Nationalrat - Frühjahrssession 2009 - Achte Sitzung - 11.03.09-08h00
Conseil national - Session de printemps 2009 - Huitième séance - 11.03.09-08h00

Gross Andreas (S, ZH), für die Kommission: Wir kommen zurück zu einem Thema, das wir letzten Mittwoch bereits diskutiert haben, nämlich zum Völkerrecht und zur Frage, wie wir mit Volksinitiativen umgehen, bei denen klar ist, dass sie mehr oder weniger internationales Recht ritzen und infrage stellen und somit - das ist entscheidend - nie so umgesetzt werden können, wie viele von denjenigen hoffen, die einer solchen Initiative zustimmen. Es ist ein Thema, das die Staatspolitische Kommission seit mehreren Jahren beschäftigt. Und zwar haben wir, losgelöst von den Volksinitiativen, grundsätzlich mit Experten darüber diskutiert und versucht, gemeinsam klüger zu werden. Wir haben dann immer wieder versucht, das, was wir aus diesen Diskussionen gelernt haben, im konkreten Fall, bei immer zahlreicher werdenden Initiativen, die von dieser Frage betroffen sind, anzuwenden.
Wenn Bürgerinnen und Bürger in einer Volksabstimmung mit einer Frage konfrontiert werden, bei der sie gar keine Möglichkeit haben, wirklich Ja oder Nein zu sagen, weil es, wenn sie Ja sagen, immer anders herauskommen wird, als sie sich das erhoffen, dann können wir bei diesem Zustand nicht einfach zusehen und nichts tun. Es kommt - und das hat der Bundesrat selber vor etwas mehr als zehn Jahren gesagt - einer Pervertierung der Stimmfreiheit, eines Grundrechts, gleich, wenn diese Freiheit nur scheinbar existiert und jene, die sie auf die eine oder andere Weise gebrauchen, frustriert werden. Wir können wirklich nicht einfach zusehen und nichts tun, weil es der direkten Demokratie nicht dient, wenn Volksabstimmungen stattfinden, bei denen es die Möglichkeit, unterschiedlicher Meinung zu sein und frei zu entscheiden, gar nicht wirklich gibt. Man kann sogar so weit gehen, dass man sagt: Diejenigen, welche die direkte Demokratie diskreditieren und ihr sozusagen leise den Boden entziehen möchten, haben alles Interesse, nichts zu tun, denn je mehr solche Volksabstimmungen stattfinden, desto mehr Menschen werden frustriert und stellen das ganze System infrage.
Ich möchte hier betonen, dass diejenigen - d. h. eine knappe Mehrheit der Kommission -, die dieser Initiative zustimmen, welche dieses Problem ja angehen möchte, ohne zu sagen, wie es angegangen werden soll, die ganze Sache nicht einfach an das Bundesgericht delegieren möchten. Damit würden wir es uns zu leicht machen. Wir möchten uns über das Thema Gültigkeit und Ungültigkeit aussprechen und vor allem auch, vielleicht zusammen mit dem Bundesgericht, darüber nachdenken, wie wir mit solchen Volksinitiativen in Konfliktfällen in Zukunft umgehen können.
Wir haben dem in der Kommission zweimal zugestimmt. Die Schwesterkommission des Ständerates hat wie schon oft relativ unwirsch reagiert und die Sache ohne grosse Diskussion vom Tisch gewischt, mit dem Argument, man sei schon immer gegen eine Verfassungsgerichtsbarkeit gewesen und werde deshalb nicht darüber diskutieren. Wir glauben nicht, dass das eine fruchtbare, konstruktive und der Sache dienliche Position ist. Es ist heute wirklich nicht mehr wie vor zwanzig Jahren, als solche Volksinitiativen eine Ausnahme waren. Heute sind solche Volksinitiativen schon fast die Regel. Das hat auch damit zu tun, dass das internationale Recht an Bedeutung gewonnen hat. Und vor allem gilt, wie ich gesagt habe: Nichtstun schadet der direkten Demokratie. Bisher hat niemand gesagt, er wolle der direkten Demokratie schaden. Wenn es wirklich so ist, müssen wir etwas tun.
