Berset Alain (S, FR), pour la commission: Le référendum en matière de traités internationaux a été introduit en 1921, revu complètement en 1977 puis en 2002. La Constitution actuelle prévoit le dispositif suivant. D'une part, le référendum facultatif est prévu pour les traités internationaux d'une durée indéterminée, non dénonçables, qui prévoient l'adhésion à une organisation internationale ou qui contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en oeuvre exige l'adoption de lois fédérales. D'autre part, le référendum obligatoire a également été étendu aux traités internationaux par lesquels la Suisse adhère à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales. Voilà pour la situation actuelle.
Nous avons à côté de cela une initiative populaire, dont nous parlons ce matin, qui a été déposée en août 2009 avec plus de 108 000 signatures valables. Cette initiative propose d'étendre le référendum obligatoire en matière de traités internationaux. Cela concerne notamment les traités qui entraînent une unification multilatérale du droit dans des domaines importants, cela concerne également les traités qui obligent la Suisse à reprendre de futures dispositions fixant des règles de droit dans des domaines importants, cela concerne encore les traités qui délèguent des compétences juridictionnelles à des institutions étrangères ou internationales dans des domaines importants, et cela concerne finalement les traités qui entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus de 1 milliard de francs ou de nouvelles dépenses récurrentes de plus de 100 millions de francs. Voilà pour la présentation de l'initiative populaire.
Parallèlement à l'initiative populaire, le Conseil fédéral propose un contre-projet direct qui prévoit de compléter l'article 140 de la Constitution de manière à prévoir un référendum obligatoire pour les traités internationaux qui contiennent des dispositions exigeant une modification de la Constitution ou qui équivalent à une modification de la Constitution. Voilà pour le contre-projet.
La Commission des institutions politiques s'est penchée aussi bien sur l'initiative que sur le contre-projet. Après avoir examiné ces deux textes attentivement, la majorité de la commission vous propose de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative populaire - cette décision a été prise par 10 voix contre 2 sans abstention. Parallèlement, la commission propose, par 9 voix contre 0 et 3 abstentions, de ne pas entrer en matière sur le contre-projet présenté par le Conseil fédéral.
Concernant tout d'abord l'initiative populaire, il est intéressant de rappeler ici que le comité d'initiative part du principe que l'exercice des droits populaires est largement insuffisant en matière de droits internationaux et que les citoyens ne peuvent pas s'exprimer sur de nombreuses questions politiques déterminantes. Le comité indique que son objectif est notamment d'empêcher une adhésion graduelle à l'Union européenne ou à d'autres autorités internationales et d'éviter que les droits populaires ne soient vidés de leur substance par l'adhésion à des traités internationaux ou par la reprise de dispositions étrangères.
L'initiative prévoit donc que les traités internationaux ayant trait à des "domaines importants" soient soumis au référendum obligatoire et donc à la double majorité du peuple et des cantons. Les initiants estiment que les dispositions actuelles sont insuffisantes parce qu'elles ne prévoient un tel référendum obligatoire que pour l'adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales.
Je rappelle qu'il est intéressant de noter que ces 35 dernières années, seuls deux traités ont été soumis au référendum obligatoire, et il faut noter également qu'aucun n'a réuni la majorité du peuple et des cantons; il s'agissait de la question de l'adhésion à l'ONU en 1986, rejetée à l'époque, et de l'adhésion à l'Espace économique européen, rejetée en 1992. Durant cette même période, plus de 160 traités internationaux ont été sujets au référendum facultatif, à savoir potentiellement soumis au peuple et aux cantons si le référendum était lancé. Et il faut constater que, durant cette période, le référendum facultatif a effectivement été demandé pour très peu de traités.
