Joder Rudolf (V, BE): Gleich wie die Mehrheit der vorberatenden Kommission beantrage ich Ihnen, dieser parlamentarischen Initiative Folge zu geben. Wenn wir in der ersten Phase Folge geben, dann haben wir in der Staatspolitischen Kommission die Möglichkeit, die seit über zwei Jahren pendenten Fragen aufzuarbeiten.
Es besteht gesetzgeberischer Handlungsbedarf; dieser Handlungsbedarf ist durch zwei Bundesgerichtsentscheide vom Juli 2003 ausgelöst worden. Diese Bundesgerichtsentscheide haben bei den Kantonen und Gemeinden eine grosse Verunsicherung ausgelöst. Das Bundesgericht hat beispielsweise bei Einbürgerungen Urnenabstimmungen verboten, sich aber nicht über die Situation bei Gemeindeversammlungen ausgesprochen, obschon die Situation dort sehr ähnlich ist. Das Bundesgericht äussert sich nur zur Frage des Willkürverbotes und des Diskriminierungsverbotes, sagt aber nichts zu anderen verfassungsmässigen Rechten, beispielsweise zur Gemeindeautonomie oder zum Abstimmungsrecht. Das Bundesgericht sagt nichts über das Konkurrenzverhältnis zwischen diesen verschiedenen Verfassungsrechten, und das Bundesgericht sagt auch nichts über die Einschränkungsmöglichkeit von Grundrechten gemäss Artikel 36 der Bundesverfassung, wenn es darum geht, zum Schutze der Grundrechte von Dritten Einschränkungen vorzunehmen. Es geht nicht nur um die Grundrechte der Gesuchsteller, sondern es gibt auch Grundrechte der stimmberechtigten Personen bei der Ausübung ihrer politischen Rechte.
Auch die jetzt im Ständerat pendente parlamentarische Initiative Pfisterer lässt verschiedene Fragen offen. Sie befasst sich insbesondere nicht mit der Stufe der Gemeinden, und das scheint mir deshalb besonders problematisch zu sein, weil gerade die Gemeindeebene bei den Einbürgerungsfragen, beim Einbürgerungsverfahren generell, die zentrale Stufe ist.
Die parlamentarische Initiative Pfisterer versucht auch, aus dem Einbürgerungsentscheid eine Mischung zwischen einem Verwaltungsakt und einem politischen Entscheid zu machen. Auch diese Idee scheint mir für die Zukunft wenig dienlich zu sein, sowohl in politischer wie in rechtlicher Hinsicht.
Es scheint mir an der Zeit zu sein, dass wir diese Vielzahl von Fragen - aufgeworfen durch das Bundesgericht und nicht geklärt durch die parlamentarische Initiative Pfisterer - nicht weiterhin dem Schicksal überlassen, sondern dass wir als Parlament, als Gesetzgeber, gehalten sind, uns endlich des Themas Einbürgerungen anzunehmen. Das ist das eigentliche Ziel meiner parlamentarischen Initiative.
Hauptakteure im Einbürgerungsverfahren sind ganz klar die Gemeinden. Deshalb ist meine Initiative auch darauf ausgerichtet, dass die Gemeinden bezüglich Organ und bezüglich Verfahren eigenständig sind und dass die Überprüfungsmöglichkeit der Einbürgerungsentscheide durch Gericht ausgeschlossen wird. Ich möchte nicht, dass Entscheide, die auf kommunaler Stufe getroffen worden sind, dann auf kantonaler Stufe inhaltlich durch Gerichte überprüft werden können.
Wir sollten uns dieser Thematik annehmen. Wir sollten das Ganze nicht auf das nächste Mal verschieben, denn das nächste Mal wird sein, wenn wir hier drei weitere Standesinitiativen behandeln werden. Es geht um die Initiativen der Kantone Aargau, Luzern und Schwyz, welche in ihrer Stossrichtung praktisch das Gleiche wollen wie ich.
Die Kernfrage lautet letztlich: Wie ist das Verhältnis zwischen unserer Einbürgerungsdemokratie und der Rechtsstaatlichkeit? Es geht um das Verhältnis zwischen Demokratie und Rechtsstaat. Das scheinen mir sehr wichtige, sehr zentrale Fragen zu sein, die wir als Gesetzgeber, als Parlament, jetzt angehen sollten.
In diesem Sinne bitte ich Sie, der Initiative Folge zu geben.

Hubmann Vreni (S, ZH): Der Entscheid, der parlamentarischen Initiative Joder Folge zu geben, fiel in der Kommission mit 13 zu 12 Stimmen, also ganz knapp. Im Namen der Kommissionsminderheit beantrage ich Ihnen, der parlamentarischen Initiative Joder keine Folge zu geben.
Mit der Einbürgerung erwirbt man den Schweizer Pass und damit das Bürgerrecht unseres Landes. Man erhält auch das Recht abzustimmen und zu wählen, man wird gleichberechtigtes Mitglied unserer Gesellschaft. Überlassen wir die Einbürgerung abschliessend den Gemeinden, so werden wir mit Sicherheit eine Vielzahl von Verfahren haben, die völlig verschieden sind. Wir werden weiterhin und vermehrt die unterschiedlichsten Situationen haben. Bereits heute haben viele Gemeinden korrekte Einbürgerungsverfahren. Daneben gibt es aber Gemeinden, deren Gemeindeversammlungen Einbürgerungsgesuche von Bewerberinnen und Bewerbern ablehnen, obwohl diese alle Bedingungen erfüllen, aber z. B. aus Ex-Jugoslawien oder aus der Türkei stammen. Das allein genügt vielen Leuten, um ein Gesuch abzulehnen. Andere Gemeinden wiederum interessieren sich nur für die finanzielle Seite. Sie bürgern Bewerber und Bewerberinnen ein, die gar nie auf ihrem Gemeindegebiet gelebt haben.
Wenn Sie der parlamentarischen Initiative Joder zustimmen, unterstützen Sie solche Machenschaften. Wenn die Gemeinden autonom und abschliessend entscheiden, gibt es keine Garantie, dass nur sachbezogene Kriterien für oder gegen eine Einbürgerung angewandt werden. Jede Gemeinde wäre völlig frei zu machen, was sie will.
Herr Joder verlangt mit seiner parlamentarischen Initiative auch, dass eine Überprüfung durch die Gerichte

