Ständerat - Frühjahrssession 2012 - Dritte Sitzung - 29.02.12-08h15
Conseil des Etats - Session de printemps 2012 - Troisième séance - 29.02.12-08h15
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Massnahmen
zur besseren Vereinbarkeit
von Volksinitiativen
mit den Grundrechten
Mesures visant à garantir
une meilleure compatibilité
des initiatives populaires
avec les droits fondamentaux
Annahme von Ziffer 2 der Motion
Antrag der Minderheit
(Comte, Diener Lenz, Engler, Föhn, Minder, Niederberger)
Ablehnung von Ziffer 2 der Motion
Proposition de la majorité
Adopter le chiffre 2 de la motion
Proposition de la minorité
(Comte, Diener Lenz, Engler, Föhn, Minder, Niederberger)
Rejeter le chiffre 2 de la motion
Präsident
(Altherr Hans, Präsident): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten. Ziffer 1 der Motion ist bereits angenommen und steht nicht mehr zur Diskussion.
En complément à ce rapport, je me permets tout d'abord d'attirer votre attention sur une question de procédure: si on lit le texte de cette motion, on voit qu'il contient deux requêtes. La première porte sur un examen matériel préliminaire de la validité des initiatives populaires et la seconde porte sur la liste des raisons matérielles fondant la déclaration de nullité d'une initiative.
Quand bien même cette motion contient deux requêtes, notre débat va porter aujourd'hui exclusivement sur la seconde requête. En effet, notre conseil a déjà traité la première requête de la motion, en adoptant la motion 11.3751. Cette motion émanait de la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats, elle avait exactement la même teneur que la première requête de la motion; elle a été adoptée par le Conseil des Etats et ensuite également par le Conseil national lors de la session d'hiver, plus précisément le 20 décembre 2011. C'est dire que cette première requête, qui a été approuvée par le Conseil des Etats et par le Conseil national, a été traitée par l'Assemblée fédérale et a été renvoyée au Conseil fédéral, qui est en train de l'examiner.
Nous parlons donc aujourd'hui exclusivement de la seconde requête, celle qui indique que la liste des raisons matérielles fondant la déclaration de nullité d'une initiative populaire sera élargie. Elle comprendra désormais par exemple la nécessité de respecter l'essence des droits fondamentaux de la Constitution fédérale ou l'essence des droits inscrits dans la CEDH.
En ce qui concerne votre commission, les avis ont été beaucoup moins tranchés, puisque le résultat du vote était de 6 voix contre 6, et c'est la voix prépondérante du président de la commission qui fait qu'aujourd'hui nous vous recommandons d'accepter cette motion.
En ma qualité de rapporteur de la commission, je vais m'efforcer de rendre compte des éléments essentiels de ce débat.
En substance, ce que propose la motion que nous examinons, c'est d'élargir la liste des raisons qui permettent de fonder la déclaration de nullité d'une initiative populaire. Pourquoi en est-on venu à déposer une telle proposition? Pour cela, je crois qu'il faut se référer à l'article 139 alinéa 3 de la Constitution fédérale, qui indique que "lorsqu'une initiative populaire ne respecte pas le principe de l'unité de la forme, celui de l'unité de la matière ou les règles impératives du droit international, l'Assemblée fédérale la déclare totalement ou partiellement nulle".
Cette disposition de la Constitution fédérale a fait l'objet, au cours du temps, d'interprétations de l'Assemblée fédérale qui ont été en évoluant. Dans un premier temps, l'Assemblée fédérale, et du reste aussi le Conseil fédéral, ont été prêts à envisager de déclarer finalement assez facilement la nullité d'une initiative populaire, parce qu'il s'agissait de rendre le plus possible compatible le droit interne et le droit international, d'éviter des divergences. Puis, cette pratique a évolué et, aujourd'hui, on doit constater que l'Assemblée
AB 2012 S 45 / BO 2012 E 45
C'est donc dire que l'on en est arrivé, ces dernières années, à déclarer recevables des initiatives dont on savait d'emblée qu'elles risqueraient d'aboutir à des situations pouvant entraîner la condamnation de la Suisse pour des violations de dispositions du droit international. On pense bien sûr ici à l'initiative populaire "contre la construction de minarets" ou à l'initiative sur le renvoi. Celles-ci ne sont certainement pas contraires à un noyau essentiel du droit international, car il ne s'agit pas, avec ces initiatives, d'imposer en Suisse des pratiques comme la torture ou l'esclavagisme - on est donc bien loin de ce genre d'hypothèses -, mais, dans le même temps, ces initiatives, sans attenter à ce noyau essentiel du droit international, verront très vraisemblablement la Suisse être condamnée par des tribunaux internationaux dans un certain nombre de cas d'application.