Une des difficultés auxquelles nous devons faire face est celle de savoir comment nous devons interpréter l'initiative. Il s'agit de savoir, suivant le texte de l'initiative, quels sont les traités qui devraient à l'avenir être soumis au référendum obligatoire. Sur ce point, il est intéressant d'analyser le message du Conseil fédéral. Dans son message, le Conseil fédéral indique qu'entre 2006 et 2009, sept traités internationaux auraient vraisemblablement été déclarés soumis au référendum obligatoire comme le prévoit l'initiative. Il faut parler au conditionnel parce qu'il y a évidemment une question d'interprétation du texte de l'initiative.
Il est intéressant de voir de quoi il s'agit, quels sont ces sept traités qui auraient été soumis au référendum obligatoire. Il s'agit tout d'abord du Protocole additionnel à la Convention sur les droits de l'homme et la biomédecine relatif à la transplantation d'organes et de tissus d'origine humaine. Il s'agit ensuite de la Convention concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale. Il s'agit ensuite d'un échange de notes concernant le système d'information sur les visas et l'échange de données entre les Etats membres sur les visas de court séjour. Il s'agit ensuite d'un échange de notes au sujet d'un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes. Il s'agit ensuite de la Convention sur les droits de l'homme et la biomédecine. Il s'agit ensuite du Protocole additionnel à la Convention sur les droits de l'homme et la biomédecine portant interdiction du clonage d'êtres humains. Il s'agit enfin de la Convention de La Haye sur la loi applicable à certains droits sur des titres détenus auprès d'un intermédiaire.
Voilà les éléments. Il faut remarquer que, durant cette période, seuls les traités liés à la question européenne, à Schengen ont attiré l'attention de l'opinion publique. Pour les autres - la biomédecine, les arrangements relatifs au droit international privé, etc. -, il n'y a eu aucun débat, mais en vertu de l'initiative, il aurait fallu que le débat ait lieu, que le peuple et les cantons s'expriment.
Quels sont les arguments que la majorité de la commission porte à votre connaissance pour proposer au peuple et aux cantons le rejet de l'initiative populaire? Tout d'abord, il y a un problème d'interprétation du texte de l'initiative, qui ne donne pas une définition précise du référendum obligatoire en matière de traités internationaux.
Il y a ensuite, et c'est un problème important, justement une notion de "domaines importants". Il faudrait soumettre au référendum obligatoire les traités internationaux dans des domaines importants - je l'ai cité à plusieurs reprises au début de mon intervention -, ce qui est une notion juridique

Reimann Maximilian (V, AG): Sie sehen es auf der Fahne, ich gehöre der Minderheit an, die diese Initiative zur Annahme empfiehlt. Die Minderheit ist allerdings recht klein, aber wir sind überzeugt, die Chancen in der Volksabstimmung werden dann doch erheblich grösser sein.
Keine unterschiedliche Meinung gibt es zwischen Minderheit und Mehrheit in Bezug auf die Vorlage 2, den Gegenentwurf von Bundesrat und Nationalrat. Hier hält es die Minderheit mit der Mehrheit, wenn auch nicht unbedingt durchs Band weg mit der gleichen Begründung. Dieser Gegenentwurf ist unseres Erachtens Augenwischerei. Da hat fürwahr der Berg eine Maus geboren. Ein solcher Gegenentwurf kommt den Initianten erstens praktisch in keiner Weise entgegen, und zweitens bringt er an sich auch gar nichts Neues. Die Änderung der Bundesverfassung oder etwas, was dem gleichkäme, ist ohne Wenn und Aber seit eh und je Volk und Ständen zur Abstimmung zu unterbreiten, Gegenentwurf des Bundesrates hin oder her.
Warum unterstützen wir die Initiative? Ich kann es hier im Plenum kurz machen, wohl wissend, wie eben angetönt, dass unser Antrag hier chancenlos ist. Ich absolviere somit quasi eine Pflichtübung zuhanden des Amtlichen Bulletins. Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass in breiten Kreisen unserer Bevölkerung bzw. unserer Staatsbürgerinnen und Staatsbürger Unmut darüber herrscht, dass mit der zunehmenden internationalen Verflechtung - ich verwende diesen Begriff als aussenpolitisch aktiver Parlamentarier absolut wertneutral - unserer direkten Demokratie immer mehr Hürden und Kurven in den Weg gelegt werden.