Frau Bundesrätin Widmer-Schlumpf hat vor einer Woche ganz deutlich zum Ausdruck gebracht, dass sie das Problem auch sieht, dass sie aber - und so habe ich auch die Mehrheit unseres Rates verstanden - das Problem nicht so lösen möchte, wie es in Amerika üblich wäre, dass diejenigen, die einen richterlichen Entscheid fällen, sozusagen das Recht weiterentwickeln, indem sie die alten Sätze neu auslegen. Wir möchten stattdessen einen neuen Satz formulieren, einen neuen Umgang zur Regel machen. Wir müssen das tun, weil wir in der Diskussion gesehen haben, dass der Begriff, der heute in der Bundesverfassung steht - Jus cogens, zwingendes Völkerrecht -, eben auch ganz verschieden ausgelegt werden kann. Er kann viel weiter verstanden werden, als das der Bundesrat kürzlich tat, nämlich so, wie er es vor zwölf, dreizehn Jahren tat, und so, wie das in die neue Bundesverfassung eingeflossen ist.
In der zweiten Runde, die wir anstreben, möchten wir diesen Auftrag konkretisieren, indem wir Vorschläge machen, wie wir dieses Problem so lösen können, dass wir nicht mehr Volksabstimmungen haben, in denen wir eine Seite auf jeden Fall frustrieren, weil es klar ist, dass man es nicht so umsetzen kann, wie es sich diese Seite erhofft hat. In dieser zweiten Runde müssen wir sagen, welches internationale Recht wir meinen: Meinen wir die EMRK ganz generell, meinen wir auch Uno-Pakte? Wir meinen sicher nicht jede Gatt-Bestimmung, jede WTO-Bestimmung. Wir müssen sagen, wie wir das angehen möchten, ob wir das wirklich abstrakt für alle Fälle oder nur im Anwendungsfall haben möchten, und wenn im Anwendungsfall, wie das im Anwendungsfall geschehen soll.
Vor allem müssen wir auch beachten, und das hat im Ständerat vielleicht zu gewissen Irritationen geführt, was wir in den Gesprächen mit den Professoren gelernt haben: Wenn wir mit dem Bundesgericht zusammen die Gültigkeit von Volksinitiativen genauer ansehen wollen, dann müssen wir das, was wir gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern anwenden - eine beschränkte Verfassungsgerichtsbarkeit -, auch uns selbst gegenüber anwenden. Wir müssen uns selber auch unter diese Beobachtung stellen. Deshalb haben wir gesagt, wir müssen uns hier parallel auch fragen, ob das, was wir bei der Volksinitiative tun, Konsequenzen auf den Umgang mit den Gesetzen hat, ob diese eventuell unter bestimmten Umständen auf eine gewisse Art und Weise präziser auf ihre Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht - und wenn ja, mit welchem? - geprüft werden sollen.
Ich denke, die Diskussion vom letzten Mittwoch hat gezeigt, wie notwendig es ist, dass wir hier nicht einfach die Augen verschliessen und so tun, als ob es kein Problem gäbe. Wir müssen dieses Problem angehen, auch wenn es schwierig ist, auch wenn es sozusagen gewisse Traditionen infrage stellt. Wir müssen es tun im Interesse der direkten Demokratie und im Interesse der echten Stimmfreiheit, weil die Stimmfreiheit eben nur dann Sinn macht, wenn wirklich im konkreten Fall in einer Volksabstimmung Ja oder Nein gesagt werden kann und klar ist, was das Ja und was das Nein bedeuten. Das ist heute nicht mehr der Fall. Daran können diejenigen, die die direkte Demokratie befürworten, kein Interesse haben.
Deshalb bitte ich Sie, der Mehrheit zu folgen und die parlamentarische Initiative Vischer in die zweite Runde zu schicken.

