Perrinjaquet Sylvie (RL, NE), pour la commission: La question qui s'est posée à la commission et qui se pose aujourd'hui à vous est la suivante: y a-t-il une nécessité de légiférer en matière d'engagements de l'armée suisse à l'étranger? Si la réponse devait être oui, nous devrions donner suite à l'initiative parlementaire du groupe UDC qui demande ni plus ni moins que l'abrogation de l'article 1 alinéa 4 de la loi sur l'armée et l'administration militaire

AB 2009 N 1572 / BO 2009 N 1572

(LAAM): "Elle - l'armée - contribue à la promotion de la paix sur le plan international."
Cette disposition est entrée en vigueur au 1er janvier 2004. La commission s'est tout naturellement penchée sur les bases légales régissant l'engagement de l'armée à l'étranger et a constaté que la LAAM établissait une distinction entre:
1. le service de promotion de la paix qui a été approuvé par le vote du peuple le 10 juin 2001 sur la modification de la LAAM permettant d'armer des troupes pour des engagements pour la promotion de la paix et qui est régi par l'article 66 de la LAAM; et
2. le service d'appui à l'étranger pour soutenir une aide humanitaire, pour assurer la protection de personnes ou d'objets particulièrement dignes de protection à l'étranger. Là il s'agit de l'article 69 de la LAAM. Cette disposition a aussi été sanctionnée par la votation populaire dans le cadre d'Armée XXI le 18 mai 2003.
La mise en oeuvre de cette législation repose sur la révision de l'ordonnance sur l'organisation de l'armée adoptée entre juin et septembre 2007 par nos deux chambres, après diverses adaptations demandées entre autres par la Commission de la politique de sécurité du Conseil national. Elle prévoit de fournir, dès 2010, 500 militaires pour les missions de maintien de la paix, ceci afin d'atteindre les objectifs que s'est fixés la Confédération en matière de promotion de la paix. Il est important également de rappeler ici que le service de promotion de la paix ne s'effectue que sur une base volontaire et par des personnes spécialement formées.
Le service d'appui à l'étranger est également volontaire. Il peut être déclaré obligatoire, mais uniquement pour soutenir l'aide humanitaire dans les régions frontalières, avec des probabilités très marginales. Les bases légales sont donc limpides et ont été validées deux fois par le souverain.
Les discussions en commission pour l'entrée en matière ont permis à sa majorité de dégager les arguments suivants:
- tout d'abord, l'engagement de l'armée à l'étranger est légitimé par le soutien en votation populaire;
- ensuite, il constitue un acte de solidarité internationale et est perçu comme tel à l'étranger;
- il permet également une action positive de paix et offre une reconnaissance internationale à notre pays pour son engagement en faveur de la paix dans le monde;
- il perpétue la tradition humanitaire de notre pays par le biais d'une action de paix;
- les contingents engagés sont relativement modestes;
- les expériences que font nos militaires à l'étranger sont utiles à notre armée;
- last but not least, notre neutralité n'est pas mise à mal.
Une minorité de la commission, composée de six parlementaires UDC et d'un Vert, ne partage pas ces avis. Cette minorité émet des doutes sur l'approbation populaire et estime que ces votations peuvent tout à fait être rediscutées. Cette minorité estime que la Suisse n'a rien à attendre de ces opérations à l'étranger en termes de reconnaissance internationale. Elle considère que ces opérations menées sous l'égide de l'ONU et dépendant de décisions du Conseil de sécurité de l'ONU nous relèguent, en fin de compte, au rang d'outil aux mains des grandes puissances. Selon cette même minorité, pour honorer notre tradition humanitaire, nous devons nous limiter à des engagements civils. Enfin, elle affirme que notre neutralité est violée.
L'élément fondamental de la réflexion a été celui de la neutralité, que chacune et chacun veut bien entendu préserver et dont la suprématie sur les autres considérations n'est pas remise en question. Sur ce point, les membres de la commission s'accordent pleinement. Or, il ne s'agit pas ici de se prononcer sur la violation ou non de la neutralité lors d'une opération, mais de se prononcer sur un article de loi qui permet ou empêche l'envoi de militaires à l'étranger par principe. Nous devons donc faire abstraction, par exemple, du cas qui nous occupe parallèlement, ou en tout cas qui nous a occupés, à savoir Atalanta.
Il a été relevé en commission que le fait d'apprécier s'il y a une éventuelle entorse à notre neutralité doit se faire pour chaque cas. Autrement dit, le Conseil fédéral a pour obligation de s'interroger à chaque fois qu'une opération est envisagée pour savoir si la neutralité est touchée.
Comparaison n'est pas raison, mais il a tout de même été relevé que l'engagement de pays tels que l'Autriche avec 1240 militaires, la Finlande avec 750 militaires ou la Suède avec 800 militaires était proportionnellement plus important que le nôtre. Un renoncement total à l'engagement de l'armée suisse serait tout à fait incompréhensible pour ces Etats partenaires et ne ferait qu'ajouter à l'isolement de la Suisse.
En conclusion, si la tâche de l'armée est effectivement la défense nationale, la majorité de la commission estime cependant que celle-ci ne s'arrête pas à nos frontières géographiques, le Liechtenstein ou d'autres pays voisins ne représentant pas une menace. Un engagement en faveur de la sécurité internationale ne peut avoir qu'une influence positive sur notre propre sécurité, tant il est vrai que notre Etat, comme tous les autres, a tout intérêt à contribuer à la stabilité et surtout à la paix internationales.
La question de la neutralité doit être examinée pour chaque cas, avant chaque opération. Elle n'est donc pas l'objet du texte qui nous est soumis aujourd'hui.
Forte de ces constatations, c'est par 16 voix contre 7 et 2 abstentions que la Commission de la politique de sécurité vous demande de ne pas donner suite à l'initiative parlementaire 08.464 qui vise à interdire tout engagement de l'armée suisse à l'étranger.

