Wehrli Reto (CEg, SZ), für die Kommission: Was verlangt die Motion? Gemäss Motion soll der Bundesrat beauftragt werden, die kalkulatorischen Krankenkassenreserven bis zum Jahr 2012 angleichen zu lassen.
Vor welchem Hintergrund ist dieser Auftrag zu verstehen? Die Krankenversicherer müssen Reserven bilden, mit denen ihre langfristige finanzielle Sicherheit zu gewährleisten ist. So werden insbesondere in Artikel 78 KVV Mindestreserven definiert, die in Abhängigkeit vom jeweiligen Versichertenbestand stehen: je grösser der Versichertenbestand, desto kleiner die Mindestreservequote. Gestützt darauf berechnet das BAG neben den gesamtschweizerischen auch kantonale Mindestreservequoten mit dem folgerichtigen Ergebnis: Je mehr grosse Versicherungsunternehmen in einem Kanton tätig sind, desto niedriger ist die dortige Mindestreserve je Krankenversicherer. In grossen Kantonen sind mehr grosse Versicherungsunternehmen tätig als in kleinen.
Seit dem Jahr 1997 werden rückwirkend per 1996 kantonale Reserven der Krankenversicherer ausgeschieden, wobei zu betonen ist, dass es sich dabei um rein kalkulatorische Grössen handelt und die tatsächlichen Reserven jeweils für den ganzen Versicherer und dessen schweizweites Versicherungskollektiv angelegt werden müssen. Es bestehen zum Teil erhebliche interkantonale Unterschiede, bis vor Kurzem mit steigender Tendenz. Als Problemkern sind Quersubventionierungen erkannt worden. In einigen Prämienregionen mit vergleichsweise hohen Prämien liegen die Reservequoten nämlich weit über dem geforderten Mindestsatz, während der Mindestsatz in anderen Regionen trotz niedrigerer Prämien nicht erreicht wird. Deshalb besteht Grund zur Annahme, dass die kalkulatorischen Reserven in den Kantonen im Sinn einer Quersubventionierung instrumentalisiert werden, um die Prämien in gewissen Kantonen, nämlich in solchen mit intensivem Wettbewerb, tief zu halten.
Welche Absicht verfolgt nun die Motion? Der beschriebenen Auseinanderentwicklung der kantonalen Reservequoten soll entgegengetreten werden, indem bis zum Jahr 2012 ein Ausgleich geschaffen wird. Was die Motion nicht will: Sie verlangt keine bestimmte Höhe der kalkulatorischen kantonalen Reserven. Sie fordert jedoch deren bereits erwähnte interkantonale Angleichung. Um dies zu erreichen, müssen die Versicherer in den Kantonen mit Reserveunterdeckung Gewinne schreiben und in den Kantonen mit Reserveüberdeckung Verluste verbuchen. Die Prämien müssen somit in Kantonen, in denen die Versicherer eine Reserveunterdeckung ausweisen, stärker erhöht werden als in Kantonen, in denen die Versicherer Reserveüberschüsse angehäuft haben.
Bundesrat Couchepin hat das BAG beauftragt, die kantonalen Reserven bis zum Jahre 2012 anzugleichen. Der Prozess ist bereits seit vier Jahren im Gang, und der Bundesrat beantragt denn auch die Annahme der Motion.
Eine Minderheit Ihrer vorberatenden Kommission ist der Ansicht, eine Umsetzung der Motion sei unnötig, weil ja der vorgeschlagene Weg bereits beschritten werde. Die Kommissionsmehrheit erachtet hingegen eine weitere Unterstützung des Bundesrates durch das Parlament als nötig, damit dieser nicht vom Pfad der Tugend, der Reservetugend, abkomme und den Prozess vorzeitig abschliesse. Jedenfalls solle mit einer Angleichung der kalkulatorischen kantonalen Reservequoten wenigstens ein Element angepackt werden, das zu grossen und vor allem zu ungerechtfertigten Differenzen zwischen den kantonalen Prämien führe. Schliesslich gelte, ganz der bekannten Volksweisheit folgend: Wenn das Ganze nichts nützt, so schadet es wenigstens nichts.
Der Entscheid Ihrer vorberatenden Kommission kam mit 12 zu 11 Stimmen zustande.