AB 2005 N 1347 / BO 2005 N 1347

ausgeschlossen wird. Schon der Titel der Initiative klingt ja wie eine Wahlpropaganda: "Mehr Freiheit für Gemeinden und Kantone." Damit wären Tür und Tor weit offen für willkürliche und diskriminierende Entscheidungen.
Vor einigen Jahren wollte sich eine junge Türkin in einer Gemeinde einbürgern lassen. Sie war hier aufgewachsen und zur Schule gegangen, sie sprach perfekt Schweizerdeutsch. Sie musste Schweizerin werden, um ihren Traumberuf Polizistin ergreifen zu können. Ohne Diskussion entschied aber die Gemeindeversammlung, das Gesuch abzulehnen. Medienvertreter, welche nachher ins Wirtshaus des Dorfes gingen und einige Männer befragten, warum sie gegen die Einbürgerung gestimmt hätten, erhielten zur Antwort, es gebe ja bereits zu viele Türken im Dorf und man wolle nicht noch mehr hier haben.
Wir wissen, dass dies leider kein Einzelfall ist. Es ist immer wieder vorgekommen, dass Einbürgerungsgesuche aus völlig sachfremden Gründen abgelehnt wurden. Da möchte ich Herrn Joder fragen: Welche Grundrechte sind hier wichtiger, die der Gesuchstellerin oder die der Gemeindemitglieder, die völlig willkürlich entscheiden?
Genau deshalb hat das Bundesgericht entschieden, dass negative Einbürgerungsentscheide begründet sein müssen, damit sie überprüft werden können. Denn auch Entscheide eines kommunalen Souveräns dürfen nicht willkürlich sein; sie müssen verfassungskonform sein. Insbesondere die Grundrechte sind in der Verfassung garantiert und dürfen nicht durch einen kommunalen Abstimmungsentscheid verletzt werden. Das gilt auch für die Rechtsweggarantie.
Schliesslich werden wir in Kürze über die parlamentarische Initiative Pfisterer Thomas sprechen. Sie geht in eine ähnliche Richtung wie die parlamentarische Initiative Joder, aber sie verlangt, dass die rechtsstaatlichen Anforderungen und die verfassungsmässigen Verfahrensgarantien respektiert werden. Das tut die parlamentarische Initiative Joder nicht.
Ich bitte Sie deshalb, dieser Initiative keine Folge zu geben, damit der Weg offen ist für die Lösung, wie sie die Initiative Pfisterer vorschlägt.

Schlüer Ulrich (V, ZH): Frau Kollegin Hubmann, ist Ihnen bekannt, dass die Erteilung des Bürgerrechtes in der schweizerischen Bundesverfassung gar nicht im Kapitel "Grundrechte", sondern im Kapitel "politische Rechte" aufgeführt ist und dass es für politische Rechte nur einen abschliessenden Entscheid des zuständigen Organs gibt?

Hubmann Vreni (S, ZH): Wichtiger sind die Grundrechte. Das ist der ganz wichtige Teil der Verfassung, der für alle Bürgerinnen und Bürger und die hier wohnenden Personen gilt; dieser ist entscheidend.

Fluri Kurt (RL, SO): Das Thema der Einbürgerungen ist bekanntlich seit einiger Zeit und vor allem seit den zitierten Bundesgerichtsentscheiden vom 9. Juli 2003 ein sehr umstrittenes. Es wird auf dem Tisch bleiben, ob wir dieser parlamentarischen Initiative jetzt Folge geben oder nicht. Die Arbeiten der Kommission des Ständerates sind weit fortgeschritten, und deren Ergebnisse werden vermutlich im kommenden Frühling in unseren Rat gelangen. Es wird darum gehen, die parlamentarische Initiative Pfisterer Thomas 03.454 umzusetzen. Unser heutiger Entscheid ist also nicht von sehr grosser Tragweite.
In den Medien war die Rede davon, dass die FDP-Fraktion der Initiative Joder Folge geben wolle. Diese Meinung stützte sich innerhalb unserer Fraktion auf die bislang unklare Antwort des Initianten ab, ob in seinem Vorstoss die bundesgerichtliche Überprüfung der Befolgung des Willkür- und Diskriminierungsverbotes zulässig sei oder nicht. Mit anderen Worten: Es war nicht klar, ob die Einbürgerung nach diesem Verständnis ein rein auf demokratisch-politischem Weg zu fassender Entscheid sei oder ob die Volksrechte unter Umständen, eben zum Beispiel um der Bundesverfassung Nachachtung zu verschaffen, eingeschränkt werden können und sollen. Denn auch in seiner Begründung findet sich am Schluss folgender Satz: "Zudem soll die Möglichkeit geschaffen werden, dass eine inhaltliche Überprüfung des Einbürgerungsentscheides durch Gerichte ausgeschlossen wird" - eine inhaltliche Überprüfung. Das wollen wir auch. Das Bundesgericht soll nicht die materiellen Fragen überprüfen können, also zum Beispiel die konkreten Kriterien der Integration.
In der SPK Ihres Rates haben wir dann auch in unsere Erwägungen einbezogen, die Sie im Bericht der Kommission finden (S. 2 letzter Absatz und S. 3 oben): Die Kommissionsmehrheit gehe "mit dem Initianten einig, dass Einbürgerungen vor allem Ermessensentscheide sind, die primär als politische Akte des Souveräns und nicht als justiziable Verwaltungsakte zu betrachten sind. Aufgrund der in der Bundesverfassung (Art. 50) verankerten Gemeindeautonomie soll ausgeschlossen werden, dass ein Gericht demokratisch gefällte Einbürgerungsentscheide kassieren oder auch vorschreiben kann, durch welche Organe die Zusicherung des Bürgerrechtes zu erfolgen bzw. nicht zu erfolgen hat. Staatsrechtliche Beschwerden sollen lediglich gegen die Verletzung von verfassungsmässigen Verfahrensgarantien geführt werden können, wogegen eine inhaltliche Überprüfung .... nicht möglich sein soll." Auch hier also geht es um den Unterschied zwischen inhaltlicher und verfahrensmässiger Überprüfung.
Andererseits aber verlangt der Initiativtext selbst, "dass die Gemeinden und Kantone bei der Einbürgerung bezüglich zuständigem Organ und Verfahren autonom sind und über die Einbürgerung abschliessend" - abschliessend! - "entscheiden können".
Das ist natürlich widersprüchlich: hier der Initiativtext mit dem Begehren nach abschliessender Entscheidkompetenz bei Gemeinden und Kantonen, dort der Begründungstext mit der Reduktion der abschliessenden Entscheidkompetenz auf die Frage inhaltlicher Beurteilungen.
Aufgrund dieser Situation wäre die Fraktion bereit gewesen, die Initiative in einer ersten Phase zu unterstützen und dann in der zweiten Phase dafür zu sorgen, dass den verfassungsmässigen Verfahrensrechten entsprochen wird. Heute aber hat sich Kollege Joder dem Sprechenden gegenüber explizit so ausgedrückt, dass er keine Einschränkung der Volksrechte und damit keine Überprüfung bezüglich der Verletzung der Verfahrensrechte und des Willkür- und Diskriminierungsverbotes durch das Bundesgericht wolle. Er will also dasselbe wie die SVP-Volksinitiative. Dies wird aber einem guten Teil unserer Fraktion nicht als der taugliche Weg erscheinen. Wir unterstützen natürlich die parlamentarische Initiative Pfisterer Thomas. Wir wissen, dass mit dem Nichtfolgegeben von heute Nachmittag das Thema nicht vom Tisch sein wird. Es wird dank der Initiative Pfisterer weiterhin aktuell bleiben.
Wir möchten nicht so weit wie die Vorrednerin gehen und den Einbürgerungsbehörden unterstellen, sie würden dann tendenziell willkürlich entscheiden. Diese Unterstellung lehnen wir ab. Aber wir wollen die Möglichkeit der richterlichen Überprüfbarkeit, ob eine willkürliche oder diskriminierende Entscheidung vorliegt.
Nachdem nun über die Absicht des Initianten Klarheit herrscht, nämlich dass die parlamentarische Initiative diese richterliche Überprüfbarkeit in keinem Fall zulassen will, geben wir ihr keine Folge.