Widmer Hans (S, LU), für die Kommission: Was verlangt die parlamentarische Initiative der SVP-Fraktion? Sie verlangt den Verzicht auf Auslandeinsätze der Schweizer Armee. Um das zu erreichen, wird die Streichung von Artikel 1 Absatz 4 des Militärgesetzes und aller damit zusammenhängenden Artikel desselben Gesetzes beantragt. Am 11. Mai 2009 hat die SiK Ihres Rates diese parlamentarische Initiative vorberaten. Mit 16 zu 7 Stimmen bei 2 Enthaltungen beantragt sie, der Initiative keine Folge zu geben.
Von der Minderheit wurden folgende Argumente für den Verzicht auf Auslandeinsätze angeführt: Die Entscheide über die Auslandeinsätze seien nur durch ein Zufallsmehr zustande gekommen, und sie seien auch heute noch umstritten. Die Armee habe sich auf die Kernaufgaben der Landesverteidigung zu konzentrieren, insbesondere in Zeiten, da ihre Einsatzfähigkeit von verschiedener Seite infrage gestellt werde. Um die Sicherheit der Bevölkerung gewährleisten zu können, müsse erstens die Einsatzbereitschaft der Armee wiederhergestellt werden, und zweitens müssten die in der Armee festgestellten Mängel prioritär angegangen werden. Durch die Auslandeinsätze werde das Prinzip der Neutralität verletzt, denn der Uno-Sicherheitsrat sei ein Machtinstrument der Grossmächte. Zudem würden die Operationen unter der Ägide der Uno in den meisten Fällen von der Nato ausgeführt. Die Schweiz solle sich daher auf zivile Engagements konzentrieren.
Die Argumente der Mehrheit können wie folgt zusammengefasst werden: Die Friedensförderung als Teil der Armeeaufträge ist vom Volk bereits mehrmals bestätigt worden. Mit der Zustimmung zur Armee XXI sowie zum Entwicklungsschritt 2008-2011 hat das Parlament auch den friedenserhaltenden Einsätzen zugestimmt, und man soll diese Entscheide nach so kurzer Zeit nicht immer wieder infrage stellen. Dem steht aber nicht entgegen, dass die bisherige Praxis der Auslandeinsätze im neuen sicherheitspolitischen Bericht genauer angeschaut werden soll. Diese Einsätze sind vor allem auch als Engagement im Sinne der internationalen Solidarität zu verstehen, sie sind auch Ausdruck der humanitären Tradition unseres Landes. Das zivile und militärische Engagement unseres Landes im Bereich Friedensförderung stärkt zudem das Ansehen unseres Landes in der Welt. Unser Engagement ist im Vergleich mit dem von Österreich, Irland oder Finnland bescheiden. Ein Verzicht auf unser eher geringes Engagement würde gerade von den genannten Vergleichsstaaten kaum verstanden werden, was die Isolation unseres Landes noch verstärken könnte. Friedenserhaltende Einsätze haben noch nie das Neutralitätsprinzip der Schweiz verletzt. Die beteiligten Armeeangehörigen können