La motion que nous examinons vise à élargir les cas où la nullité d'une initiative pourrait être déclarée en se référant à la nécessité de respecter l'essence des droits fondamentaux de la Constitution fédérale ou l'essence des droits inscrits dans la CEDH.
En ce qui concerne les droits fondamentaux de la Constitution fédérale, on sait très précisément qu'il s'agit des articles 7 à 36 de la Constitution fédérale, titre 2, chapitre 1, "Droits fondamentaux".
On peut aussi relever que cette motion est extrêmement mesurée puisqu'elle fait référence à l'essence des droits fondamentaux, à l'essence des droits inscrits dans la CEDH, c'est-à-dire à un nombre très limité de dispositions. On peut encore dire, et pour cela je me réfère à notre rapport, que dans notre Constitution fédérale, l'article 36 alinéa 4 indique que l'essence des droits fondamentaux est inviolable. Il s'agit d'une disposition de notre Constitution fédérale qui s'adresse aux législateurs. On peut imaginer que lorsque le peuple devient législateur par le biais de l'initiative, il doit lui aussi respecter l'article 36 alinéa 4 de notre Constitution.
Il y a maintenant les arguments de l'autre moitié de la commission, de la minorité. La minorité de la commission, pour sa part, est très réticente à s'engager dans une voie qui pourrait restreindre le droit d'initiative et les droits que l'on accorde aux initiants. Elle estime en effet que toute déclaration de nullité d'une initiative est une atteinte directe à l'exercice des droits populaires. A cela s'ajoute que la minorité de la commission considère que la proposition faite par la motion est techniquement peu satisfaisante. Elle serait techniquement peu satisfaisante parce que non seulement les notions d'essence des droits fondamentaux et d'essence des droits inscrits dans la CEDH seraient des dispositions un peu floues à appliquer, mais surtout parce que cela ne se rapporterait qu'à un très petit nombre de cas. Si l'on se réfère aux deux précédents que j'ai cités, l'initiative "contre la construction de minarets" et l'initiative sur le renvoi, même si cette motion avait déjà été adoptée et qu'on l'avait appliquée, très vraisemblablement cela n'aurait rien changé à l'appréciation de l'Assemblée fédérale. Donc, pourquoi finalement accepter cette motion qui n'est pas une réponse satisfaisante aux problèmes concrets auxquels nous avons été confrontés ces dernières années? Voilà toute une série de très bonnes raisons qui ont mené la moitié de la commission à vous proposer de ne pas accepter cette motion.
En conclusion, je crois qu'au-delà des questions techniques que j'ai pu évoquer, ce qu'il s'agit de faire, c'est de trancher entre deux tendances, l'une qui consiste à dire qu'il faut éviter de faire voter la population suisse sur des textes qui risquent de ne pas être appliqués - c'est le sens de la motion -, et l'autre qui consiste à dire que dès l'instant qu'une initiative a été déposée, il appartient aux citoyens de savoir s'ils entendent adopter le texte de l'initiative, même si le texte adopté va peut-être se heurter à de grosses difficultés d'application. Voilà l'enjeu de notre débat tel que votre commission a essayé de le cerner.
D'une part, la réflexion sur l'élargissement du catalogue des critères pour invalider une initiative populaire a déjà fait l'objet de réflexions au cours de la précédente législature. Notre commission, lorsqu'elle avait proposé une motion, avait effectivement proposé uniquement le chiffre 1 qui est aujourd'hui adopté. Elle s'était posé la question de savoir si le chiffre 2, qui figurait dans la proposition du Conseil national, devait aussi vous être proposé. La commission n'était pas convaincue que l'idée d'élargir ce catalogue était nécessairement bonne. C'est la raison pour laquelle elle ne vous avait pas proposé le chiffre 2 dans la motion. Naturellement, comme le Conseil national, lui, a accepté majoritairement d'introduire ce chiffre 2, nous devons en rediscuter, et c'est ce qu'a fait la commission.
D'autre part, on peut constater que la commission reste extrêmement partagée sur la question, puisqu'elle s'est partagée en deux moitiés égales, ce qui montre bien que le scepticisme est encore grand sur cette question.