Walker Felix (C, SG): Sie haben es gehört: Die Initiative verlangt eine Revision der Bürgerrechtsgesetzgebung, mit dem Ziel, eine inhaltliche Überprüfung von Einbürgerungsentscheiden durch Gerichte auszuschliessen. Anlass für diesen und andere Vorstösse gaben zwei Leiturteile - Leit mit t wie Theodor, nicht mit d wie Daniel - des Bundesgerichtes zum Diskriminierungsverbot, zur Willkür sowie zur Verletzung des rechtlichen Gehörs und der Begründungspflicht. Beide einschlägigen Beschwerden hat das oberste Gericht kassiert. Der Initiant möchte, direkt oder indirekt, Begründungspflicht und Beschwerderecht ausschalten.
Die Diskussion um das Beschwerderecht ist ja nicht neu. Der Ständerat wollte die Revision des Bürgerrechtsgesetzes

AB 2005 N 1348 / BO 2005 N 1348

nicht mit dieser kontroversen Frage belasten, und im Nationalrat begrüsste ein Teil die neue Praxis des Bundesgerichtes und verzichtete deshalb auf eine Verankerung des Beschwerderechtes im Bürgerrechtsgesetz. Zudem stand im Ständerat bereits die parlamentarische Initiative Pfisterer Thomas in Aussicht.
Zu verweisen ist hier auch auf die neueste Gesetzgebung, die Totalrevision der Bundesrechtspflege, wie sie ab 1. Januar 2007 in Kraft sein wird. Danach können beispielsweise Verfügungen des Bundesamtes für Migration, mit denen die Einbürgerungsbewilligung verweigert wird, von den betroffenen Personen beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden. Die Ablehnung eines Gesuches um ordentliche Einbürgerung durch eine kantonale oder kommunale Behörde kann in letzter Instanz mittels subsidiärer Verfassungsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden.
Es besteht kein Zweifel, dass wir Handlungsbedarf haben. Zusätzlich zu den erwähnten parlamentarischen Initiativen hat Kollegin Markwalder eine solche eingereicht. Dazu sind, wie Herr Joder erwähnt hat, drei Standesinitiativen hängig.
Die parlamentarische Initiative Pfisterer Thomas ist in der parlamentarischen Arbeit bereits sehr weit gediehen. Sie wird, wie man hört, im Ständerat bereits in der Wintersession debattiert werden können. Sie beinhaltet - hier erkennen Sie den Unterschied zur parlamentarischen Initiative Joder - eine Begründung ablehnender Einbürgerungsentscheide; solche Entscheide sind erheblich demokratischer legitimiert als ein Urteil des Bundesgerichtes.
Gleichzeitig - und das scheint mir entscheidend zu sein - soll die traditionelle Gemeindeautonomie garantiert und gefestigt werden, was sie in Artikel 50 der Bundesverfassung heute notabene nicht ist. Sie ist es nur "nach Massgabe des kantonalen Rechts". Ferner sind vorgesehen: eine Beschwerde vor einem kantonalen Gericht, Schutz der Privatsphäre usw.
Während Herr Pfisterer im Spannungsfeld zwischen Rechtsstaatlichkeit und Bürgerrechtsdemokratie einen Ausgleich sucht, ist die Rechtsstaatlichkeit bei Herrn Joder untergeordnet: ein Entweder-oder, während Herr Pfisterer für ein Sowohl-als-auch plädiert.
Diese Verabsolutierung der Gemeindeautonomie ist auch aus föderalistischer Sicht nicht tragbar. Die Kantone wären nicht mehr in der Lage zu legiferieren, wie sich ihre Gemeinden zu organisieren haben - auch nicht über den Rechtsschutz bei Einbürgerung. Das kann wohl nicht im Sinne des Erfinders sein.
Die Mehrheit der CVP-Fraktion empfiehlt Ihnen mit einer ganzen Reihe namhafter Verfassungs- und Staatsrechtler, diese Initiative abzulehnen und sie nicht weiterzuverfolgen.
Wenn die Richtung schon falsch ist, macht es keinen Sinn weiterzumarschieren. Die parlamentarische Initiative Pfisterer Thomas reicht für die parlamentarische Debatte und die einschlägige Gesetzesänderung aus. Im Nationalrat ist, wie erwähnt, die Initiative Markwalder anstehend - vielleicht die gradlinigste aller dieser drei Initiativen.
Es kann nicht sein, dass man dieses Problem auf der Ebene des Gesetzes löst. Was Herr Pfisterer will, was Herr Joder will, gehört nicht auf Gesetzesstufe geregelt; es sei denn, man nütze die fehlende Verfassungsgerichtsbarkeit aus, um die Bundesverfassung zu unterlaufen - und das wäre wahrscheinlich auch nicht besonders redlich. Ehrlicher wäre es, eine Verfassungsänderung anzustreben, indem man in Artikel 38, im Artikel, den Herr Schlüer angesprochen hat, klipp und klar darlegen würde, dass bei Einbürgerungen weder das Diskriminierungsverbot noch das Willkürverbot, noch das rechtliche Gehör Geltung hat. Das wäre der redliche Weg. Berlusconi lässt grüssen!

