpassen würden, anstatt dass wir die zukünftige Politik im Land über den Umweg eines internationalen Vertrages präjudizieren?

Dunant Jean Henri (V, BS): Nicht unbedingt: Es gibt ja hier so viele, die jedes Abkommen mit dem Ausland immer sofort begrüssen, dass man in Einzelfällen ruhig auch ein bisschen Vorschussleistungen erbringen kann.

Couchepin Pascal, conseiller fédéral: Comme l'ont dit les rapporteurs, cette convention de 1988 n'a pas encore été ratifiée par le Parlement. Il est temps de se prononcer à ce sujet. Il faut d'abord la mettre en rapport avec l'accord de Schengen. L'article 71 paragraphe 1 de la convention d'application de l'accord de Schengen exige de prendre en considération les conventions pertinentes de l'ONU auxquelles il accorde une importance particulière. Ainsi, le contenu de ces conventions devient en quelque sorte la référence, également dans le cadre de la coopération avec Schengen dans le domaine des stupéfiants. De ce fait, l'orientation matérielle de la législation nationale relative aux produits stupéfiants sur les contenus des conventions citées paraît donc indispensable.
Le renvoi à l'article 71 de la convention n'a cependant aucune influence sur l'étendue concrète des obligations découlant des conventions de l'ONU. Dans le cadre de Schengen, celles-ci sont appliquées telles qu'elles ont été convenues par l'Etat concerné. Si, selon les normes du droit international public, les conventions ont fait l'objet de réserves - et nous proposons de faire des réserves -, celles-ci restent valables dans le cadre de la coopération selon l'accord de Schengen.
Voilà les raisons pour lesquelles nous pensons qu'il est important de faire des réserves sur quelques articles. On a dit les raisons pour lesquelles à l'article 3 alinéa 2 - cet article qui demande que la culture, l'acquisition et la détention de stupéfiants pour la consommation personnelle soient punissables -, il est important qu'il y ait une réserve pour tenir compte de la loi existante et pour permettre aussi un débat en Suisse sur le futur de la politique de la drogue.
Je partage les remarques qui ont été faites par Messieurs Gross Jost et Gutzwiller, selon lesquelles il est légitime que dans un domaine où les avis sont aussi partagés, on ne commence pas par se soumettre à une loi internationale avant d'avoir un débat à l'interne. Il faut d'abord conduire le débat à l'interne, user de notre souveraineté, de notre capacité de décision nationale, et lorsque cette décision a été prise, on peut compléter notre ratification en abandonnant le cas échéant la réserve.
Bien sûr, il y a quelques mois, la nouvelle loi sur les stupéfiants a été repoussée. Mais ça ne veut pas dire qu'on a positivement décidé de retourner à la répression totale et de revenir en arrière par rapport à ce qui avait été décidé dans le cadre de la loi actuellement en vigueur.
Certains d'entre vous, notamment les membres du groupe PDC, avaient émis l'idée que des solutions alternatives pouvaient être trouvées, comme par exemple soumettre à une procédure administrative la consommation de cannabis: ce serait exclu, ou en tout cas extrêmement difficile, si cette réserve n'était pas acceptée.
Il faut donc conduire le débat en Suisse, le conduire souverainement - je le dis à l'intention de l'UDC - et ensuite décider si l'on doit modifier les déclarations d'adhésion à la convention.
C'est donc au nom du respect des procédures démocratiques, du respect de la souveraineté de ce Parlement que je vous demande d'accepter les réserves qui ont été proposées et de repousser la proposition de la minorité Dunant. Il s'agit de permettre un débat démocratique dans ce pays et ensuite de ratifier ou non la totalité de la convention.
Pour le reste, la convention n'est pas contestée. Je vous propose donc d'entrer en matière, de l'approuver avec les remarques que je viens d'émettre au nom du Conseil fédéral.

Abstimmung - Vote
(namentlich - nominatif; Beilage - Annexe 95.085/1566)
Für den Antrag der Mehrheit .... 90 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit .... 70 Stimmen

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble
(namentlich - nominatif; Beilage - Annexe 95.085/1567)
Für Annahme des Entwurfes .... 101 Stimmen
Dagegen .... 54 Stimmen