Zunehmend werden unserem Volk Entscheide abgenommen bzw. aufgezwungen, die von irgendwelchen politischen Gremien, internationalen Organisationen - man denke nur etwa an die OECD in Paris -, Funktionären oder auch Gerichten getroffen werden. Bereits macht das Wort von der "schleichenden Entmündigung unserer Bürgerinnen und Bürger" die Runde. Diese sind zunehmend nicht mehr willens, einfach Rechte abzutreten und Pflichten zu übernehmen - was meistens der Fall ist -, ohne etwas dazu zu sagen zu haben. Man verweist sie dann auf internationale Verträge, bilaterale Verträge und damit auf das Völkerrecht, wo das und das nun eben direkt, mitunter gar zwingend, vorgeschrieben sei. Es ist ein "autonomer Nachvollzug", wie es etwa im Verhältnis zur EU bezeichnet wird.
Dieser Entwicklung versucht diese Volksinitiative nun etwas den Wind aus den Segeln zu nehmen. Staatsverträge sollen Volk und Ständen künftig obligatorisch zur Abstimmung unterbreitet werden, wenn sie insbesondere in wichtigen Bereichen rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder Ausgaben von einer gewissen Mindesthöhe - davon war bis jetzt ja noch praktisch nicht die Rede - zur Folge haben. Ich verzichte auf die Auflistung des Textes im Detail, verweise auf die Fahne und die Ausführungen unseres Kommissionspräsidenten, die diesbezüglich völlig zutreffend waren. Die Zielrichtung der Volksinitiative stimmt. Sie stärkt unsere Volksrechte in unseren aussenpolitischen Beziehungen. Das ist gut so und nicht einfach als hinderliche Bremse abzutun.
Schliesslich noch zum Einwand, eine solche Verfassungsbestimmung sei schwammig, weil sie gleich dreimal den Begriff "in wichtigen Bereichen" - was sind im konkreten Einzelfall schon wichtige Bereiche? - enthält: Dieser Begriff ist alles andere als neu in unserem Verfassungsrecht, auf "wichtige

Schwaller Urs (CEg, FR): Das Recht der Initianten, ihre Vier-Punkte-Initiative einzureichen, ist selbstverständlich nicht bestritten. Ebenso anerkenne ich die Idee und das Bemühen des Bundesrates, der Initiative einen Gegenentwurf entgegenzustellen. Gemeinsam ist Initiative und Gegenvorschlag, dass sie sehr viele Fragen offenlassen: Was muss dann am Schluss tatsächlich einer Volksabstimmung unterstellt werden, was wird unterstellt, und was verdient auch, unterstellt zu werden?
Bei der Initiative muss am Schluss die Bundesversammlung entscheiden, was zu einem wichtigen politischen Sachbereich gehört. Beim Gegenentwurf muss am Schluss ebenfalls fast in jedem Einzelfall die Bundesversammlung entscheiden, ob einem Staatsvertrag nun Verfassungsrang zukommt und damit Abstimmungspflicht besteht oder nicht. Die Initiative schafft mehr politische Unsicherheit, als sie Klarheit schafft. Die zum Initiativtext gemachten vier Punkte wirken etwas zufällig aufgelistet, sie sind relativ unpräzise formuliert und provozieren sicher öfter Auseinandersetzungen und unnötige Abstimmungen, als sie Klärungen und Verbesserungen bringen werden. Kommt hinzu, dass mit der Initiative auch der aussenwirtschaftliche Verhandlungsspielraum durch das Damoklesschwert dieser nachträglichen Sanktionsmöglichkeit unnötig verkleinert wird. Die Initiative schafft zusammengefasst vor allem Unklarheiten und ist zur Ablehnung zu empfehlen.
