98.037 - Amtliches Bulletin - Ständerat

Studer Jean (S, NE), pour la commission: Empêché, le président de la commission, M. Marty, m'a demandé de rapporter sur les deux divergences qui subsistent avec le Conseil national.
La première divergence a trait à la conservation des enregistrements une fois la procédure pénale terminée, et elle concerne l'article 7 alinéa 5. Précisons d'emblée que par enregistrement, il faut comprendre non seulement les bandes magnétiques, mais tout support susceptible d'enregistrer, comme, par exemple, des CD-ROM. Lorsqu'un tel enregistrement est fait, il est généralement retranscrit sur un support papier, et ce support papier figure au dossier. Le Conseil national souhaiterait qu'une fois la procédure clôturée, le support électronique - la bande ou le CD-ROM - soit détruit et que ne figure au dossier que la retranscription écrite.
A l'unanimité, votre commission propose de rejeter cette suggestion et de maintenir notre décision.
Elle considère d'abord qu'une procédure n'est jamais définitivement clôturée. Une procédure pénale peut faire l'objet d'une demande de révision, et une procédure clôturée peut influencer une autre procédure en cours. Dans ce contexte,

AB 2000 S 561 / BO 2000 E 561

il paraît essentiel à la commission de conserver la matérialité des preuves.
Ainsi, si une photo ou un film constitue une telle preuve, c'est bien la photo originale ou le film original qui sera conservé dans le dossier de la procédure. Pour la commission, il doit en aller de même s'agissant des enregistrements. Il doit d'autant plus en aller de même que, à l'alinéa 1er du même article 7, on précise sans aucune ambiguïté que les documents et enregistrements qui ne sont pas nécessaires sont, eux, détruits, de telle sorte que les enregistrements qui subsistent à la fin de la procédure sont ceux qu'on a déjà considérés comme nécessaires. S'ils sont nécessaires, ils doivent être conservés en tant que tels, et non seulement sous la forme de leur retranscription manuscrite.
Nous invitons donc le Conseil à s'en tenir à la version qu'il avait adoptée le 20 juin 2000 et à rejeter la décision du Conseil national.

Metzler Ruth, Bundesrätin: Der Nationalrat hat beschlossen, dass die Datenträger, auf denen die überwachten Fernmeldeübertragungen aufgezeichnet sind, nach Abschluss des Verfahrens vernichtet werden müssen. Er will damit die persönliche Geheimsphäre derjenigen Personen schützen, die als nicht Verdächtige zufällig von der Überwachung erfasst werden. Er ergänzt dabei die Regel von Absatz 1, nach welchem die auf Papier transkribierten Gespräche, die für das Verfahren nicht relevant sind, getrennt aufzubewahren und nach Abschluss des Verfahrens zu vernichten sind.
Ihre Kommission bringt einen anderen Blickwinkel ein. Auf dem Tonträger sind neben den nicht relevanten Aufzeichnungen auch diejenigen, die im Verfahren eine Rolle gespielt haben, und werden diese nur als Dokumente im Verfahrensdossier aufbewahrt und die Tonträger vernichtet, dann erachtet dies Ihre Kommission als Vernichtung von Beweismitteln.
Beide Argumentationen haben etwas für sich. Deshalb muss eine vernünftige Mittellösung gesucht werden. Ich nehme ein Beispiel: Wenn eine öffentliche Sprechstelle in einem Restaurant, in dem gelegentlich Drogenhändler verkehren, überwacht wird, dann fallen möglicherweise eine grosse Anzahl von Bändern an, auf denen sich nur auf einem kleinen Teil Gespräche von verdächtigen Zielpersonen befinden.
Ich verstehe, dass der Nationalrat nicht will, dass diese Menge von persönlichen Geheimnissen auf unbestimmte Zeit aufbewahrt wird, nur weil die ganz seltene Möglichkeit eines Revisionsgesuches besteht. Umgekehrt verstehe ich aber Ihre Kommission sehr gut, wenn sie sagt, das entscheidende Gespräch des Drogenhändlers mit seinen Kunden dürfe nicht vernichtet werden.
Insofern müssen wir hier noch eine Lösung suchen, und ich kann in Ihrem Rat den Antrag Ihrer Kommission unterstützen.