Lang Josef (G, ZG): Kollega Joder hat vorhin zu Recht gesagt, bei diesem Thema gebe es viele offene Fragen, es bestehe Klärungsbedarf, es gehe darum, Grundsätzliches zu diskutieren. Ich will damit anfangen.
Die moderne, liberale Demokratie fusst auf zwei gleichberechtigten Säulen: dem demokratischen Mehrheitsprinzip, der Volkssouveränität, und dem liberalen Schutzprinzip, den Grundrechten, der Rechtsstaatlichkeit. In der Schweiz, genauer in der Deutschschweiz, gibt es die Tradition und die Tendenz, die erste Säule auf Kosten der zweiten zu verabsolutieren. In einer modernen Demokratie ist niemand allmächtig, auch das Volk ist es nicht. Auch dem Souverän sind Grenzen gesetzt.
Drei wichtige liberale Schranken, die auch dem Volk gesetzt sind, lauten: Diskriminierungsverbot (Art. 8 BV), Willkürverbot (Art. 9 BV), Verwirklichung der Grundrechte (Art. 35 BV). Der Bundesgerichtsentscheid fusst auf diesen Überlegungen, auf diesen Verfassungsprinzipien.
Was für die Volkssouveränität allgemein gilt, gilt auch für das, was die Kommissionsmehrheit mit "umfassendem Selbstbestimmungsrecht der Gemeinden und Kantone" meint und gleichzeitig absolut setzt. Diese Überbetonung der Kollektivmacht geht auf Kosten der Individuen, in diesem Fall der einbürgerungswilligen Individuen. Ich kann mir deshalb nicht vorstellen, dass es in diesem Saal einen Liberalen gibt, der der Initiative Joder zustimmen kann.
Eine in diesem Jahr veröffentlichte Nationalfondsstudie zu Einbürgerungen hat gezeigt, dass in Gemeinden, in denen an der Urne über Einbürgerungsgesuche entschieden wird, die Ablehnungsquote um 23 Prozent höher liegt als bei anderen Verfahren. Die Verfasser dieser Studie kommen denn auch zum Schluss, dass fremdenfeindliche Argumente und Gefühle bei anonymen Abstimmungen eine weitaus grössere Wirkung haben als bei anderen Verfahren, z. B. in Einbürgerungskommissionen.
Gegen willkürliche, diskriminierende Entscheide soll es gemäss der parlamentarischen Initiative Joder keine Beschwerdemöglichkeiten geben. Wie gesagt, "halbiert" sie damit die Demokratie; sie respektiert aber auch jenen Teil nicht, den sie absolut setzt. Der Berner Souverän hat sich am 25. September 2005 für den Respekt gegenüber den Grundrechten entschieden und damit die Initiative wie auch die Kommissionsmehrheit desavouiert. Herr Joder verlangt eine Grundsatzdebatte; eine solche müssen wir tatsächlich führen. Aus meiner Sicht lautet der Titel der Debatte folgendermassen: Verstehen wir unter Demokratie im Sinne des Liberalismus und der Aufklärung die Verknüpfung von Bürgerrechten und Menschenrechten, oder verstehen wir unter Demokratie im Sinne der alten Landsgemeinden das Privileg eines historisch ausgezeichneten Kollektivs? Zwischen beiden müssen wir uns endlich einmal entscheiden.

Huguenin Marianne (-, VD): Je suis inquiète qu'une initiative parlementaire comme celle de Monsieur Joder puisse recueillir une majorité, même ténue, dans une commission de ce Parlement.
Si notre conseil devait suivre cette majorité, capituler devant Monsieur Joder et ses amis, il légaliserait ainsi, sous prétexte d'autonomie des communes et des cantons, le règne de l'arbitraire, avec le risque de dérapages qui ont pu être constatés dans certaines communes, le risque de faire régner sans contrepoids les préjugés et les clichés racistes.
Notre Etat de droit ne peut se soustraire à l'obligation constitutionnelle de respecter les droits fondamentaux. Je suis élue à l'exécutif d'une commune où vit une majorité d'étrangers, commune ouverte aux naturalisations, oeuvrant pour les rendre plus accessibles. Et j'estime que la législation actuelle est amplement suffisante. Notre procédure de naturalisation, outre qu'elle est une de celles en Europe qui exige une des plus longues durées de séjour, comporte une part évidente d'arbitraire quant à l'appréciation par une commission, un parlement, un exécutif ou un corps électoral, des qualités nécessaires et suffisantes pour devenir Suisse.
La possibilité d'une voie de recours, d'un accès au juge pour contrebalancer cet arbitraire, me semble une garantie minimum que doit offrir notre Etat de droit à tout habitant de notre pays, à tout futur citoyen. Comme tous les candidats à la naturalisation le savent, le déclinent, l'apprennent par coeur, notre système politique suisse est basé sur trois pouvoirs, ces trois fameux pouvoirs, législatif, exécutif, judiciaire, souvent tellement abstraits pour les candidats. Finalement, Monsieur Joder, vous - et vos amis - ne réussiriez pas votre

AB 2005 N 1349 / BO 2005 N 1349

audition de naturalisation, parce que vous ne savez pas ce qu'est ce troisième pouvoir, parce que vous ne le reconnaissez pas.