L'un des arguments principaux pour ne pas élargir le catalogue des motifs d'invalidation des initiatives populaires, c'est naturellement l'argument démocratique. Si l'on élargit ce catalogue des cas d'invalidation, on restreint parallèlement aussi les droits populaires. Il y aurait un certain nombre de cas où des initiatives ne pourraient pas être soumises au peuple. La question centrale qui se pose, une question presque plus philosophique que technique ou juridique, est de savoir, lorsqu'il y a un problème entre le respect du droit international et le respect des droits populaires, à qui nous voulons donner la priorité. Est-ce que nous la donnons aux droits populaires ou bien au respect de certains engagements internationaux? Pour ma part, je pense qu'il vaut mieux, dans ces cas, privilégier les droits populaires, aussi parce que les critères pris en compte sont relativement vagues et qu'ils laissent une place assez grande à l'interprétation. Le respect de l'essence des droits fondamentaux est une notion qui fera l'objet d'un certain nombre de discussions. Si l'on veut invalider une initiative populaire, il faut le faire sur la base de critères suffisamment clairs, et il y aurait ici de toute façon des discussions, comme il y en a déjà
AB 2012 S 46 / BO 2012 E 46
Ensuite, il y a un argument pratique, cela a été mentionné. La raison d'agir est liée au fait - la majorité de la commission le mentionne dans le rapport - que le nombre d'initiatives populaires qui se sont révélées non conformes, voire contraires aux droits fondamentaux croît.
Enfin, un argument procédural: si nous voulons mettre en oeuvre ce point 2 de la motion, il faudra passer par une modification de la Constitution, avec un vote du peuple et des cantons suisses pour une question qui, à mon sens, ne passionne pas la population. Cela passionne les juristes, les constitutionnalistes, le milieu politique, mais cela me paraît beaucoup moins sûr pour la population. Si nous voulons convaincre la population de modifier la Constitution sur ce point-là, il faudrait déjà que nous soyons fermement convaincus que c'est une bonne idée au sein du Parlement. Or avec une commission qui est partagée en deux moitiés, on voit bien que ces conditions ne sont pas réunies.
En conclusion, je vous invite à ne pas vous lancer aujourd'hui dans un chantier dont l'issue ne pourra être qu'insatisfaisante, et à donner la primauté aux droits populaires. Mieux vaut un peu trop de démocratie que pas assez!
Die direkte Demokratie, insbesondere das Initiativrecht, ist ein hohes Gut in unserem Land. Wenn hier neue Schranken gesetzt werden sollen, dann müssen sicher zwei Bedingungen erfüllt sein: Erstens müssen die neuen Bedingungen klar sein, und zweitens sollen die neuen Regelungen umsetzbar sein und auch tatsächlich eine Änderung bewirken. Dies ist mit dem vorliegenden zweiten Motionsteil nicht gegeben.
Der Begriff des Kerngehaltes von Grundrechten lässt sich nicht in jedem Fall klar definieren, sondern allenfalls mithilfe von Beispielen skizzieren. Das Bundesgericht verwendet den Begriff denn auch zumindest sparsam, weil er sich eben nicht abstrakt definieren lässt. Mit der Verwendung unklarer Begriffe wird der Entscheid über die Gültigkeit von Initiativen im Parlament dann noch mehr politisiert, als wir das bereits erlebt haben.
Es kommt hinzu, dass dieser Begriff bei all den Initiativen, welche wir hier in den letzten Jahren diskutiert und welche zu Fragen Anlass gegeben haben, nichts geändert hätte. In der Tat, trotz der grossen Unschärfe des Begriffs ist klar, dass die Minarett-Initiative wie auch die Ausschaffungs-Initiative und die Verwahrungs-Initiative zwar Grundrechte verletzen, nicht aber deren sogenannten Kerngehalt. Die Initiativen wären auf jeden Fall gültig zu erklären gewesen, wie wir das in unserer Mehrheit auch getan haben.
Es kommt hinzu, dass mit der Ungültigerklärung von Initiativen wegen Verletzung des Kerngehaltes von Grundrechten eigentlich gesagt wird, dass eine Verletzung der Grundrechte durch Volksinitiativen ohne Weiteres zugelassen wird. Nur jene Initiativen, welche diesen diffusen Kerngehalt verletzen würden, wären dann auch ungültig. Das ist aber ein Rückschritt in unserer schweizerischen Grundrechtskultur.
Es sei auch gesagt, dass der sogenannte Kerngehalt der Europäischen Menschenrechtskonvention ein Begriff ist, welcher der Rechtswissenschaft nicht bekannt ist. Dies wurde an der Kommissionssitzung auch von Herrn Mader erwähnt. Der Begriff müsste für eine Abstimmungsvorlage erst noch erfunden werden.
Schliesslich sei gesagt, dass die Schweiz damit auch ihre eingegangenen völkerrechtlichen Verpflichtungen nicht mehr erfüllen könnte. Mit der Ratifikation der EMRK hat sich die Schweiz ja dazu verpflichtet, den Inhalt der EMRK als Ganzes zu garantieren und zu schützen und nicht bloss deren einseitig durch unser Land noch zu bestimmenden Kerngehalt.
Alles in allem gibt es keine überzeugenden Gründe für diesen zweiten Motionsteil, und ich lade Sie ebenfalls ein, die Motion mit der Minderheit abzulehnen.