Rielle Jean-Charles (S, GE), pour la commission: Réunie le 28 août 2009, la commission a procédé à l'examen de la motion visée en titre, déposée le 19 décembre 2008 par Madame la conseillère aux Etats Anita Fetz et adoptée le 18 mars 2009 par le Conseil des Etats, par 18 voix contre 15, et également soutenue par le Conseil fédéral. La motion vise à rééquilibrer les réserves techniques cantonales des caisses-maladie d'ici 2012.
Par 12 voix contre 11, la commission propose d'adopter la motion. Une minorité Baettig propose au contraire de la rejeter.
Nous avons traité cette motion avec le rapport de l'OFSP sur la politique des réserves des assureurs-maladie et l'initiative du canton de Genève 08.311.
Le Conseil fédéral a reconnu à plusieurs reprises que la situation des réserves techniques cantonales des caisses-maladie n'était pas satisfaisante. C'est ainsi qu'en 2005 déjà, il a donné pour instruction à l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) de procéder à l'harmonisation de ces réserves dans un délai de cinq ans, à savoir d'ici 2011 à 2012. La présente motion engage le Conseil fédéral à faire aboutir le rééquilibrage d'ici 2012 plutôt que d'attendre jusque-là, avant d'examiner les mesures législatives pouvant être prises. L'OFSP va procéder au réajustement de ces réserves d'ici 2012 via la procédure d'approbation des primes et va inciter les assureurs à prendre, ces prochaines années, les mesures nécessaires pour réduire les différences entre les cantons. Les primes d'assurance 2009 ont montré que les réserves des assureurs-maladie évoluent en général dans le bon sens. Le Conseil fédéral propose d'accepter la motion.
Au cours des débats au Conseil des Etats, le 18 mars 2009, les partisans de la motion ont souligné que, dans certaines régions où les primes étaient relativement élevées, les taux de réserves se situaient bien au-dessus du taux minimal exigé, alors qu'elles n'atteignaient pas ce taux minimal dans d'autres régions où les primes étaient pourtant moins élevées. En conclusion, selon eux, il y a lieu de croire que les réserves techniques cantonales sont utilisées en guise de

AB 2010 N 59 / BO 2010 N 59

subventions croisées afin que les primes restent artificiellement basses dans certains cantons. Ils ont fait remarquer en outre que le Conseil fédéral s'efforçait lui aussi de faire rééquilibrer les réserves techniques cantonales.
Une minorité a proposé de rejeter la motion en indiquant que les taux de réserves n'étaient que des valeurs comptables et que les réserves réelles devaient de toute façon être constituées pour l'assureur et la communauté de ses assurés à l'échelon suisse.
Notre commission est consciente des différences parfois très marquées qui existent entre les cantons en matière de réserves techniques et de leurs conséquences sur le niveau des primes. Dans l'optique de l'égalité de traitement entre tous les assurés en Suisse, la majorité de la commission estime qu'il est important de mettre l'accent sur la nécessité d'agir. C'est la raison pour laquelle elle propose d'adopter la motion. En rééquilibrant les réserves techniques, on s'attaquerait au moins à l'une des causes de la trop grande différence de primes entre les cantons. Cette même majorité est d'avis qu'il faudrait en outre tenir compte des taux de réserves des assureurs lors de l'approbation annuelle des primes.
Une minorité estime au contraire que la motion va dans la mauvaise direction et émet des doutes sur un fédéralisme sanitaire. Elle craint en effet de voir naître un niveau cantonal dans la politique en matière de réserves, laquelle doit être menée à l'échelle du pays. En conséquence, les taux de réserves cantonaux "officieux" risqueraient de devenir officiels, ce qui accentuerait encore les différences de primes entre les cantons. Pour rappel, lors de la discussion au Conseil des Etats, il est à noter que les représentants des caisses proposaient de rejeter la motion Fetz.
Par 12 voix contre 11, la commission propose d'adopter la motion et de donner ainsi un signal clair aux caisses que l'avenir est commun, transparent et respectueux du partenariat entre l'Etat et les citoyens payeurs de primes. La minorité Baettig propose au contraire de la rejeter.