Donzé Walter (E, BE): Die EVP/EDU-Fraktion empfiehlt Ihnen geschlossen, der Initiative Joder keine Folge zu geben.
Sie hat ihre Aktualität verloren. Die emotionale Stimmung hat sich gelegt, die Gemeinde Emmen hat ihre Lösung gefunden. Zudem haben Nationalrat und Ständerat in der Gesetzgebung auf eine Beschwerdemöglichkeit verzichtet, weil die Verfassung sowohl das Verfahrensrecht als auch das Willkürverbot abdeckt. Urnenentscheide sollen nach unserer Auffassung ausgeschlossen bleiben, weil ihnen die Begründung fehlt. Ein Ermessen im Sinne der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates ist auch in einer gewählten Behörde möglich, der Volkswille findet auch im Beschluss einer gewählten Behörde seinen Ausdruck. Es wurde schon gesagt, dass ausgerechnet der Kanton Bern kürzlich durch einen Volksentscheid ganz klar gegen die Stossrichtung der Initiative Joder beschlossen hat und Kompetenzen delegiert. Wir haben auch gehört, dass der Ständerat am Thema dran ist. Zudem sind weitere Vorstösse wie auch die drei Standesinitiativen in der Pipeline. Wir werden dem Thema also ohnehin unsere Aufmerksamkeit schenken. Ergo sind keine parallelen Anstrengungen nötig.
Ich lade Sie ein, der Initiative keine Folge zu geben.

Amstutz Adrian (V, BE): Lassen Sie mich vorab zwei, drei Bemerkungen zu den bisherigen Ausführungen machen.
Zu Frau Hubmann: Es geht eben nicht nur um die Interessen der Einbürgerungswilligen, es geht meines Erachtens vorab um die Interessen der Gemeinschaft, die jemanden aufnehmen soll.
Herr Walker, die Richtung ist nicht falsch. So klar, wie Sie es hier dargestellt haben, war die Sache auch rechtlich nicht, nicht einmal beim Bundesgericht.
Kollege Lang, die Verabsolutierung ist in den letzten Jahren, entgegen Ihren Aussagen, gerade umgekehrt gelaufen. Alle, die sich kritisch zur Einbürgerung äussern, um beim Thema zu bleiben, werden öffentlich an den Pranger gestellt, und mit diesem Druck wird dann politisiert, und zwar von unten wie von oben.
Frau Huguenin, mit dem Mundtotmachen der Bürgerinnen und Bürger wird die Fremdenfeindlichkeit in unserem Land langfristig weit mehr gefördert, als wenn wir den Bürgerinnen und Bürgern ein offenes Ohr schenken.
Die mit der Einbürgerungsfrage verbundenen Traditionen und auch Emotionen lassen sich nämlich nicht einfach juristisch wegputzen - im Gegenteil: Das Bundesgericht hat die Bürgerinnen und Bürger dazu verurteilt, die Faust im Sack zu machen. Dies führt nicht nur zu einer weiteren Akzeptanzabnahme bei Einbürgerungsentscheiden, sondern wird auch das heute diesbezüglich belastete Klima weiter verschlechtern. Daran, Herr Donzé, ändert auch der Entscheid im Kanton Bern nichts, wo vorab die Städte und Agglomerationsgemeinden die Landbevölkerung und damit über 180 bernische Gemeinden in die Minderheit versetzten. Dies ist letztlich zuungunsten derjenigen Menschen, die sich mit allen Rechten und Pflichten, aber eben auch emotional bei uns integrieren wollen.
Gemeinden wissen mit Einbürgerungen sehr wohl umzugehen. Das hat die Vergangenheit gezeigt, und es ist nicht so, dass wir hier flächendeckend ein Problem haben. Einbürgerungen sind eben gerade nicht Verwaltungsakte, sondern es geht hier um politische Entscheide.
Demokratisch gefällte Entscheide und damit auch Einbürgerungsentscheide sind geprägt vom Willen, gemeinsam am Land weiterzubauen. Dabei ist die Einbürgerung als Zugang zum Stimm- und Wahlrecht auf allen Ebenen deshalb von zentraler Wichtigkeit und weit mehr als ein Verwaltungsakt.
Die parlamentarische Initiative Joder will richtigerweise die Bürgerrechtsgesetzgebung so revidieren, dass ohne Wenn und Aber klar ist, wer was zu entscheiden hat.
Ich bitte Sie, der Initiative Folge zu geben.

Walker Felix (C, SG): Herr Kollege Amstutz, ist Ihnen erstens bekannt, dass im Fall Balsthal/SO das Bundesgericht genau das Umgekehrte auch gemacht hat, dass es die Gemeindeautonomie gegen einen Entscheid des Regierungsrates des Kantons Solothurn geschützt hat?
Ist Ihnen zweitens bekannt, dass es das Bundesgericht zum Schutz der Gemeindeautonomie den Gemeinden ausdrücklich überlässt zu definieren, wie sie die Messlatte setzen wollen?

Amstutz Adrian (V, BE): Ja, es ist mir beides bekannt, aber ich sehe bei diesen Bundesgerichtsentscheiden kein Problem und keinen Widerspruch zur Initiative Joder - im Gegenteil: Gerade diese Bundesgerichtsentscheide zeigen ja klar auf, auf welcher Gratwanderung sich selbst das Bundesgericht in dieser Frage befindet.

