Briner Peter (RL, SH), für die Kommission: Der vorliegende Bericht über die im Jahr 2002 vom Bundesrat selbstständig abgeschlossenen internationalen Verträge basiert noch auf dem alten Recht, das heisst auf Artikel 47bis b des Geschäftsverkehrsgesetzes. Dieser legte die grundsätzliche Zuständigkeit der Bundesversammlung für die Genehmigung der völkerrechtlichen Verträge fest und umschrieb die Bedingungen, unter denen der Bundesrat zum selbstständigen Abschluss von internationalen Verträgen ermächtigt war. Ferner hielt er die Verpflichtung des Bundesrates fest, der Bundesversammlung jährlich über die von ihm oder bestimmten Verwaltungsstellen abgeschlossenen Verträge Bericht zu erstatten.
Gegenwärtig sind gleich lautende Bestimmungen in Artikel 24 des Parlamentsgesetzes sowie in den Artikeln 7a und 48a des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG) enthalten. Aufgrund des bundesrätlichen Berichtes kann das Parlament prüfen, ob einzelne vom Bundesrat abgeschlossene Verträge der Genehmigung der Bundesversammlung bedürfen. Kommt es zu diesem Schluss, kann es mit einer Motion verlangen, dass ihm der Vertrag nachträglich im ordentlichen Genehmigungsverfahren unterbreitet wird. Ein Vertrag, der während eines solchen Verfahrens bereits in Kraft ist, wird weiter angewendet. Sollte das Parlament ihn nicht genehmigen, müsste er durch den Bundesrat auf den nächstmöglichen Termin gekündigt werden.
Gemäss Artikel 7a RVOG kann der Bundesrat völkerrechtliche Verträge von beschränkter Tragweite selbstständig abschliessen. Über den Begriff der beschränkten Tragweite haben wir uns auch in der SPK - und im Plenum der APK - aufgrund konkreter Beispiele unterhalten. So viel zur rechtlichen Ausgangslage.

AB 2004 S 173 / BO 2004 E 173

Im Bericht sind die einzelnen Verträge einheitlich strukturiert, mit einer Zusammenfassung des Inhalts, der Darlegung der Gründe für den Abschluss, den durch die Umsetzung zu erwartenden Kosten, der gesetzlichen Grundlage für die Genehmigung sowie den Modalitäten für das Inkrafttreten und die Kündigung. Im Ganzen handelt es sich um 213 Verträge. 143 stammen aus dem EDA - davon 137 aus der Deza -, 5 aus dem EDI, 8 aus dem EJPD, 12 aus dem VBS, 24 aus dem EVD, 21 aus dem UVEK; verschont blieb nur das EFD - oder es "verschonte" uns. Bei dieser Vielfalt ist es nicht weiter erstaunlich, dass die einzelnen Verträge eine ganz unterschiedliche Gewichtung haben und eine ganz unterschiedliche Wirkung entfalten. Die Fragen in der Kommission zu einzelnen Vertragswerken konnten zur Zufriedenheit geklärt werden.
Der Nationalrat hat den Bericht als Erstrat am 9. März geprüft und zur Kenntnis genommen. Mit 144 zu 8 Stimmen hat er zudem beschlossen, dass der Vertrag 2.3.1 über das "Operative Working Arrangement" zwischen der Schweiz und den USA auf Seite 4216 dem Parlament zur Genehmigung zu unterbreiten sei. Dieses "Operative Working Arrangement" bezweckt, die Identifikation der Urheber der Terroranschläge vom 11. September 2001 zu erleichtern und die Herkunft sowie Finanzquellen des internationalen Terrorismus aufzudecken. Es sieht die Intensivierung des Informationsaustausches zwischen der Schweiz und den USA vor. Es konkretisiert die übliche internationale Zusammenarbeit zwischen den Strafverfolgungsbehörden der beiden Länder.
Anders als der Nationalrat hat sich die APK des Ständerates mit dem "Operative Working Arrangement" schon im November 2002, also kurz nach dessen Abschluss, intensiv auseinander gesetzt. Ebenso lässt sich die Geschäftsprüfungsdelegation regelmässig über seine Umsetzung orientieren. Zweifellos geht es dabei um sehr sensible Bereiche wie Rechtshilfe, Überwachung und Datenschutz. Die Zusammenarbeit liegt aber im Rahmen der bestehenden Rechte und berücksichtigt die beidseitigen Interessen. Seit 2002 waren zwecks Informationsaustauschs zweimal Schweizer Beamte in den USA, und sechsmal waren US-Beamte für kurze Zeit in der Schweiz, wo die Einsicht in Informationen, immer unter Aufsicht unserer Behörden, stattgefunden hat.
Die Zusammenarbeit sei tadellos, wird berichtet. Das "Operative Working Arrangement" wird als sinnvolles Arbeitsinstrument und grundsätzlich positiv beurteilt. Es kann auch auf gute, praktische Ergebnisse hingewiesen werden.
Die Aussenpolitische Kommission beantragt Ihnen einstimmig, vom Bericht Kenntnis zu nehmen und - ebenfalls einstimmig - die Motion des Nationalrates abzulehnen.

