Büchler Jakob (CEg, SG), für die Kommission: Am 5. Juni 2005 stimmte das Schweizervolk dem Beitritt der Schweiz zu den Assoziierungsabkommen Schengen und Dublin zu. Am 20. März 2006 hat die Schweiz diese Abkommen zu Schengen und Dublin ratifiziert. Da es sich um sogenannt dynamische Abkommen handelt, verpflichtete sich unser Land dazu, Weiterentwicklungen des Schengen/Dublin-Besitzstandes grundsätzlich zu übernehmen.
Im Schengen-Raum spielt die Überwachung der Aussengrenzen eine wichtige Rolle, nicht zuletzt bei der Bekämpfung der illegalen Einwanderung. Dabei wird ein einheitliches, hohes Kontroll- und Überwachungsniveau angestrebt. Die EU hat neue Instrumente geschaffen, um diese Bemühungen zu koordinieren und zu unterstützen. In diesem Zusammenhang ist vor allem die seit 2005 operative Europäische Agentur für die Zusammenarbeit an den Aussengrenzen der Mitgliedstaaten der EU (Frontex) mit Sitz in Warschau zu erwähnen. Die Agentur Frontex ist seit einigen Jahren mit rund 110 Mitarbeitern operativ. Sie koordiniert die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich des Schutzes der Aussengrenzen. Die Agentur unterstützt die Mitgliedstaaten zum Beispiel bei der Ausbildung von Grenzschutzbeamten. Sie führt Risikoanalysen durch, unterstützt die Mitgliedstaaten in Situationen, die einen verstärkten technischen und operativen Beistand an den Aussengrenzen erfordern, und hilft ihnen bei der Organisation gemeinsamer Rückführungen. Die Zusammenarbeit soll jetzt verstärkt werden, indem auch bei uns die entsprechenden gesetzlichen Grundlagen geschaffen werden. Im Jahr 2007 schuf die EU auch einen Mechanismus zur Bildung von Soforteinsatzteams für Grenzschutzsicherungszwecke (Rabit) und regelte dabei auch die Aufgaben und Befugnisse von abgestellten Beamten.
Die beiden EU-Verordnungen zu Frontex bzw. Rabit sind eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes im Sinne des Schengen-Assoziierungsabkommens. Die Übernahme der Frontex-Verordnung durch die Schweiz erfordert eine finanzielle Beteiligung, die auf rund 2,3 Millionen Franken pro Jahr geschätzt wird. Sie macht ferner eine Änderung des Zollgesetzes nötig. Mit der Übernahme der

Rielle Jean-Charles (S, GE), pour la commission: Je me permets de lire le rapport qui a été écrit par Monsieur Voruz, qui ne peut être présent suite aux changements intervenus à l'ordre du jour.
D'abord, rappel de certains faits: le 5 juin 2005, le peuple suisse a accepté la participation de la Suisse aux accords d'association à Schengen et à Dublin, accords ratifiés par la suite le 20 mars 2006 par le Conseil fédéral. Ainsi, la responsabilité du contrôle et de la surveillance des frontières extérieures incombe aux Etats membres. Dans ce contexte, Frontex coordonne la coopération opérationnelle entre les Etats membres en matière de gestion des frontières extérieures. Les tâches de Frontex devraient encore être élargies au cours des prochaines années. La Communauté européenne a ainsi adopté le règlement CE numéro 863/2007 instituant un mécanisme de création d'équipes d'intervention rapide aux frontières - acronyme anglais Rabit - et modifiant le règlement Frontex pour ce qui a trait à ce mécanisme et définissant les tâches et compétences des agents invités. Dans ce cadre, Frontex est chargée de décider de l'intervention ciblée de ces équipes.
Frontex exerce ses responsabilités depuis le 1er mai 2005 et est opérationnelle depuis le 3 octobre 2005. Son siège se trouve à Varsovie. Elle emploie 109 collaborateurs. Elle s'occupe notamment de la lutte contre l'immigration illégale aux frontières maritimes du sud de l'Europe.
La reprise par la Suisse du règlement Frontex nécessite une contribution financière, estimée à 2,3 millions de francs par année. Elle implique également une modification de la loi sur les douanes autorisant l'administration des douanes à mettre à disposition de Frontex du matériel opérationnel de contrôle et de surveillance des frontières.
De son côté, le règlement Rabit imposera, en principe, à la Suisse de mettre des gardes-frontière suisses à disposition de Frontex pour une durée limitée si celle-ci le demande. L'envoi des gardes-frontière pour des engagements concrets peut toutefois être rejeté.