AB 2009 N 1573 / BO 2009 N 1573

zudem wertvolle Einsatzerfahrungen sammeln, zur Erhaltung der Kernkompetenz Landesverteidigung sind Trainingsmöglichkeiten im Ausland schliesslich sehr günstig.
Ich bitte Sie im Namen der Kommissionsmehrheit, der Initiative keine Folge zu geben, und wiederhole das Resultat der Abstimmung in der SiK-NR: 16 zu 7 Stimmen bei 2 Enthaltungen für den Antrag, der Initiative sei keine Folge zu geben.

Bortoluzzi Toni (V, ZH): Seit 2001 besteht die Gesetzgebung zum Einsatz der Armee im Ausland, inklusive der Bewaffnung, die dazugehört. Wenn wir hier einen Verzicht auf solche Einsätze beantragen, stützen wir uns auf die Erfahrungen, die man mit solchen Einsätzen gemacht hat. Es ist eine Beurteilung, die ich mir ganz persönlich zu machen erlaube, und zwar aufgrund eines Besuchs in Kosovo und aufgrund der Vorbereitungen für Atalanta, der Informationen, die wir dazu in der SiK bekommen haben.
Man spricht immer wieder von friedenserhaltenden Massnahmen. Es geht bei solchen Einsätzen nicht um Friedenserhaltung, es geht um ordnungserzwingende Massnahmen. Es ist in Kosovo so, und es entspricht auch dem vom Bundesrat vorgesehenen Auftrag unserer Armee für den Einsatz vor Somalia, der Vorlage, bei der Sie nun - zum guten Glück, möchte ich sagen - Nichteintreten beschlossen haben. Hier kommen die Probleme solcher Einsätze klar zum Ausdruck: Es sind Aufträge aufgrund eines Uno- oder OSZE-Mandats, die vor allem darauf ausgerichtet sind, unter dem Titel des Friedens die Interessen der Grossmächte durchzusetzen. Es geht um die Vormachtstellung der Grossmächte in strategisch wichtigen Gebieten; es ist vor Somalia so, und es ist auch im Balkan so. Es ist unserer Meinung nach nicht Aufgabe eines Kleinstaates, sich mit Grossmachtgehabe mit jemandem zu verbünden. Kleine Formationen von bewaffneten Soldaten entsprechen auch nicht der Stärke unseres Landes, die es einzubringen gilt.
Mit der Neutralität - zumindest nach meinem Neutralitätsverständnis, und ich glaube auch nach dem Neutralitätsverständnis unserer Bevölkerung - sind solche Einsätze nicht vereinbar, das ist gerade bei der Atalanta-Vorlage zum Ausdruck gekommen. Solche Einsätze widersprechen unseren Grundsätzen der Neutralität. Das damit zusammenhängende Problem ist ja heute zum Ausdruck gekommen, die Mehrheit hat gesagt: Man überschreitet damit eine Grenze, das wollen wir nicht!
Man sagt zur Begründung dieser Einsätze, es gelte die Interessen unseres Landes zu wahren. Wo waren denn die Interessen in Kosovo? Wir haben einmal gesagt, wir wollen es den 150 000 Menschen aus Kosovo in unserem Land ermöglichen, in ihre Heimat zurückzukehren. Wir bringen es nicht einmal fertig, in jenem Staat rechtsstaatlich an sich unbedenkliche Kontrollen von Rentenansprüchen durchzusetzen. Trotzdem haben wir 200 Soldaten dort.
Vor Somalia besteht für die Soldaten die Vorschrift, auf Angreifer generell nur im äussersten Notfall und zum eigenen Schutz zu schiessen. Eine Verfolgung wird generell ausgeschlossen. Das sind doch völlig militärfremde Bedingungen. Aus militärischer Sicht ist das absolut unhaltbar und auch ziellos.
Man spricht von Solidarität und einem Beitrag im Sinne der humanitären Tradition unseres Landes. Aber Sie können doch die humanitäre Tradition unseres Landes nicht mit Waffengewalt, mit bewaffneten Soldaten durchsetzen, das ist doch eine falsche Haltung. Man schickt bestens ausgebildete Grenadiere unserer Armee, um der humanitären Tradition Ausdruck zu geben. Das ist ein Widerspruch. In Zeiten geringer Bedrohung unseres Landes wäre es, glaube ich, angebracht, dass sich die Armee der tatsächlichen Neutralität verpflichtet und sich darauf konzentriert, die Sicherheit der Bevölkerung im eigenen Land zu gewährleisten, und darauf, diesem Auftrag gerecht zu werden.
Ich möchte Sie also bitten, unserer parlamentarischen Initiative Folge zu geben.