Angenommen - Adopté

Art. 13 Abs. 4bis
Antrag der Kommission
Mehrheit
Festhalten
Minderheit
(Schweiger, Brunner Christiane, Dettling)
Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Art. 13 al. 4bis
Proposition de la commission
Majorité
Maintenir
Minorité
(Schweiger, Brunner Christiane, Dettling)
Adhérer à la décision du Conseil national

Studer Jean (S, NE), pour la commission: L'article 13 alinéa 4bis suscite une divergence avec le Conseil national. Cet alinéa 4bis a trait à l'identification et à l'enregistrement des acheteurs de cartes à prépaiement. C'est une disposition que notre Conseil avait introduit dans la loi, sans aucune opposition d'ailleurs, lors de sa séance du 20 juin passé.
Si votre Conseil a introduit cet alinéa 4bis, c'est parce que sa commission l'a proposé. Et si la commission a proposé d'introduire cet alinéa 4bis, c'est parce qu'elle a été séduite par les arguments qu'avait développés le Département fédéral de justice et police à son intention dans un courrier du 4 mai 2000. Il rendait la commission attentive à l'importance qu'avaient prise les cartes à prépaiement dans la commission des infractions. Le département écrivait à la commission: "Depuis l'apparition des cartes à prépaiement, les bandes de délinquants recourent systématiquement à cette solution pour se soustraire à toute surveillance. Ces personnes peuvent être surveillées lorsqu'elles entrent en contact avec une autre personne qui peut faire l'objet d'une surveillance. Mais si ce n'est pas le cas, elles ne peuvent pas être identifiées et échappent, tout au moins temporairement, à toute surveillance." Et le département nous rappelait que les autorités de poursuite pénale insistaient depuis longtemps pour qu'une solution soit trouvée et nous rappelait aussi que le Conseil fédéral avait cru trouver une solution en modifiant l'ordonnance sur les services de télécommunication.
Mais il a été jugé que cette ordonnance ne constituait pas la base légale adéquate pour permettre cette surveillance et qu'il fallait bien inscrire cette compétence dans une base au sens formel du terme, par exemple dans la loi dont nous discutons aujourd'hui.
Devant le Conseil national, il a été relevé que l'enregistrement de ces données occasionnerait un travail considérable, disproportionné par rapport à la protection de la personnalité et à l'efficacité douteuse.
La majorité de votre commission ne partage pas ces considérations. S'agissant d'abord du travail considérable et de l'aspect pratique de l'enregistrement des données, l'expérience tend à démontrer que très souvent le renouvellement de ces cartes à prépaiement se fait par téléchargement où le détenteur communique à la société en question son nom, son prénom, le type et le numéro de sa carte de crédit. Il ne s'agit pas là de quelque chose de très difficile à saisir.
S'agissant d'une première acquisition, nous connaissons déjà des obligations légales qui imposent à un utilisateur quelconque de donner les éléments de base que sont son nom, son prénom et son adresse. Je pense particulièrement à l'acquisition de certains produits toxiques où, quand on les acquiert en droguerie, on doit déjà donner des coordonnées de ce type-là. Il n'apparaît pas à la commission que l'aspect pratique soit un obstacle.
Il n'apparaît pas non plus à la commission que le nom, le prénom et l'adresse soient des données spécialement sensibles, méritant une protection accrue face à la loi en ce domaine.
S'agissant ensuite de l'efficacité, il est important pour la majorité de la commission de trouver dans n'importe quelle poursuite pénale un point de départ et le système actuel ne permet pas de créer un tel point de départ lorsqu'on utilise une carte à prépaiement.
Même si la carte est acquise par une personne qui n'en est pas l'utilisateur, cette personne peut déjà constituer la première piste pour une poursuite pénale. Aujourd'hui, on est démuni; avec la modification que la majorité de la commission propose toujours d'introduire, on aura là en tout cas un premier point d'ancrage.
Il a aussi été relevé qu'il était facile d'échapper à cette obligation en allant acheter les cartes à l'étranger. L'Italie connaît déjà une telle obligation d'enregistrement. Il est difficile de juger de l'efficacité de cette obligation en Italie, sauf en constatant que beaucoup d'Italiens viennent acheter des cartes en Suisse, et que ces Italiens qui viennent acheter des cartes en Suisse paient leurs communications par prépaiement au tarif des communications internationales. Il apparaît à la majorité de la commission que ce mouvement-là démontre bien que cela a une certaine efficacité. On ne pourra pas empêcher des résidents dans notre pays d'aller