Abordons maintenant les travaux de la commission. Après les explications détaillées données par Monsieur le conseiller fédéral Merz, la commission entame le débat d'entrée en matière selon l'ordre suivant.
Tout dabord les coûts. Aux questions posées sur les coûts réels, on s'est demandé si le montant de 2,3 millions de francs sera respecté ou si cela ne va pas aller jusqu'à 10 millions de francs, du fait que ce dernier montant a déjà été dépensé pour le système informatique.
Ici, il ne faut pas mélanger les genres: nous traitons l'approbation et la mise en oeuvre de l'échange de notes entre la Suisse et la Communauté européenne portant création de l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres de l'Union européenne (Frontex) ainsi que le règlement instituant un mécanisme de création d'équipes d'intervention rapide aux frontières (Rabit) pour ce qui a trait à ce mécanisme et définissant les tâches et compétences des agents invités. La contribution de la Suisse à Frontex s'élèvera à 2,3 millions de francs.
Concernant le montant de 10 millions de francs, il s'agit là du raccordement au système d'information Schengen (SIS) qui est une banque de données sur les objets volés et les personnes recherchées à l'échelle européenne. Compte tenu du retard pris par la production du SIS II, la Suisse a adopté une solution transitoire jusqu'à la migration vers le SIS II. Ainsi, toutes ces installations informatiques ont coûté 10 millions de francs. C'est un investissement et non une dépense de fonctionnement.
Peut-il y avoir déplacement de crédit si l'UE modifie par exemple ses bases budgétaires? En réponse, il faut souligner que les perspectives financières de l'UE sont discutées sur des périodes de sept ans; ce n'est donc pas avant 2013 que l'UE définira les perspectives 2013 à 2020. A ce jour, ces perspectives ne sont pas encore connues.
Quel est le véritable rôle de la Suisse dans le développement de l'acquis de Schengen? L'accord de Schengen offre à la Suisse une pleine participation à tous les niveaux, allant du groupe de travail au Conseil des ministres ainsi qu'à tous les actes législatifs adoptés en relation avec le dispositif Schengen. Nos experts se rendent régulièrement à Bruxelles et suivent toutes les étapes du processus de négociations. Ainsi les positions de la Suisse sont claires et connues et ses intérêts bien défendus.
Abordons maintenant la question de la sécurité à nos frontières. Certaines craintes se sont manifestées en commission concernant la surveillance de nos frontières en Suisse, donc concernant la sécurité de notre pays. Selon les membres de la commission qui ont fait valoir ces craintes, Frontex aurait pour effet une affluence plus forte de migrants vers notre pays, vu que nos frontières ne seraient plus surveillées. A ces craintes il faut répondre que le problème des migrations n'est pas un sujet nouveau et qu'il n'y a pas de doute que le débat est loin d'être clos. Avec Frontex les contrôles se feront aux frontières de l'Union européenne, ce qui veut dire qu'un filtrage plus intense qu'actuellement se fera en regard de nos frontières nationales.
Sur ce point, ajoutons encore que si l'Agence des Nations Unies pour les réfugiés plaide depuis longtemps pour que l'Europe maintienne son statut de continent d'asile, il n'empêche que les institutions européennes compétentes en matière d'asile mettent en oeuvre des garanties spécifiques pour que les personnes recherchant une protection internationale soient identifiées et puissent avoir accès au territoire de l'Union européenne ainsi qu'à des procédures d'asile justes et efficaces.
Cependant, le Parlement européen a durci les dispositions en la matière, ajoutant que nos gardes-frontière pourront exercer des contrôles à l'intérieur de notre pays, et des accords de collaboration sont signés - ou sont en voie de l'être - avec des polices de plusieurs cantons.
Enfin, qui dit frontières de l'Union européenne dit aussi frontières aux aéroports. Nos aéroports internationaux resteront, comme jusqu'ici, sous le contrôle de la police des frontières et des douanes, devenant ainsi des frontières de l'UE.
En ce qui concerne l'application des mesures Frontex dans les aéroports, leur évaluation doit encore être faite car,

Müller Geri (G, AG): Das Problem ist, dass in Afrika niemand lernen muss zu arbeiten. Sie müssen einmal nach Afrika gehen. Sobald die Sonne aufgeht, das ist um 6 Uhr morgens, ziehen Kinder, Jugendliche, erwachsene Frauen los; sie gehen teilweise 40, 50 Kilometer weit, den ganzen Weg. Sie holen Wasser, Holz und bauen ihre Grundlagen auf. Das ist die Arbeit der Afrikaner. Ein Beispiel aus Tschad: Das Einzige, was in Tschad an Arbeit anfällt -

Eichenberger-Walther Corina (RL, AG): Die freisinnig-demokratische Fraktion spricht sich einstimmig für Eintreten auf diese Vorlage aus.