Büchler Jakob (CEg, SG): Herr Bortoluzzi, Sie waren dabei, als wir letztes Jahr mit einer Delegation in Kosovo waren. Wir sprechen bei dieser Vorlage jetzt nicht über Atalanta, wir sprechen über alle Auslandeinsätze. Sind Sie nicht auch der Meinung, dass wieder ein Flüchtlingsstrom auf unser Land zukäme, wenn dort, in Kosovo, wieder Krieg ausbräche und die Kfor sich zurückzöge?

Bortoluzzi Toni (V, ZH): Ich habe mich tatsächlich in Kosovo aufhalten dürfen. Ich bin überzeugt, dass die Leistung, die unsere Soldaten dort vollbringen, eine gute Leistung ist. Sie erfüllen ihren Auftrag. Aber ich zweifle grundsätzlich daran, dass unsere Armeeangehörigen mit dem Gewehr in der Hand die humanitäre Tradition unseres Landes aufrechterhalten können. Das ist doch eine absurde Haltung. Und gerade in weiter gehenden Einsätzen stossen sie an die Grenzen, die hinsichtlich des Atalanta-Einsatzes aufgezeigt worden sind. In Kosovo ist meines Erachtens keine Schweizer Armee nötig, sondern es wären logistisch arbeitende Einheiten nötig, die humanitäre Hilfe leisten oder sogar dabei helfen, eine Demokratie aufzubauen; das ist unsere Stärke, nicht aber, Soldaten mit dem Gewehr ins Ausland zu schicken.

Widmer Hans (S, LU), für die Kommission: Ein Begriff, mit dem Herr Bortoluzzi operiert hat, muss ein bisschen differenziert werden. Er hat gesagt, solche Einsätze würden seinem persönlichen Neutralitätsverständnis widersprechen. Das akzeptiere ich. Aber nach dem offiziell definierten Neutralitätsverständnis kommt die Neutralität erst zum Zug, wenn es sich um zwei Kriegsparteien handelt. Hier geht es aber natürlich darum, dass im Namen internationaler Organisationen wie der Uno oder der OSZE operiert wird. Das zum Ersten.
Zum Zweiten: Eine humanitäre Tradition weiterzuführen heisst auch zu helfen, die Möglichkeiten zu schaffen, die nötig sind, damit Hilfsgüter usw. in jene Gegenden gebracht werden können. Ich kann Ihnen versichern: Hätte man in Kosovo gar nichts gemacht, wären zusätzlich Zehntausende an unsere Grenzen und in unser Land gekommen und bei uns geblieben - was ja nicht unbedingt von allen begrüsst worden wäre. In einem unsicheren Land Sicherheit zu generieren, das hat durchaus etwas mit humanitärer Tradition zu tun.
Der Begriff der Neutralität ist also weiter zu fassen, definiert nach völkerrechtlichen Vorstellungen, und der Begriff der humanitären Tradition ist ebenfalls nicht allzu eng zu definieren.

La présidente (Simoneschi-Cortesi Chiara, présidente): Le groupe libéral-radical soutient la proposition de la majorité de ne pas donner suite à l'initiative.

Abstimmung - Vote
(namentlich - nominatif; Beilage - Annexe 08.464/2879)
Für Folgegeben ... 60 Stimmen
Dagegen ... 104 Stimmen

AB 2009 N 1574 / BO 2009 N 1574