Vermot-Mangold Ruth-Gaby (S, BE): Letzte Woche haben wir das Asylgesetz derart verschärft, dass es in der Schweiz nun möglich ist, arme Leute herumzujagen, ihnen jeglichen Schutz zu nehmen, sie der Kälte und dem Hunger auszusetzen. Die Jagd auf die Asylsuchenden - es sind nicht die Jungen und Beweglichen, es sind vor allem Familien, alleinstehende Frauen, Alte, Kranke und Minderjährige - ist eröffnet. Der selbstgerechte Milliardär vom Zürichberg hat seine Vorstellung einer sauberen, asylfreien Schweiz durchgesetzt.
Nun geht es weiter im gleichen Stil mit der parlamentarischen Initiative Joder, welche die Bürgerrechtsgesetzgebung so revidieren will, dass die Gemeinden und Kantone in ihren Einbürgerungsbeschlüssen autonom sind und dass die inhaltliche Überprüfung von abschlägigen Einbürgerungsentscheiden durch Gerichte ausgeschlossen werden kann. Dabei gilt es nicht nur, "die in der Verfassung verankerte Gemeindeautonomie gegenüber dem verfassungsmässigen Diskriminierungs- und Willkürverbot gleichzustellen, sondern generell der zunehmenden Verrechtlichung der Politik und der Ausdehnung der Zuständigkeit der Justiz Einhalt zu gebieten".
Die Kommissionsmehrheit ist dieser Politik unter dem Deckmantel der unbeschränkten Gemeindeautonomie leider gefolgt. Gegen die Autonomie der Gemeinden ist in den meisten Fällen nichts einzuwenden, im Gegenteil, auch sie ist ja in der Verfassung garantiert; das allerdings stets unter dem Vorbehalt, dass man die Autonomie nicht vorschiebt, um einbürgerungswillige Personen willkürlich zu behandeln und zu diskriminieren oder sie als Deckmantel für fremdenfeindlich motiviertes Handeln zu missbrauchen. Autonomie richtig gelebt bedeutet Sorgfalt und das Abwägen, in welchen Gremien Entscheide sinnvollerweise gefällt werden sollen.
Bei Einbürgerungen muss aus Gründen des Personen- und Datenschutzes immer ein Teil der Informationen vor der Öffentlichkeit zurückbehalten werden. Gewählte Personen und Gremien kennen diese Informationen ihrerseits, sind jedoch an das Schweigegebot gebunden. Sie sollen entscheiden, ob die Gesuchstellerinnen und Gesuchsteller eingebürgert werden sollen oder nicht; das sind Parlamente, das sind Spezialkommissionen usw.
Entscheide durch einen halb informierten Souverän an der Urne haben sich bei verschiedenen Ablehnungen als willkürlich erwiesen. Die beschämenden Einbürgerungspannen der letzten Jahre sind noch in lebendiger Erinnerung. Unbescholtene Personen, die die Einbürgerungsauflagen eigentlich erfüllen, unsere Sprache beherrschen, berufstätig und keine Sozialhilfeempfänger sind - was ja anscheinend eh das Schändlichste auf dieser Welt ist -, wurden vor allem darum an der Urne abgelehnt, weil ihre Namen auf eine serbische, albanische oder kosovarische Herkunft hinwiesen. Das Beispiel Emmen fand Nachahmer, und an vielen Orten, wo über die Urne fremdenfeindliche Politik gemacht wurde, wurden Einbürgerungen zu einem unwürdigen Spiessrutenlauf für die Betroffenen.
Nach den Einbürgerungskrisen der letzten Jahre kam das Bundesgericht zu Hilfe und erklärte in verschiedenen Fällen,

AB 2005 N 1350 / BO 2005 N 1350

dass Einbürgerungsentscheide an der Urne generell rechtswidrig seien, weil diese aufgrund der fehlenden Begründungspflicht nicht justiziabel seien. Das Bundesgericht trat damals auch auf eine Beschwerde gegen einen Einbürgerungsentscheid ein, der das Diskriminierungsverbot verletzte. Wir erinnern uns noch an das Seilziehen um das Beschwerderecht zwischen National- und Ständerat im neuen Einbürgerungsrecht.
"Eingriffe durch die Justiz" will die parlamentarische Initiative Joder jedoch verhindern. Herr Joder will die Einmischung der Justiz nur zulassen, wenn Verfahrensfehler ausgewiesen sind. An wen können sich dann die um ihre Einbürgerung geprellten Menschen wenden? Wo finden sie Gehör? Wie steht es mit der Rechtsstaatlichkeit in dieser Frage?
Um eine Stimme ist die Minderheit unterlegen. Sie will den Schutz vor Willkür und Diskriminierung höher gewichten als die Gemeindeautonomie, im Sinne von Artikel 35 der Bundesverfassung, der ja die Grundrechte beinhaltet; an diesen Artikel haben sich bei Einbürgerungen auch die Stimmberechtigten zu halten. Diese Politik wird auch von der Bevölkerung weitgehend unterstützt. Ich erinnere an die jüngsten Entscheide in den Kantonen Bern und Solothurn. Sie haben die Einbürgerungen an die verantwortlichen Gremien delegiert.
Ich bitte Sie, der parlamentarischen Initiative Joder keine Folge zu geben.