Schmid-Sutter Carlo (C, AI): Mit Bezug auf diesen Bericht scheint es sinnvoll zu sein, auf eine Gefahr hinzuweisen, welche aufgrund der Wiener Konvention besteht. Wir haben auf der einen Seite Verträge vor uns, die wir als Parlament genehmigen. Wir haben auf der anderen Seite Verträge, die der Bundesrat oder die nachgeordneten Instanzen abschliessen, ohne dass sie einer parlamentarischen Genehmigung bedürfen. Diese werden uns dann in diesem Bericht vorgelegt. Wir haben ein sinnvolles Verfahren, das uns dann die Möglichkeit gibt, zu entscheiden, ob wir etwas, das wir hier in diesem Bericht finden, als genehmigungsbedürftig oder nicht genehmigungsbedürftig anschauen. Gegebenenfalls können wir dann im Rahmen einer Motion den Bundesrat ersuchen, uns ein bestimmtes Abkommen nachträglich zur Genehmigung vorzulegen. Was aber kein Mensch weiss - "kein Mensch" ist übertrieben: was wir nicht wissen -, ist Folgendes: Gibt es nicht eine ganze Kategorie von völkerrechtlich verbindlichen Verträgen, die niemand ausserhalb jener Instanzen, welche sie abschliessen, als solche erkennt?
Wir kennen die Situation in den USA: Die USA - die Administration - fürchten sich vor förmlichen internationalen Verträgen. Denn solche sind einem ausgedehnten Prozedere insbesondere im amerikanischen Senat ausgesetzt. Das führt dazu, dass sie alles versuchen, um keine solchen Verträge machen zu müssen. Es gibt dafür dann diese Arrangements, Agreements oder Memorandums usw.
Immerhin ist nach unserem schweizerischen Vertragsrecht klar, dass der Titel eines Instrumentes nicht den Inhalt ausmacht, sondern dass der Inhalt selbst dann sagt, was die rechtliche Qualifikation ist und was nicht. Aber es ist denkbar, dass Leute unterer Instanzen miteinander Dinge machen, von denen wir nichts wissen. Dabei muss man sich dann die Frage stellen: Ja, was ist da los? Hier, sagt man, in dieser Situation, sind solche Absprachen völkerrechtlich gültig, auch wenn sie unter Verletzung schweizerischer, also interner, Zuständigkeitsregeln zustande gekommen sind - es sei denn, dass die Geschichte offensichtlich völlig falsch ist. Aber wenn sie nicht offensichtlich völlig falsch ist, dann gelten nach der Wiener Konvention solche Absprachen als völkerrechtliche Verträge.
Die erkenntnistheoretisch schwierige Frage, Frau Bundesrätin, lautet wie folgt: Wie kommt man solchen Vertragswerken überhaupt auf die Schliche? Wie erkennt man sie? Das vorangehende Problem lautet: Haben sich der Bundesrat und die Verwaltung mit diesen Problemen überhaupt ernsthaft auseinander gesetzt? Um dem Bundesrat damit etwas zu helfen, sich damit auseinander zu setzen, wäre es sinnvoll, wenn er bei der Präsentation dieses Berichtes die Kommentierung der Abkommen um eine zusätzliche Ziffer ergänzen würde, nämlich um die Bekanntgabe, welche Instanz diese Verträge abgeschlossen hat: Der Bundesrat selbst kann das tun, das Departement kann das tun, es können dies aber auch Sachbearbeiter tun. Hier wäre es sinnvoll, wenn man mit einer solchen Massnahme dem Bundesrat irgendwo das Bewusstsein dafür schärfen würde, dass hier unter Umständen Verträge vorliegen, die als solche nicht gekennzeichnet sind. Es scheint mir nämlich relativ problematisch zu sein, wenn wir aufgrund dieses Wiener Abkommens, dieser Wiener Konvention, plötzlich mit Verpflichtungen konfrontiert würden, von denen wir keine Kenntnis hätten und von denen auch der Bundesrat nach Treu und Glauben selbst keine Kenntnis haben muss.
Ich wollte mit diesem Votum ein Problem aufgreifen, das im Zusammenhang mit der rechtlichen Behandlung von Verträgen, die nicht genehmigungsbedürftig sind, in den letzten Monaten vermehrt zu einem Thema geworden ist. Ich verzichte darauf, einen Antrag zu stellen, und möchte es bei diesen Bemerkungen bewenden lassen, in der Hoffnung, dass diese Gefahr damit erkannt ist, die nicht auf die leichte Schulter zu nehmen ist.