Aber auch der Gegenentwurf ist nicht viel klarer. Auch hier ist nicht klar, welche Verhandlungsergebnisse am Schluss dann einer Volksabstimmung zu unterstellen sind. Herr Luzius Mader hat in der nationalrätlichen Kommission zu Recht ausgeführt, dass mit dem Gegenentwurf im Jahre 2005 wahrscheinlich die Kinderrechtskonvention dem obligatorischen Referendum unterstellt gewesen wäre. 2011 wäre wahrscheinlich das Übereinkommen des Europarates zur Bekämpfung des Menschenhandels obligatorisch einer Volksabstimmung zu unterstellen. Gleiches gälte wahrscheinlich für das Übereinkommen zur Bewahrung des immateriellen Kulturerbes und für das Fakultativprotokoll zum Übereinkommen gegen Folter. Diese Liste kann verlängert werden. Jedes Mal wird mit dem Konjunktiv - könnte, müsste, würde - operiert. Ich wünsche Glück dabei, diese Möglichkeitsform im Abstimmungskampf dann zu erklären.
Der Gegenentwurf schafft ebenso viele Unklarheiten wie die Initiative, einen Mehrwert sehe ich nicht. Hingegen wird der nichtpräzise Gegenentwurf zur Folge haben, dass im Abstimmungskampf wieder vor allem über die Schwächen des

Sommaruga Simonetta, Bundesrätin: Ihre Kommission hat, Sie haben es gehört, mit sehr deutlicher Mehrheit entschieden, die Volksinitiative "Staatsverträge vors Volk!" zur Ablehnung zu empfehlen, und sie hat gleichzeitig beschlossen, nicht auf den Gegenentwurf des Bundesrates einzutreten.
Was die Volksinitiative der Auns anbelangt, war die Kommission sich weitgehend einig, dass sie keine tauglichen Lösungsansätze für die Mitwirkung des Volkes in der Aussenpolitik enthält. Was will die Initiative? Es ist das erklärte Ziel der Initiative, dass die Volksrechte in der Aussenpolitik gestärkt werden. Das ist ein Ziel, das aus staatspolitischer Sicht kaum auf Widerspruch stossen dürfte. Die demokratischen Mitwirkungsrechte sollen überall dort zum Tragen kommen, wo über Grundlegendes und Wichtiges entschieden wird, und diesem Anliegen soll bei der Ausgestaltung der direktdemokratischen Instrumente immer Rechnung getragen werden. In diesem Sinn hat der Bundesrat in seiner Botschaft auch Verständnis für die Forderung nach einer Erweiterung der Volksrechte in der Aussenpolitik geäussert. Er hat dazu einen eigenen Vorschlag eingebracht, den direkten Gegenentwurf, der sich nahtlos in die bisherigen Entwicklungen einfügt. Die Volksinitiative der Auns tut das nicht. Sie gibt zwar vor, die Volksrechte zu stärken, sie geht aber von Prämissen aus, die unzutreffend sind. Vor allem enthält die Initiative keine tauglichen Lösungsvorschläge. Die Mängel beginnen bereits beim Titel "Staatsverträge vors Volk!". Darum geht es eigentlich nicht, denn die Initiative betrifft die Mitwirkung von Volk und Ständen. Sie sieht das obligatorische Referendum ja auch für Staatsverträge vor, deren Inhalt keineswegs Verfassungsrang hat und die für die Kantone nicht von besonderer Bedeutung wären. Mit anderen Worten: Die Initiative schafft Mitwirkungsrechte für die Stände, die deutlich über das hinausgehen, was für die innerstaatliche Regelung vorgesehen ist. Und das ist aus Sicht des Bundesrates eine unnötige Einschränkung der aussenpolitischen Handlungsfähigkeit des Bundes.
Dann führt die Initiative das Kriterium der multilateralen Rechtsvereinheitlichung ein. Das ist ein Kriterium, das der Verfassunggeber vor wenigen Jahren, nämlich im Jahr 2003, ganz bewusst aus der Bundesverfassung gestrichen hat, weil es eben den heutigen Gegebenheiten nicht entspricht. Gerade die Staatsverträge mit der EU, die ja von den