Die zu genehmigenden bzw. zu übernehmenden beiden Verordnungen, Frontex und Rabit, stellen eine Weiterentwicklung des Schengen-Abkommens dar, zu der das Volk notabene in einer Abstimmung klar Ja gesagt hat. Die logische Folge dieses Beitritts zu Schengen ist der Beitritt zu der in Warschau domizilierten Agentur Frontex, die vor allem die operative Arbeit der Mitgliedstaaten an den Aussengrenzen koordiniert. Zudem organisiert sie Risikoanalysen, Ausbildung und Unterstützung in besonderen Situationen zugunsten der Mitgliedländer, z. B. jener an den Aussengrenzen. Diese letzte Aufgabe interessiert in unserem Land wohl am meisten. Unsere Schengen-Aussengrenzen liegen in den Flughäfen, wo sich nichts ändern wird. Müssen wir uns vorstellen, dass nun unsere Grenzschutzbeamten in Lampedusa oder Sizilien aushelfen müssen, wo die Situation infolge der zahlreichen afrikanischen Flüchtlinge prekär ist? Die Koordination solcher Operationen im Zusammenhang mit illegalen Einwanderungen wie in Süditalien gehört zu den Aufgaben von Frontex. Die Einsätze werden wo notwendig mithilfe von Rabit durchgeführt, von Teams, die rasch an den Aussengrenzen eingesetzt werden können. Die Schweiz wird eine geringe Anzahl Grenzschutzbeamte entsenden, nämlich drei bis vier, die aber nicht für direkte Einsätze wie die vorgenannten vorgesehen sind, sondern für besondere Aufgaben wie Passprüfungen oder Ähnliches. Das Einverständnis der Schweiz muss vor einem Einsatz eingeholt werden, und die Art des Einsatzes muss bekannt sein.
Nachdem alle Frontex-Vertragspartner die Grundrechtscharta unterzeichnet haben, ist davon auszugehen, dass die Grundrechte bei solchen Einsätzen eingehalten werden. Zudem sind die Schweizer Grenzwächter auch an unsere schweizerische Rechtsordnung gebunden und ihr verpflichtet. Die Anträge der Minderheiten I (Wyss Brigit) und II (Allemann) auf jährliche und ausgedehnte Berichterstattung sind abzulehnen, da die Berichterstattung über Frontex und Rabit

Lumengo Ricardo (S, BE): La nécessité de cet objet par rapport à la mise en oeuvre des accords de Schengen est incontestable. La libre circulation des personnes découlant de ces accords a besoin de telles mesures d'accompagnement pour être menée à bien.
En renforçant la coopération avec les Etats de l'Union européenne en matière de surveillance des frontières, Frontex est considérée à juste titre comme l'un des meilleurs instruments de lutte contre la migration clandestine. C'est la raison pour laquelle le groupe socialiste est favorable à l'entrée en matière sur cet objet.
Néanmoins, de sérieux doutes subsistent, notamment quant au respect de la dignité et des droits fondamentaux des personnes touchées, surtout lorsque les gardes-frontière doivent agir dans des zones extraterritoriales. L'Accord Frontex ne nous fournit aucune garantie à ce sujet.
Par ailleurs, je ne veux pas revenir sur ce qui a été dit, mais je voudrais tout de même souligner qu'on constate que l'Europe, en l'occurrence la Suisse, se renferme et érige des murailles devant ses portes pour se protéger contre les émigrants clandestins, spécialement contre ceux venant d'Afrique, car ces personnes sont considérées comme dangereuses et menaçantes pour notre sécurité et pour notre économie. Mais en revanche, les Européens qui se rendent en Afrique pour chercher de l'or, du pétrole, du café, ou pour vendre des armes sont considérés, eux, comme des sauveurs et des seigneurs. Ou encore, quand les dictateurs corrompus envoient des fonds en Suisse, on ne songe pas à leur opposer de véritables barrières. Nous avons même souvent de la peine à détecter dans quels cas il s'agit d'argent sale ou non.