Stähelin Philipp (C, TG): Es geht mir eigentlich um ein ähnliches Thema wie meinem Vorredner, nämlich um die gegenseitige Koordination und Information. Am 2. September 2002 hat der Chef des VBS mit dem Verteidigungsministerium der Ukraine ein Abkommen geschlossen; Sie finden es unter der Ziffer 2.4.7 auf Seite 4230 des Berichtes. Es ist ein Abkommen über generelle Zusammenarbeit. Es geht mir nicht um den Inhalt - es ist in schönen Worten von Begleitung und Beratung der Aktivitäten der Streitkräfte, von der Rechtsstellung von Angehörigen der Streitkräfte und von gegenseitiger Ausgewogenheit die Rede -, es geht mir um etwas anderes.
Knapp ein Jahr vor diesem Besuch unseres Verteidigungsministers in der Ukraine und dieser Vereinbarung hat eine Delegation unserer APK ebenfalls die Ukraine besucht, und zwar haben wir das sehr gezielt gemacht. Es ging uns um Fragen der Zusammenarbeit, etwa was die Deza angeht. Wir haben das auch entsprechend vorbereitet und nachbearbeitet. Diese Besuche sollen nicht einfach "pleasure trips" bleiben, sondern tatsächlich in die Gesamtbeziehungen zu einem anderen Staat eingebettet sein. Wir haben uns durchaus auch vielleicht weniger mit der Armee, aber sicher mit den Sicherheitskräften der Ukraine beschäftigt und haben uns dort tatsächlich auch unsere Gedanken gemacht. Ich möchte nicht ausholen. Auf alle Fälle meine ich, es wäre gut

AB 2004 S 174 / BO 2004 E 174

gewesen, wenn das VBS vor der Visite des Verteidigungsministers der Schweiz in der Ukraine mit unserer APK Rücksprache genommen hätte, um auch dieses Abkommen einzubetten. Ich weiss auch nicht, ob es dann zustande gekommen wäre.
Kurz gesagt geht es mir darum, dass auch seitens der anderen Departemente und nicht nur des EDA der Kontakt mit den APK beider Räte gesucht wird und dass diese Besuche in anderen Staaten und diese gegenseitigen Beziehungen mit anderen Staaten tatsächlich auch koordiniert werden. Dann erhalten sie auch die nötige Wirkung.
Ich bitte unsere Frau Bundesrätin, mit den anderen Departementen zusammen für die richtige Abstimmung zu sorgen.