Vischer Daniel (G, ZH): Mit meiner parlamentarischen Initiative will ich, dass der jetzige Zustand aufgehoben wird, bei dem eine Unvereinbarkeit zwischen einer vom Volk angenommenen Initiative und der Unmöglichkeit aus völkerrechtlichen Gründen, sie zu verwirklichen, bestehen kann. Wir haben diese Frage in letzter Zeit mehrmals diskutiert; ich verweise auf die Diskussion über die Verwahrungs-Initiative, ich verweise auf die Diskussion über die Minarett-Initiative.
Wo liegt das Problem? Bereits heute hat ja die Bundesverfassung gemäss Artikel 139 Absatz 2 eine Klausel, wonach bei Verletzung zwingender Bestimmungen des Völkerrechts eine Initiative für ungültig erklärt werden muss. Die Diskussion über die Auslegung dieser Bestimmung hat gezeigt, dass diese Bestimmung sehr, sehr restriktiv angewandt wird, weil nur der allerinnerste Kern - Folter zum Beispiel - unter das zwingende Völkerrecht subsumiert wird. Nun kann sich aber eine Situation ergeben, dass das Volk eine Initiative annimmt, die für gültig erklärt worden ist, bei der sich aber zeigt, dass sie gegen einen elementaren Grundsatz, zum Beispiel gegen die Religionsfreiheit, verstösst und gar nicht umgesetzt werden kann. Dann ist, wie Herr Gross es richtig gesagt hat, die direkte Demokratie eigentlich diskreditiert, weil der Volkswille nicht umgesetzt werden kann. Deswegen macht es keinen Sinn, Initiativen zur Abstimmung zu bringen, von denen man weiss, dass sie offensichtlich gegen elementare Grundsätze des internationalen Völkerrechts verstossen, was die Grundrechte und was die Verfahrensrechte angeht.
Nun wird immer gesagt, damit gebe es gewissermassen ein Diktat des internationalen Völkerrechts gegenüber unserem direktdemokratischen System. Das ist falsch. Das Problem liegt an einem anderen Ort. Die Grundsätze des internationalen Völkerrechts sind in der überwiegenden Zahl auch Grundrechte unserer Verfassung. Das Problem ist nur, dass unsere Verfassung - das ist keine ganz einheitliche Meinung, aber eigentlich sagt das die Mehrheit - beliebig abgeändert werden kann. Wir kennen keine unabänderbaren Verfassungsartikel. Deswegen ist es das Völkerrecht, das gewissermassen die Richtschnur ist für die unabänderbaren Verfassungsartikel des Grundrechtsschutzes und Grundrechtsverfahrensschutzes. Das sind übrigens nicht uns vom Ausland aufgezwungene Normen, sondern das sind Grundnormen unseres eigenen Staatsverständnisses. Der Rechtsstaat in der Schweiz ist der Rechtsstaat, den wir uns selbst gegeben haben. Auch das Völkerrecht ist inländisches Recht, ist durch unseren Souverän so gewollt, hat direkt oder durch Nichtergreifung eines Referendums dem harten Urteil des Volks standgehalten.
Nun will ich nichts anderes als die Behebung des Missstandes, dass Initiativen angenommen werden, die offensichtlich gegen Grundnormen des Völkerrechts, aber nach heutiger Auffassung nicht gegen zwingendes Völkerrecht verstossen und dann nicht umgesetzt werden können; das soll geändert werden. Ob es über eine Änderung der Verfassung, durch die Ausweitung des Begriffs Völkerrecht, geändert wird, ob es durch einen neuen Typ des Überprüfungsverfahrens, wie das Herr Gross gesagt hat, zusammen mit dem Bundesgericht geändert wird, das ist für mich offen. Das ist die Arbeit der zweiten Phase, dafür sind wir da, in Kommissionen schöpferisch Probleme zu lösen, mit den Leuten zusammen, die in einer Materie drauskommen.
Die Initiative jetzt abzulehnen hiesse aber, einfach zu sagen, wir hätten keinen Handlungsbedarf. Ich glaube, die Diskussion über die Minarette hat gezeigt, dass es eigentlich niemanden gibt, der meint, es gebe keinen Handlungsbedarf.