Ce sont donc ces mêmes dictateurs et ces mêmes gouvernements qui sont en partie à l'origine du départ et de la misère de ces personnes contre lesquels Frontex est érigée. On doit dès lors faire face au défi international de l'émigration, comme cela a été dit, de l'émigration clandestine, en s'attaquant plutôt à ses réelles et profondes causes, et l'un

Widmer-Schlumpf Eveline, Bundesrätin: Der Bundesrat hat am 26. Oktober 2004 die Assoziierung der Schweiz an Schengen unterzeichnet. Die Bundesversammlung hat der Assoziierung im Dezember 2004 zugestimmt, und das Schweizervolk hat in der Volksabstimmung vom 5. Juni 2005 ebenfalls Ja dazu gesagt. Am gleichen Tag, an dem die Schweiz die Assoziierung an Schengen unterzeichnet hat, hat die Europäische Gemeinschaft die Verordnung des Rates zur Errichtung von Frontex verabschiedet. Frontex übernimmt die Koordination der operativen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich des Schutzes der Aussengrenzen. Es geht um die Eindämmung der illegalen Migration, der illegalen Einwanderung; es geht zumindest darum, die ganze Problematik besser in den Griff zu bekommen.
Was will Frontex? Frontex unterstützt die Mitgliedstaaten zum Beispiel bei der Ausbildung von Grenzschutzbeamten. Frontex führt Risikoanalysen durch, unterstützt die Mitgliedstaaten in Situationen, die einen verstärkten operativen und technischen Beistand an den Aussengrenzen erfordern, und hilft bei der Organisation gemeinsamer Rückführungsaktionen. Die Agentur ist bereits tätig. Sie übt ihre Tätigkeit seit dem 1. Mai 2005 aus. Heute hat sie 109 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Es wurden bereits verschiedene Aktionen durchgeführt, namentlich in Zusammenhang mit der Bekämpfung der illegalen Einwanderung an den südeuropäischen Seegrenzen.
Am 4. Juli 2007 notifizierte die EU auch die Verabschiedung der Verordnung EG 863/2007 des Europäischen Parlamentes und des Rates "über einen Mechanismus zur Bildung von Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke und zur Änderung der Verordnung EG 2007/2004 des Rates hinsichtlich dieses Mechanismus und der Regelung der Aufgaben und Befugnisse von abgestellten Beamten". "Abgestellte Beamte" ist kein schöner, aber ein technischer Ausdruck. Mit der Übernahme der Rabit-Verordnung könnte die Schweiz dazu verpflichtet werden, spezialisierte Grenzwächter in geringer Anzahl zur Verfügung zu stellen, wenn Frontex darum ersucht. Frontex- und Rabit-Einsätze werden von Verwaltungsrat und Exekutivdirektor beschlossen. Sie entscheiden darüber, welches Anforderungsprofil die Personen mitbringen müssen, und auch über die Einsatzdoktrin. In der Verordnung des Bundesrates soll vorgesehen werden, welche Behörde über die Genehmigung solcher Einsätze entscheiden wird.
Einsätze des Grenzwachtkorps zugunsten von Frontex werden keinen direkten Einfluss haben auf die zivilen Einsätze im Balkan und auf die Arbeit von Angehörigen des Grenzwachtkorps als Visa-Sachbearbeiter in der Botschaft. Wenn hier von grossem Einsatz von Grenzwächtern beziehungsweise von Polizisten - sogar das wurde behauptet - die Rede ist, so stimmt das schlicht nicht. Es geht nicht darum, dass Kantonspolizisten eingesetzt werden sollen, sondern es geht um Angehörige des Grenzwachtkorps. Drei bis vier Personen aus einem Bestand von rund 2000 Personen: Ich denke, da kann man nicht von einem übermässigen Einsatz sprechen. Es ist im Übrigen davon auszugehen, dass die Schweiz an ihren Aussengrenzen - wir haben nur die Flughäfen als Aussengrenzen - keinen Bedarf an Frontex- oder Rabit-Einsätzen hat.
Ich möchte noch kurz auf die Einhaltung der Grundrechte zu sprechen kommen. Es wurde von verschiedener Seite die Besorgnis geäussert, dass die Grundrechte bei Frontex- und Rabit-Einsätzen nicht respektiert würden. Ich meine, dass diese Besorgnis grundsätzlich unbegründet ist. Es darf doch davon ausgegangen werden, dass im EU-Raum die Grundrechte eingehalten werden. Die EU hat an sich einen hohen Standard an Recht und Sicherheit. Wir sind nicht das einzige Land, das darauf grossen Wert legt. Alle Mitgliedstaaten der EU sind heute Rechtsstaaten in unserem Sinn, sie sind auch Mitglieder des Europarates. Ich denke, man darf davon ausgehen, dass sie sich auch an den Grundrechtsbestand halten und sich zur Einhaltung der Grundrechte verpflichten.