Calmy-Rey Micheline, conseillère fédérale: Le rapport sur les traités internationaux conclus en l'an 2002, comme celui des années précédentes, contient un peu plus de 200 traités. Chaque accord bilatéral ou multilatéral pour lequel la Suisse a exprimé, durant l'année 2002, son consentement définitif et sa volonté d'y être liée, fait l'objet d'un compte rendu succinct.
Le Conseil fédéral vous soumet son rapport pour avis. Chaque chambre peut en prendre acte en l'approuvant ou en le rejetant. Si l'Assemblée fédérale s'estime seule habilitée à conclure l'un ou l'autre des accords mentionnés dans ce rapport, elle a la possibilité, au moyen d'une motion, de charger le Conseil fédéral de lui soumettre après coup le traité en question pour qu'elle l'examine selon la procédure ordinaire.
Le Conseil fédéral vous propose de prendre acte de ce rapport. Toutefois, la Commission de politique extérieure du Conseil national a usé de la possibilité de la voie d'une motion concernant l'"Operative Working Arrangement" (OWA). La présente motion a pour but de charger le Conseil fédéral de soumettre au Parlement, après coup et selon la procédure ordinaire, l'un des traités contenus dans le rapport sur les traités internationaux conclus en 2002.
Il s'agit d'un OWA conclu avec les Etats-Unis. Contrairement au Conseil national, la Commission de politique extérieure du Conseil des Etats a décidé, à l'unanimité, de ne pas accepter cette motion. Cet OWA est en effet un arrangement de portée mineure au sens de l'article 7a alinéa 2 de la loi fédérale sur l'organisation du gouvernement et de l'administration, que le Conseil fédéral avait la compétence de conclure seul. L'OWA entre dans la compétence du Département fédéral de justice et police. Il est un document de travail de nature opérationnelle qui règle les modalités de coopération dans un cas concret. Il a une durée limitée et peut être dénoncé en tout temps. En permettant à des groupes de travail formés d'officiers d'enquête de chaque pays d'échanger des informations et d'analyser sans délai les données rassemblées, il facilite l'entraide judiciaire et la recherche d'informations telles qu'elles sont déjà prévues par le traité du 25 mai 1973 entre la Suisse et les Etats-Unis sur l'entraide judiciaire en matière pénale et par la loi fédérale du 7 octobre 1994 sur les offices centraux de police criminelle.
Il est vrai que, dans le but de lutter de façon rapide et efficace contre la criminalité organisée et le terrorisme, la pratique a conduit les Etats à abaisser le niveau hiérarchique où se prennent les décisions en matière d'entraide judiciaire. Ainsi en est-il de l'accord entre la Suisse et l'Italie (0.351.945.41) par exemple, qui vise à l'audition par vidéoconférence, par conférence téléphonique et donne la possibilité de travailler conjointement au sein de groupes communs d'enquête.
L'OWA répond au même genre d'exigences pratiques. Il prescrit le respect par chaque Etat partie des lois du pays hôte; la réciprocité et l'égalité des droits sont garantis. L'OWA ne touche donc pas les droits civiques ou d'autres droits dans une mesure incompatible avec le droit applicable en Suisse, il ne fait que rappeler des règles de procédure d'entraide et de préciser des points de détail. La transparence requise n'impose pas au Conseil fédéral de soumettre les "traités bagatelles" tels que l'OWA à l'approbation du Parlement.
En fait, les accords de portée mineure - c'est ce qu'on appelle les "traités bagatelles" - servent à l'exécution de traités antérieurs. Pour répondre à Monsieur Schmid qui disait: "Mais enfin, comment est-ce qu'on les reconnaît?", je dirai donc qu'ils servent à l'exécution de traités antérieurs approuvés par l'Assemblée fédérale et peuvent être conclus par le Conseil fédéral. En Suisse, des collaborateurs ou des collaboratrices ne peuvent pas conclure des traités internationaux. Seul le Conseil fédéral peut le faire, exceptionnellement un département ou un office, et ce dernier seulement sur la base d'une loi formelle.
Donc, le but est de lutter, en l'occurrence pour ce qui concerne l'OWA, de façon efficace contre la criminalité organisée et le terrorisme. Pour cela, les autorités judiciaires doivent pouvoir conclure des arrangements qui réglementent leur manière de collaborer. Encore une fois, dans le cas présent, l'OWA ne sort pas des limites fixées par le traité de 1973 entre la Suisse et les Etats-Unis.
L'Ukraine a été évoquée par Monsieur Stähelin. Le traité avec l'Ukraine esquisse un cadre pour le développement de la coopération en matière militaire, mais il se borne à régler des principes généraux, des procédures et des formes générales. Il prévoit aussi des projets de soutien ponctuels unilatéraux. Il est d'importance mineure; il vise notamment à améliorer le respect des droits de l'homme et le droit humanitaire dans les forces armées ukrainiennes, ainsi que le contrôle démocratique et civil sur les forces armées. C'est quelque chose que la Suisse, vous le savez, sait bien faire.
Par conséquent, cet instrument conclu avec l'Ukraine est aussi d'une importance mineure. Et dans la mesure où elle toucherait la coopération en matière d'instruction, la compétence du Conseil fédéral est donnée par la législation sur l'armée, à savoir par l'article 48a de la loi fédérale sur l'armée et l'administration militaire.
Le Conseil fédéral vous propose de prendre acte du rapport et de rejeter la motion.

Schmid-Sutter Carlo (C, AI): Ein Wort noch zu dieser Motion bzw. zum "Operative Working Arrangement" (OWA): Es sollte meines Erachtens doch noch gesagt sein, dass das OWA den Kommissionen im Wortlaut vorlag und dass man es gelesen hat. Die Papierform dieses OWA gibt zu keinen Bedenken Anlass. Die Frage ist aber natürlich, ob man sich daran hält. Hier meine ich, dass die Geschäftsprüfungsdelegation - oder wer immer da zuständig ist - bei der Verfolgung des Vollzugs dieser ganzen Geschichte wirklich gefordert ist, denn die USA sind im Moment kein Rechtsstaat nach unserem Standard. Von daher muss man aufpassen, was man macht. Es ist ein heikles Thema, ein heikles Gebiet. Die USA dehnen ihre Kompetenzen enorm aus und fahren die Rechte der Betroffenen enorm zurück. Hier sind wir mit unserer Auffassung natürlich noch "altmodisch", und daher ist die Aufsicht über dieses ganze Thema von extremer Bedeutung.