Hutter-Hutter Jasmin (V, SG): Herr Vischer, eine Vorbemerkung: Es gibt Leute hier drin, die dieser Auffassung sind. Meine Frage nun: Wie verhalten Sie sich, wenn ein grosser Teil einer Volksinitiative problemlos umsetzbar ist, ein kleiner Teil aber nach Ihrer Auffassung als nicht gültig erklärt werden könnte?

Vischer Daniel (G, ZH): Es ist klar: Dann gibt es eine Teilungültigkeit. Frau Hutter, es will doch niemand Initiativen, die rechtsstaatlich okay sind, nicht zur Abstimmung bringen. Meinen Sie, wir wollen da irgendwie Volksinitiativen verhindern? Im Gegenteil. (Unruhe) Wissen Sie, ich will Ihnen etwas sagen: Ich war erstmals 1972 bei einer Volksinitiative dabei und nachher noch bei etwa zehn weiteren. Ich würde sagen, es war vielleicht vor etwa zwanzig Jahren, dass die SVP erstmals eine Volksinitiative einreichte. Sie hat nämlich von der neuen Linken gelernt, dass Volksinitiativen ein wichtiges Instrument bei der Meinungsbildung in der Schweiz sind.

Widmer-Schlumpf Eveline, Bundesrätin: Ich nehme zum Postulat der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates Stellung.
Der Umgang der Schweiz mit dem Völkerrecht bleibt im Allgemeinen im Rahmen dessen, was auch in anderen Staaten üblich ist. Einzigartig ist die Schweiz lediglich in Bezug auf die Volksinitiative. Die sich aus dieser Spezialität ergebenden besonderen Fragen stellen sich in anderen Staaten natürlich nicht. Die Problematik liegt hier darin - das wurde aufgezeigt -, dass Volksinitiativen für ungültig erklärt werden, wenn sie gegen den Kern des Völkerrechts verstossen, das heisst gegen das sogenannte Jus cogens. Dieses umfasst nur wenige fundamentale völkerrechtliche Normen, so das Gewaltverbot, das Folterverbot und das Genozidverbot. Wenn Initiativen nun aber gegen das sogenannte übrige Völkerrecht verstossen, sind sie für gültig zu erklären. Wird eine solche Initiative angenommen, stellt sich bei der Umsetzung die Frage, wie ein Konflikt mit dem Völkerrecht zu lösen ist.
Die bisherige Praxis der Bundesversammlung zielte darauf ab, eine solche Initiative völkerrechtskonform in unserem Recht umzusetzen und dabei den Willen der Initiantinnen und Initianten weitestmöglich zu berücksichtigen. Ist eine völkerrechtskonforme Umsetzung ausgeschlossen - das gibt es auch hin und wieder -, geht die jüngere Verfassungsbestimmung, das ist dann also die Initiative, dem Völkerrecht vor. Entgegenstehende Verträge müssen neu ausgehandelt oder gekündigt werden. In diesem Sinne ist oder wäre es durchaus möglich, eine völkerrechtswidrige Initiative umzusetzen, allerdings mit den erheblichen Konsequenzen, die das hätte, nämlich der Neuaushandlung oder Kündigung bestimmter völkerrechtlicher Vereinbarungen, die wir eingegangen sind.
Seit den Neunzigerjahren sind vermehrt Volksinitiativen eingereicht worden, die gegen das nichtzwingende Völkerrecht verstossen. Parallel dazu hat das Völkerrecht mit der zunehmenden Globalisierung an Bedeutung gewonnen. Das Postulat spricht in diesem Sinn ein aktuelles Problem an, eine aktuelle Fragestellung, die wir jetzt klären müssen. Der Bundesrat ist daher bereit, den Auftrag der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates entgegenzunehmen. Er wird die aufgeworfenen Fragen beantworten, und zwar im Rahmen des Berichtes, den der Bundesrat zum Verhältnis von Landesrecht und Völkerrecht bereits im Auftrag der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates zu erstellen hat, der ja ein entsprechendes Postulat (07.3764) angenommen hat.
Wir sind daran, diesen Auftrag zu erfüllen, und ich möchte Sie dementsprechend bitten, das Postulat anzunehmen.

Gross Andreas (S, ZH), für die Kommission: Herr Fehr, ich kann mit Ihren beiden Hauptargumentationslinien völlig leben. Das Volk muss das letzte Wort haben, haben Sie gesagt. Wir sagen dazu noch:
1. Es muss auch klar sein, worüber das Volk, wenn es das letzte Wort hat, entscheiden kann; es muss auch klar sein, was es bedeutet, wenn es das letzte Wort gesprochen hat; es muss klar sein, wie es verstanden werden will. Das muss klar sein, und das ist heute eben nicht mehr klar - deshalb müssen wir es klären.
2. Die Unschärfe - das schöne Wort von Herrn Heisenberg - ist eben jetzt schon das Problem. Das zwingende Völkerrecht ist viel unschärfer, als viele meinen, und deshalb wird es zu ewigen, ständigen Diskussionen kommen, wenn wir es nicht klären.
3. Die Klärung erfolgt viel sorgfältiger, als Sie es uns unterschieben. Sie unterschieben uns eigentlich einen total groben Umgang mit dem Konflikt - wenn ich das Wort "grob" hier brauchen darf. Im Postulat, das von CVP-Seite vorgeschlagen wurde und dem die Kommission zugestimmt hat, steht nämlich, dass es eventuell nur um die Grundelemente der EMRK gehen soll, nicht einfach um die EMRK überhaupt und schon gar nicht, wie gesagt, um alles internationale Völkerrecht. Also auch dort sind wir viel, viel differenzierter und feiner, als Sie es uns unterstellen. Ich bitte Sie doch, die Andersdenkenden nicht sozusagen zu vergröbern, weil das zu dummen Konsequenzen führen könnte.
Wenn Sie mit dieser Einbettung des schweizerischen Verfassungsrechtes in die EMRK und ins Völkerrecht nicht einverstanden sein sollten, dann müssen Sie eine Volksinitiative machen, um das aufzutrennen. Das dürfen Sie, aber Sie können nicht mit einer anderen Volksinitiative, die das nicht tut, teilweise, indirekt diesen Bezug, den die Verfassung will und dem die Mehrheit der Stimmberechtigten zugestimmt hat, aushebeln. Das ist eben unscharf, und das widerspricht der Klarheit, welche eine Volksabstimmung haben muss. Was wir vom Resultat verlangen dürfen, ist, dass es klar sein muss. Wir wollen hier klären, um das letzte Wort deutlich zu machen und die Unschärfe abzubauen, die Ihnen offenbar auch am Herzen liegt.