Die finanzielle Beteiligung der Schweiz an Frontex wird auf durchschnittlich 2,3 Millionen Franken pro Jahr geschätzt. Aus der Anordnung der Rabit-Verordnung ergeben sich für die Schweiz keine zusätzlichen finanziellen Konsequenzen.
Für die Schweiz stellen diese Verordnungen eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands im Sinne des Schengen-Assoziierungsabkommens dar. Entsprechend wurden sie der Schweiz notifiziert. Im Sommer 2007 führte das Finanzdepartement eine Vernehmlassung zu Frontex durch. Alle Kantone unterstützen Frontex. Auch die Parteien haben diese Vorlage unterstützt. Am 13. Februar 2008 hat der Bundesrat der Bundesversammlung beantragt, die Frontex- und die Rabit-Verordnung zu übernehmen. Die Übernahme unterliegt, wie die Schengen-Assoziierung auch, dem fakultativen Staatsvertragsreferendum, weil mit dieser Übernahme auch das Zollgesetz geändert werden muss.
Die Übernahme der Frontex-Verordnung setzt eine zusätzliche Vereinbarung mit der EU über die Modalitäten der Beteiligung der Schweiz an Frontex voraus, so über die finanzielle Beteiligung, das Stimmrecht und die Anerkennung der Zuständigkeit des Gerichtshofes der EU in den Fällen, die in den Absätzen 2 und 4 von Artikel 19 der Frontex-Verordnung verankert sind. Es geht hier um eine ganz eingeschränkte Gerichtsbarkeit des Gerichtshofes, also nicht um eine stark ausgeweitete Zuständigkeit. Es geht darum, dass der Gerichtshof als Schiedsgericht amten kann, wenn eine Schiedsklausel in einem Vertrag dies vorsieht. Es braucht in diesem Fall eine ergänzende staatsvertragliche Regelung. Die entsprechende Vereinbarung mit Norwegen und Island enthält eine solche Schiedsklausel. In Absatz 4 von Artikel 19 - darauf wurde heute in einem Votum hingewiesen - wird auf Absatz 3 verwiesen. Danach entscheidet der Schiedsgerichtshof im Fall einer ausservertraglichen Haftung, wenn ein Bediensteter von Frontex Dritten einen Schaden zufügt. Das ist eine mit der Staatshaftung vergleichbare Situation, wie wir sie gemäss dem Verantwortlichkeitsgesetz auch bei uns kennen. Das heisst also, dass die Zuständigkeit des Gerichtshofes sehr beschränkter Natur ist. Die Zuständigkeit zum Abschluss dieser Vereinbarung soll dem Bundesrat übertragen werden. Die Bundesversammlung wird sich nicht mehr damit beschäftigen müssen, das ist verfassungskonform.
Welches sind nun die Gründe für die Übernahme der beiden Verordnungen? Der erste und wichtigste Grund ist ein institutioneller: Durch die Assoziierung an Schengen ist die Schweiz verpflichtet, den gesamten Schengen-Besitzstand zu übernehmen. Man kann hier nicht ein Menu à la carte haben. Man sagt A, und dann sagt man auch B. Eine Verweigerung könnte die gesamte Schengen-Assoziierung zumindest einmal infrage stellen.
Zum Zweiten stellt Frontex eine Institution dar, die den Schengen-Staaten Unterstützung leisten soll, vor allem jenen, die eine lange Schengen-Aussengrenze aufweisen und entsprechend Probleme haben. Gerade für die Schweiz, die ausser den internationalen Flughäfen keine Schengen-Aussengrenzen hat, ist die Übernahme auch ein Akt der Solidarität. Die bisherige Tätigkeit von Frontex hat sich für die Schweiz positiv ausgewirkt, das haben wir bereits im Zusammenhang mit der Euro 2008 festgestellt. Wir haben dort gesehen, wie hilfreich dieses Instrument sein kann. Wir wären ohne Frontex kaum in der Lage gewesen, unsere Schengen-Verpflichtungen im Rahmen der Euro 2008 zu erfüllen. Was heute aufgrund der interkantonalen Polizeikooperationskonkordate mit der Entsendung von Polizisten in andere

Wyss Brigit (G, SO): Die Grünen haben es sich mit diesem Abkommen nie leichtgemacht, das eindrückliche Votum von Geri Müller hat es einmal mehr gezeigt. Wir haben 2005 aber die Ja-Parole herausgegeben und zu diesem Abkommen Ja gesagt. Damit haben wir, das haben wir heute