Baettig Dominique (V, JU): Cette motion s'attaque à la problématique des réserves des assurances et des différences parfois importantes qu'on peut constater - jusqu'à 40 pour cent - entre régions et cantons. Cette motion donne une importance disproportionnée à la différence entre le niveau des réserves - qui n'est pas toujours transparent d'ailleurs - et l'augmentation des primes d'assurance-maladie. Pour les assureurs, les coûts sont souvent sous-estimés et le niveau des réserves a aussi été affecté par les turbulences de la crise. C'est donc un débat très idéologique.
La motion Fetz va dans le sens d'autres mesures, comme celles déjà prises à l'époque par Monsieur Couchepin, ancien conseiller fédéral, qui avait lui aussi chargé l'OFSP de vérifier les primes, de les approuver annuellement en tenant compte des taux de réserves, et de se faire soumettre par les assureurs leur stratégie pour mettre en oeuvre le rééquilibrage demandé jusqu'en 2012 - pourquoi cette date d'ailleurs? on peut se poser la question.
Pour la minorité, de position libérale, cette motion va dans un mauvais sens et continue, de manière systémique, à aller toujours dans le même sens, de manière presque incantatoire. Les réserves cantonales apparaissent comme des notions comptables, virtuelles. Le lien entre augmentation des primes et politique des réserves n'est pas aussi décisif et net que ça, l'augmentation des primes étant liée aux prestations et à la densité de l'offre. La politique des réserves doit être menée au niveau national. Le risque de voir des taux de réserves "officieux" devenir officiels aggraverait les différences et les inégalités entre les cantons. Les associations d'assureurs se sont d'ailleurs prononcées contre.
La minorité, contre l'avis du Conseil fédéral, contre celui des Etats, contre celui de la majorité de la commission, demande de rejeter cette motion inutile et qui veut enfoncer des portes déjà ouvertes.

Burkhalter Didier, conseiller fédéral: C'est encore un dossier que l'on peut qualifier d'intéressant. Le Conseil fédéral a proposé en effet d'accepter la motion Fetz, parce qu'il est favorable à un certain rééquilibrage, à un certain réajustement de ces réserves, afin d'atteindre un rapport raisonnable entre les différents taux de réserves calculatoires cantonales. La volonté, c'est que l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) procède à ce réajustement, à ce rapprochement, autant que possible d'ici 2012, par la voie de la procédure d'approbation des primes. Mais comme vous le savez peut-être et comme rien n'est simple dans notre pays, le Tribunal administratif fédéral a décidé dans l'intervalle, sur recours de la caisse-maladie Assura, que faute d'une base légale, l'OFSP ne pouvait pas contraindre un assureur à baisser ses primes au motif que ses réserves sont trop élevées. Il précise que la seule base légale existante est celle qui oblige un assureur à atteindre un taux minimal de réserves sur l'ensemble du territoire sur lequel il est actif.
Le Conseil fédéral est conscient que la situation dans le domaine des réserves n'est pas totalement satisfaisante. Il envisage de revoir le système actuel. Plusieurs options sont à l'étude et, au cas où une révision de loi se révèle nécessaire, il est évident que l'échéance de 2012, qui est dans le texte même de la motion, ne pourrait pas être respectée.
C'est pourquoi le Conseil fédéral reste positif quant à la direction générale de cette motion, sous réserve de l'élaboration éventuelle de bases légales et dans un horizon, au niveau du timing, qui s'étend évidemment au-delà de 2012.

Abstimmung - Vote
(namentlich - nominatif; Beilage - Annexe 08.4046/3515)
Für Annahme der Motion ... 81 Stimmen
Dagegen ... 81 Stimmen

Mit Stichentscheid der Präsidentin
wird die Motion angenommen
Avec la voix prépondérante de la présidente
la motion est adoptée