AB 2000 S 562 / BO 2000 E 562

acheter des cartes en France ou en Allemagne, mais c'est une démarche un peu particulière qui, en plus, représente un coût de communication encore plus élevé, et elle n'exclut pas, à l'avis de la majorité de votre commission, que très rapidement on puisse, sur le plan européen, trouver des obligations du même type que celles qu'on souhaite voir dans notre propre loi.
Voilà toutes les raisons qui amènent la majorité de la commission à maintenir cette innovation qui est importante pour assurer finalement la cohérence de tout le système. La majorité de la commission ne comprendrait pas qu'on adopte une loi dans ce domaine, une loi qui est consciente du gros problème que posent les cartes à prépaiement, sans qu'on trouve des solutions pour ce problème et qu'on dise ainsi indirectement aux bandes de délinquants qu'elles n'ont qu'à utiliser les cartes de prépaiement pour échapper si possible à la loi que nous sommes en train de mettre sur pied.

Schweiger Rolf (R, ZG): Von den rund vier Millionen Handybenützern dürften mehrere Hunderttausend immer oder teilweise mit Prepaid-Karten telefonieren. Es sind dies Personen, die sehr wenig telefonieren, die ihre Telefonausgaben unter Kontrolle halten wollen, vor allem aber sind es ausländische Geschäftsleute, Touristen und Jugendliche.
Eine Verpflichtung nun, alle Prepaid-Kartenerwerber registrieren und deren Namen während zwei Jahren aufbewahren zu müssen, würde vor allem beim Vertrieb erhebliche Schwierigkeiten schaffen. Zu wissen ist in diesem Zusammenhang, dass Prepaid-Karten ausser an Poststellen vor allem an Kiosken, Tankstellen und in Touristenläden verkauft werden. Deren Infrastruktur und Personal dürften nun oftmals den für eine Identifizierung erforderlichen Aufwand und die damit zusammenhängende Administration nicht verkraften können, zumal eine Registrierung ja nur dann Sinn macht, wenn eine gewisse Gewähr dafür besteht, dass die Identität von Personen, die eine Prepaid-Karte erwerben wollen, auch tatsächlich überprüft wird bzw. überprüft werden kann.
Dazu kommt, dass es die zeitliche Verlängerung des Verkaufsvorganges vor allem für Kioske und Touristenläden so unattraktiv macht, die relativ billigen Prepaid-Karten zu verkaufen, dass sie sich für eine Aufgabe dieses Vertriebes entschliessen könnten.
Völlig entfallen würde die jetzt noch zunehmende Möglichkeit des Kartenverkaufs über Automaten. Gerade für ein Tourismusland wie die Schweiz wäre ein solcher Wegfall alles andere als kundenfreundlich. Zu denken ist nur daran, dass ausserhalb der grossen Tourismuszentren recht wenige Verkaufsstellen bestehen und diese zudem weniger lange offen sind, als dies in Zentren möglich ist.
Generell kann festgestellt werden, dass die aus der Einführung einer Identifizierungspflicht resultierenden Belastungen erheblich wären und zu vielerlei Schwierigkeiten führen würden.
Solche Schwierigkeiten wären dann zu verantworten und verhältnismässig, wenn ein öffentliches Interesse dies zu rechtfertigen vermöchte.
Der Bundesrat nennt hierfür Ermittlungs- und strafprozessuale Gründe. Er argumentiert, dass vor allem im Drogenhandel häufig mit Prepaid-Karten telefoniert werde; würden die Täter nicht registriert, könnten sie bei ihren abgehörten Telefongesprächen nicht identifiziert werden.