Lustenberger Ruedi (C, LU), für die Kommission: Mit seiner parlamentarischen Initiative greift Herr Joder ein Thema auf, welches seit der Eröffnung von zwei Bundesgerichtsurteilen vom 9. Juli 2003 zu breiten Diskussionen bei Politikern, Staatsrechtlern und breiten Teilen der Bevölkerung geführt hat.
Herr Joder verlangt eine Revision des schweizerischen Bürgerrechtsgesetzes. Die Kantone und die Gemeinden sollen nach der Vorstellung des Initianten das für die Einbürgerung zuständige Organ und das Verfahren autonom festsetzen und über die Einbürgerung abschliessend entscheiden können.
In der Begründung weist der Initiant darauf hin, dass Gemeinden und Kantone für die Erteilung ihres eigenen Bürgerrechtes die Autonomie beanspruchen sollten. Dabei soll die Möglichkeit geschaffen werden, dass auch eine inhaltliche Überprüfung des Entscheides durch Gerichte ausgeschlossen werden kann.
Ihre Kommission hat sich im Nachgang zu den Diskussionen über die vom Souverän im letzten Jahr verworfenen Bürgerrechtsvorlagen und in Kenntnis der beiden eingangs zitierten Bundesgerichtsurteile eingehend mit dem Anliegen der Initiative auseinander gesetzt. Speziell die beiden Bundesgerichtsurteile wurden in der Kommission diskutiert. Im einen Fall kassierte das Bundesgericht Einbürgerungsentscheide einer Gemeinde, weil aus seiner Sicht die Entscheide die Betroffenen diskriminierten. Im zweiten Fall stellte das Bundesgericht fest, dass Einbürgerungsentscheide an der Urne grundsätzlich rechtswidrig seien. Das Bundesgericht argumentierte, durch die fehlende Begründungspflicht sei es nicht möglich, das Ergebnis der Abstimmung justiziabel zu machen.
Die besagten Urteile haben in der Politik, vor allem an der Basis, in den Gemeinden, Verunsicherung ausgelöst. Diese Verunsicherung wurde durch heftige, kontroverse Diskussionen in der schweizerischen Rechts- und Politwissenschaft noch geschürt. Die Folge davon sind zahlreiche politische Vorstösse auf kommunaler, kantonaler und eidgenössischer Ebene. Herr Joder hat in seinem Eingangsvotum darauf hingewiesen, ich verzichte deshalb auf eine Wiederholung.
Nun, das knappe Resultat - die Kommission empfiehlt Ihnen mit 13 zu 12 Stimmen, der Initiative sei in der ersten Phase Folge zu geben - lässt den Schluss zu, dass es in dieser interessanten staatspolitischen Frage wohl nicht nur eine Wahrheit gibt. Je nach Gewichtung der sich zum Teil konkurrierenden Maximen staatlichen Handelns können kontroverse Schlüsse gezogen werden. Es geht insbesondere einerseits um Artikel 8 der Bundesverfassung, welcher das Diskriminierungsverbot stipuliert, und andererseits um die in Artikel 50 der Bundesverfassung verankerte Gemeindeautonomie.
Die Kommissionsmehrheit stellt sich auf den Standpunkt, dass Einbürgerungen primär Ermessensentscheide derjenigen sind, welche neue Bürger in ihre Gemeinschaft aufnehmen. Daraus lässt sich ableiten, dass die Einbürgerung grundsätzlich ein politischer, nicht justiziabler Akt ist. Damit wird auch von vornherein ausgeschlossen, dass mit fortlaufender Gerichtspraxis ein Rechtsanspruch auf Einbürgerung abgeleitet werden kann. Mit einer klaren Regelung soll der zunehmenden Verrechtlichung der Politik und der Ausdehnung der Zuständigkeit auf die dritte Gewalt gerade im politisch sensiblen Bereich der Einbürgerung Einhalt geboten werden.
Die Kommissionsminderheit kommt in der zitierten Güterabwägung zu einem konträren Schluss. Auch der Souverän sei an Artikel 35 der Bundesverfassung, die Einhaltung der Grundrechte, gebunden; Artikel 35 gehe in jedem Fall Artikel 50 betreffend die Gemeindeautonomie vor. Die Kommissionsminderheit erachtet ein justiziables Einbürgerungsverfahren als mit unseren Grundrechten unmittelbar verbunden.
In einem Punkt ist sich die Kommission allerdings einig: Die beiden Bundesgerichtsurteile und die geltende Praxis lassen einige Fragen offen. So hat sich das Bundesgericht z. B. nicht zu Entscheiden an Gemeindeversammlungen geäussert. Auch solche können in geheimen Abstimmungen erfolgen; sie sind dann mangels abgegebener Stellungnahmen aus der Mitte der Versammlung nicht begründet und entsprechend für die Justiz schwer beurteilbar. Handlungsbedarf ist in die eine oder andere Richtung - je nach Mehrheit oder Minderheit in eine andere Richtung - vorhanden. Es geht um eine Abwägung zwischen zwei verfassungsmässig garantierten Gütern, der Gemeindeautonomie einerseits und dem Recht auf Nichtdiskriminierung und willkürfreie Entscheide andererseits.
Weil Sie über eine parlamentarische Initiative in der ersten Phase entscheiden, haben Sie aber auch zu erwägen, ob in dieser Angelegenheit überhaupt Handlungsbedarf besteht. Dieser Handlungsbedarf wurde von hier aus nicht bestritten. Wenn Sie, zusammen mit der Kommissionsmehrheit, diese Frage mit Ja beantworten, wird die parlamentarische Initiative in der zweiten Phase von Ihrer SPK behandelt. Diese hätte dann gemäss Parlamentsrecht innert zweier Jahre eine Vorlage auszuarbeiten. Dabei hätte sie ihre Arbeit auch vor dem politischen Hintergrund der eingangs zitierten Vorstösse zu verrichten.
Namens der Mehrheit Ihrer Kommission beantrage ich Ihnen, der parlamentarischen Initiative Joder Folge zu geben.

Vischer Daniel (G, ZH): Herr Lustenberger, wenn ich Sie richtig verstanden habe, haben Sie gesagt, es gelte zwischen dem Grundrecht des Diskriminierungsverbotes und der Gemeindeautonomie abzuwägen. Sind Sie denn der Meinung, die Gemeindeautonomie könne unter Missachtung des Diskriminierungsverbotes ausgeübt werden? Das ist nämlich Ihre Aussage. Damit würden Sie ja sagen, dass es bei der Gemeindeautonomie in gewissem Sinn einen Rechtsspielraum gibt, wo das Diskriminierungsverbot als Verfassungsgrundsatz nicht mehr gilt.