Gross Andreas (S, ZH), für die Kommission: Diese Frage haben Sie tatsächlich vor einer Woche einem Kollegen auch schon so gestellt. Wir reden nicht über die Qualität von Volksinitiativen. Volksinitiativen sind von uns ans Volk weiterzuleiten. Wir diskutieren sie, wir beurteilen sie nicht. Wir beurteilen sie nicht einmal bezüglich ihrer Qualität, denn Qualität ist ein viel weiterer Begriff. Wir haben von der Verfassung her die Pflicht, zu beurteilen, wo sie mit welcher Art von internationalem Recht in Konflikt kommen. Was wir angemahnt haben, was die Bundesrätin bestätigt hat, ist, dass in letzter Zeit zunehmend Volksinitiativen eingereicht worden sind, die internationales Recht infrage stellen, das teilweise aber sogar unser eigenes Bundesrecht ist oder anderes ritzt. Das macht es schwierig, weil eben das Ja - oder das Nein, vor allem aber das Ja - desjenigen, der zustimmt, meistens nicht mehr so realisiert werden kann, wie er es meint. Das müssen wir klären. Ob Sie wollen, dass es unklar ist, weiss ich gar nicht, das unterschiebe ich Ihnen nicht. Aber Sie tun es, und deshalb müssen wir es klären, im Interesse der direkten Demokratie, an der wir, glaube ich, alle hängen.

Meyer-Kaelin Thérèse (CEg, FR), pour la commission: Après avoir entendu les différents arguments, je vous demande de donner suite à cette initiative parlementaire. En effet, on parle beaucoup de démocratie dans cet objet et il est vrai qu'elle est au centre de nos préoccupations. Les gens qui sont appelés à voter sur une initiative populaire comptent sur le Parlement pour assurer l'applicabilité de l'entier de l'initiative. Il y a assez longtemps que nous sommes en politique pour le savoir, et je crois que nous sommes très mal à l'aise quand, en tant que parlementaires, nous devons dire: "Cette initiative populaire, si vous l'acceptez, ne pourra de toute façon pas être appliquée telle qu'elle vous est proposée." Notre responsabilité de parlementaires ne nous permet pas de maintenir cette incertitude, justement pour respecter la démocratie et pour pouvoir assurer que les initiatives populaires sur lesquelles le peuple se prononce pourront être appliquées en vertu de notre Constitution. Actuellement déjà, Madame Hutter, on peut partiellement valider une initiative, et cela pourra toujours être fait.
J'ajoute un mot sur le postulat. Je remercie Madame la conseillère fédérale Widmer-Schlumpf de recommander d'adopter le postulat de la commission. Je crois que tout le monde reconnaît qu'il y a un problème face à la déclaration de validité de ces initiatives populaires. Ce postulat, vous devriez être les premiers à l'adopter pour justement éclaircir ces questions et pouvoir vous prononcer éventuellement sur une modification de la Constitution au sujet de la nullité des initiatives populaires. Tout cet exercice est fait pour soutenir encore plus la valeur de notre démocratie et pour que les gens, en toute transparence, puissent se déterminer sur les objets qui leur sont proposés et être sûrs que s'ils les votent, ils seront appliqués tels qu'ils les ont votés.
Je vous invite à donner suite à l'initiative parlementaire Vischer et à adopter le postulat de la commission.

07.477

Abstimmung - Vote
(namentlich - nominatif; Beilage - Annexe 07.477/1932)
Für Folgegeben ... 96 Stimmen
Dagegen ... 72 Stimmen

08.3765

Abstimmung - Vote
(namentlich - nominatif; Beilage - Annexe 08.3765/1933)
Für Annahme des Postulates ... 114 Stimmen
Dagegen ... 57 Stimmen

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