Es trifft zu, dass heute im Drogenhandel Prepaid-Karten eine Rolle spielen. Zu fragen ist nun aber, ob die Folgerung des Bundesrates, deshalb sei eine Registrierungspflicht einzuführen, schlüssig ist. Ich bezweifle dies. Straftäter verwenden heute Prepaid-Karten gerade deshalb, weil sie völlig anonym sind. Wären sie das in Zukunft nicht mehr, wäre mit hoher Wahrscheinlichkeit die Konsequenz, dass sie Prepaid-Karten für das Begehen von Vergehen und Verbrechen nicht mehr verwenden würden.
Grund hierfür ist, dass ein Ausweichen auf andere anonyme Möglichkeiten relativ einfach ist. Im Vordergrund stehen das Telefonieren in öffentlichen Sprechzellen sowie das Verwenden ausländischer, in den entsprechenden Staaten nicht registrierter Prepaid-Karten. Zwar ist das Telefonieren mit ausländischen Prepaid-Karten - weil die Gespräche zuerst von hier ins Ausland und dann wieder zurück in der Schweiz gehen - wegen der Roaming-Kosten etwas teurer. Es wäre jedoch wenig realistisch anzunehmen, dass wegen weniger Franken Mehraufwand Straftäter diese Prepaid-Karten nicht benutzen würden.
Fazit: Es gibt eine Vielzahl von einfachen Möglichkeiten, die Identifizierungspflicht zu umgehen. Dass Straftäter von dieser Möglichkeit Gebrauch machen werden, ist nahe liegend. Sinn und Zweck einer Identifizierungspflicht können deshalb nicht erreicht werden. Die Zweckmässigkeit der entsprechenden Bestimmung ist somit nicht gegeben. Der Nationalrat hat die Registrierungspflicht aus den genannten Gründen mit 101 zu 49 Stimmen abgelehnt.
Zu diesem Ergebnis mag beigetragen haben, dass auch der Datenschutzbeauftragte einer Registrierungspflicht ablehnend gegenübersteht. Man kann unterschiedliche Auffassungen darüber haben, ob seine Intervention aus rein datenschutztechnischen Gründen gerechtfertigt ist.
Tatsache ist jedoch, dass es auch Käufer von Prepaid-Karten gibt, die durch einen solchen Kauf erreichen wollen, dass ihre strafrechtlich alles andere als relevanten Telefongespräche nicht auf ihrer privaten oder geschäftlichen Telefonabrechnung erscheinen bzw. dass diese Gespräche bei den Anbietern nicht erfragt werden können. Man mag über jene, die nicht bereit sind, gegenüber ihren Angehörigen oder ihrem Geschäft zu ihren Telefonanrufen zu stehen, die Nase rümpfen und moralisierend den Finger heben. Dessen ungeachtet gibt es wohl im Leben der meisten von uns Situation, in denen solches eben doch gewollt und gemacht wird. Inwieweit hierauf unter dem Aspekt des Persönlichkeitsschutzes ein Anrecht besteht, mag offen bleiben.
Fest steht jedenfalls, dass eine totale Transparenz zu Gegebenheiten führt, die Unbehagen auslösen. Mit dem gleichen Recht - und mit den gleichen Argumenten, die für eine Registrierungspflicht für Prepaid-Karten genannt werden -, könnte man ja auch fordern, dass zukünftig Telefongespräche in öffentlichen Sprechzellen nur noch mit Kredit- oder Telefonkarten geführt werden dürfen, die eine Identifizierung erlauben. Dies wäre, genauso wie die Registrierung der Prepaid-Karten, unverhältnismässig.
Ich bitte Sie deshalb, dem Minderheitsantrag zuzustimmen.