Lustenberger Ruedi (C, LU), für die Kommission: Herr Kollega Vischer, die Bundesverfassung hat etwa 180 Artikel. Angesichts dieser 180 Artikel sind verschiedene Szenarien denkbar, bei denen sich zwei Artikel konkurrieren können. Es gilt hier, politisch abzuwägen: Sie machen Ihre Abwägung, andere Kollegen eine andere. Dafür, diese Abwägung vorzunehmen, ist dieses Parlament da. Ich habe eingangs gesagt: Es gibt hier mehr als eine Wahrheit.

Beck Serge (RL, VD), pour la commission: Le long débat sur les conditions formelles de naturalisation a été ouvert

AB 2005 N 1351 / BO 2005 N 1351

non pas par le Tribunal fédéral, mais bien il y a plus de six ans à la suite de l'adoption de la nouvelle Constitution et de la réforme législative qui a mis en place la nouvelle loi sur la nationalité, d'ailleurs partiellement rejetée par le peuple. Dans le cadre de ce débat législatif, nous avons largement évoqué la problématique de la légitimité constitutionnelle et légale des décisions des cantons et des communes en matière de naturalisation. Ce débat a été avivé par les procédures engagées devant le Tribunal fédéral, qui ont amené celui-ci à casser des décisions de naturalisation prises au scrutin populaire, les considérant comme contraires au droit, parce que non assorties d'une obligation d'exposer les motifs des naturalisations soumises au souverain.
Il faut se rappeler que les Chambres fédérales ont, dans le cadre du débat sur la loi sur la nationalité, rejeté nettement la partie du cinquième volet de la loi dans laquelle le Conseil fédéral proposait l'inscription d'un droit de recours sur une décision de naturalisation, tant sur la forme que sur le fond. S'il n'appartient pas au Tribunal fédéral de dire le droit, mais de lire celui-ci, il est indéniable que les jugements prononcés en 2003 mettent en avant le manque de clarté des textes législatifs en vigueur, ainsi que des problèmes de hiérarchisation ou même de concurrence des articles de la nouvelle Constitution.
Il appartient au Parlement de réagir à ces interpellations que constituent les jugements de la plus haute cour de notre pays et de consolider la cohérence et la transparence de la législation dans le domaine qui nous occupe. C'est ce qu'a fait le Conseil des Etats en donant suite à l'initiative parlementaire Pfisterer Thomas 03.454, par 25 voix contre 9, initiative visant les mêmes buts que l'initiative parlementaire Joder, soit la liberté pour les cantons de déterminer quels sont les organes compétents pour accorder la naturalisation. La loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l'acquisition et la perte de la nationalité précisera les exigences du droit et le Tribunal fédéral ne pourra se prononcer que sur les violations d'une garantie constitutionnelle fondamentale ou de procédure. Il convient de le rappeler - et je m'adresse là particulièrement à Madame Hubmann - qu'il n'y a pas de droit à la naturalisation, n'en déplaise à certains membres de cette assemblée.
Le projet issu de l'initiative parlementaire Pfisterer Thomas a été soumis à consultation, il sera examiné par le Conseil des Etats durant la session d'hiver.
Le droit, sur les naturalisations, est une règle fondamentale et le titre de l'initiative parlementaire Joder est sans doute pour le moins inapproprié. En effet, il ne s'agit pas tellement d'accroître, mais plutôt de rétablir, face aux interpellations de la jurisprudence, la souveraineté des cantons et des communes dans ce domaine. En effet, le droit de ces collectivités a été à ce jour largement ancré tant dans la Constitution précédente que dans la loi et les us et coutumes de notre pays, sans qu'il y ait eu à cet égard de changement décidé consciemment par le souverain.
Contrairement à ce que laissait entendre Madame Hubmann tout à l'heure, le droit de la nationalité passe d'abord par l'octroi de la bourgeoisie et du droit de cité, c'est-à-dire par la reconnaissance de l'intégration au niveau de la communauté de proximité dans laquelle l'étranger réside. Vouloir réglementer de manière centralisée et unilatérale la procédure est la solution la moins adéquate. Le vote populaire, s'il est parfaitement inadéquat dans une ville, reste sans doute la manière la plus objective de mesurer le degré d'intégration d'un étranger dans une localité de quelques centaines d'habitants. Dans le cadre de l'octroi de la nationalité, il ne devrait pas être question d'autre chose que de l'examen du niveau d'intégration.
J'ai été particulièrement interpellé tout à l'heure par la prise de position de Monsieur Walker qui veut empêcher que les décisions dans le domaine de la naturalisation aient un caractère discriminatoire. Eh bien, si nous jouons au jeu de l'interprétation extensive de l'article 8 de la Constitution, la loi sur les étrangers que nous venons de débattre est, par sa forme de politique de migration duale, avec un premier cercle privilégié et un deuxième cercle extérieur posant des conditions plus difficiles, elle-même discriminatoire. Je m'étonne donc de voir aujourd'hui que certains de ceux qui l'ont durcie et qui ont défendu la solution duale en matière de migration dans la loi sur les étrangers traitent maintenant l'initiative parlementaire Joder de discriminatoire.
La majorité de la commission adhère donc à l'idée contenue dans l'initiative parlementaire Joder de renforcer l'ancrage dans la loi d'un droit de décision large des communes et des cantons en matière de procédure de naturalisation, sans exclure pour autant toute forme de recours au Tribunal fédéral.
Rappelons à cet égard que nous sommes en première phase de l'examen de cette initiative et que nous aurons l'occasion, au cas où vous y donneriez suite, de l'examiner conjointement avec les résultats des travaux du Conseil des Etats sur l'initiative parlementaire Pfisterer Thomas 03.454.
C'est pour ces raisons que la commission vous propose, par 13 voix contre 12, de donner suite à cette initiative parlementaire.

Abstimmung - Vote
(namentlich - nominatif; Beilage - Annexe 03.455/2494)
Für Folgegeben .... 73 Stimmen
Dagegen .... 104 Stimmen



Schluss der Sitzung um 19.00 Uhr
La séance est levée à 19 h 00

AB 2005 N 1352 / BO 2005 N 1352