Metzler Ruth, Bundesrätin: Die Kontroverse um die Identifizierung und Registrierung von Käufern von Prepaid-Karten für Mobiltelefone hat nun auch die eidgenössischen Räte erreicht. Sie hat teilweise auch den Charakter eines Glaubenskrieges und wird zum Teil irrational geführt.
Worum geht es? Der Nationalrat und eine Minderheit Ihrer Kommission glauben nicht an die Wirksamkeit der Registrierung, weil eine Prepaid-Karte vom Käufer an andere Personen weitergegeben werden könne. Die Mehrheit des Nationalrates und die Minderheit Ihrer Kommission bezweifeln zudem die Verhältnismässigkeit, weil mit einem grossen Aufwand nur ein kleines Resultat erzielt werden könne. Es wurde auch darauf hingewiesen, dass ein Ausweichen auf ausländische Karten möglich sei.
In Ihrem Rat, und das ist auch die Meinung des Bundesrates, wurde betont, dass eine Massnahme dann sinnvoll sei, wenn sie den Verbrechern das Leben erschwere, auch wenn sie nicht Wunder bewirke, weil sie mit einem gewissen Aufwand neutralisiert werden könne. Der Eingriff sei minim, und der Aufwand sei verhältnismässig.
Der Kommissionssprecher hat erwähnt, dass die Vorauszahlungskarten zumeist mit Kreditkarten aufgeladen werden und deshalb eine Identifikation mit wenig Aufwand möglich sei. Wir haben diese Frage am Beispiel der Swisscom nochmals abgeklärt. Bei der Swisscom werden die Natel-D-Easy-Karten in allen Fällen mit einem bestimmten Grundbetrag an Gesprächsguthaben verkauft. Ein grosser Teil der Kunden füllt gleichzeitig oder später einen Antrag aus, damit sie die Karte mittels Kreditkarte aufladen können. Somit wird ein

AB 2000 S 563 / BO 2000 E 563

schöner Teil der Kunden ohnehin registriert. Beim Verkauf müssten deshalb nur diejenigen zusätzlich ein Kärtchen ausfüllen, welche die Karten nur kurzzeitig verwenden oder eben mittels Barzahlung aufladen wollen.
Wir glauben deshalb, dass sich der Zusatzaufwand für die Anbieter im Rahmen hält. Es wird auch der Verkauf in Kiosken, Warenhäusern, Tankstellen usw. möglich bleiben, indem nur die Personalien aufgeschrieben würden und die Richtigkeit mittels eines Identitätsausweises kontrolliert werden müsste.
Ich möchte noch kurz die Verhältnismässigkeit ansprechen und Ihnen Folgendes aufzeigen: Wir haben sechs Millionen Telefonanschlüsse in diesem Land, und Telefonüberwachungen finden jährlich bei rund 2000 Anschlüssen statt. Hier unternehmen wir sehr viel, und es müssen auch sehr grosse Investitionen getätigt werden - auch seitens der Anbieter -, damit diese Überwachungen möglich sind. Deshalb ist der Bundesrat der Überzeugung, dass man die Möglichkeit eben auch bei den Prepaid-Karten nicht von vornherein ausschliessen sollte.
Ich danke Ihnen im Namen des Bundesrates für die Unterstützung des Antrages der Kommissionsmehrheit. Ich bin allerdings noch skeptisch, ob wir dafür eine klare Mehrheit im Nationalrat kriegen, denn Absatz 4bis wurde dort mit 115 zu 47 Stimmen abgelehnt. Ich bin skeptisch, ob wir das noch ändern können. Dazu wäre auch noch persönliche Überzeugungsarbeit in den Fraktionen notwendig.
Eine Schlussbemerkung: Es ist heute für jedermann möglich, einen Telefonanschluss mit einer Nummer zu haben, die nicht öffentlich bekannt ist. Aber der Abonnent ist bekannt, und im Falle eines Strafverfahrens oder im Falle einer Suche nach diesem Abonnenten kann dieser identifiziert werden. Das hat nichts damit zu tun, ob die Nummer öffentlich bekannt ist oder nicht.
Deshalb bitte ich Sie, die Kommissionsmehrheit zu unterstützen.

Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit .... 19 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit .... 13 Stimmen

Schluss der Sitzung um 18.25 Uhr
La séance est levée à 18 h 25

AB 2000 S 564 / BO 2000 E 564

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