Ich bin mit Herrn Comte einverstanden: Es geht um das Spannungsfeld zwischen Rechtsstaat und Demokratie. Wir müssen ausgewogen entscheiden, wie diese Balance zu halten sei. Zweifellos sind die beiden Begriffe gleichbedeutend: Es gibt keine Demokratie, die nicht rechtsstaatlich legitimiert ist, und es gibt keine Rechtsstaatlichkeit, die nicht demokratisch entstanden ist. Diesen beiden hehren Prinzipien müssen wir gerecht werden, da sind sich sicher alle einig. Die Frage ist nur, wo man sich begegnet, wo die Leitlinie gezogen werden soll.
Wie die Vorredner, die gegen die Motion sind, festgestellt haben, sind die Meinungen in unserem Land tendenziell dergestalt, dass man dem demokratischen Prinzip einen höheren Stellenwert einräumt. Auch das Bundesgericht, es wurde bereits gesagt, hat dies in seiner Praxis schon getan - "in dubio pro populo" ist der wunderbare Grundsatz. Vielleicht hängt dies auch damit zusammen, dass es in der Schweiz noch nie über demokratische Wege zur Abschaffung der Demokratie oder des Rechtsstaates gekommen ist, wie das in anderen Staaten passiert ist. Dass es dazu kommt, möchten wir auch in Zukunft verhindern. Deshalb, Herr Schwaller, ist es nötig, dass wir hier und heute einen Pflock einschlagen.
Ich bin auch der Meinung, dass das Initiativrecht konstitutiv für unser politisches System ist. Das bedeutet, dass wir uns, wenn wir an den Ungültigkeitsgründen etwas ändern wollen, nicht auf die dynamische Entwicklung durch die Bundesversammlung beschränken dürfen. Es braucht eine Volksabstimmung, es braucht eine Ergänzung des an sich klaren Artikels 139 Absatz 3 der Bundesverfassung, denn dort sind die Ungültigkeitsgründe klar aufgelistet; das Jus cogens ist auch klar definierbar. Dementsprechend müssen wir, wenn wir die Ungültigkeitsgründe erweitern wollen, eben auch legiferieren und diese Legiferierung Volk und Ständen vorlegen.
AB 2012 S 47 / BO 2012 E 47
Es ist richtig, dass wahrscheinlich die Entscheide, die in der letzten Zeit betreffend die Ungültigkeit getroffen wurden, nicht anders gefällt worden wären. Es gilt aber heute, klar Flagge zu zeigen, dass wir nicht weiter gehen wollen, dass wir nicht noch mehr Konkurrenzsituationen in Bezug auf das Völkerrecht haben wollen. Klar ist - das an die Gegner der Ungültigkeitsgründe -, dass unsere Volksrechte identitätsstiftend für unser Staatswesen sind, die gegenwärtige Ausgestaltung darf aber nicht als unantastbar bezeichnet werden. Die Volksrechte dürfen nicht tabu sein, wenn wir sie auch in Zukunft erhalten wollen. Die direktdemokratischen Institutionen dürfen nicht als unabänderlich betrachtet werden.
"Die Volksrechte sind lebendig, weil sie sich als entwicklungs- und anpassungsfähig erwiesen haben. Vorschläge für eine Weiterentwicklung und Umgestaltung der Volksrechte dürfen deshalb nicht als ein grundsätzliches Infragestellen eines der Wesensmerkmale unseres Staates verstanden werden. Sie entspringen vielmehr einer echten Sorge um die Zukunft der direkten Demokratie." Diese letzten Sätze sind nicht von mir, sondern stammen aus der Botschaft vom 20. November 1996 zur Totalrevision der Bundesverfassung. Ich bin überzeugt, dass sie auch heute noch Gültigkeit haben.
Dementsprechend bin ich überzeugt, dass wir mit der Annahme der Motion einen Weg gehen, der uns erlaubt, die Volksrechte auch in Zukunft zu sichern.
Es wurde zu Recht gesagt, wir diskutieren über Ziffer 2 dieser Motion. Diese Ziffer 2 will den Prüfungskatalog erweitern. Heute prüft das Parlament nachträglich die Rechtmässigkeit von Volksinitiativen; es prüft sie darauf hin, ob die Einheit der Materie, die Einheit der Form und die zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts eingehalten werden. Neu sollen jetzt nebst einer unverbindlichen Vorprüfung gemäss Ziffer 1 zusätzliche Ungültigkeitsgründe überprüft werden können. Man spricht im Wortlaut der Motion beispielhaft vom "Kerngehalt der Grundrechte der Bundesverfassung" und vom "Kerngehalt der EMRK".
Man kann die Ziffern 1 und 2 dieser Motion nicht ganz auseinanderhalten. Mich überzeugt allein schon das Konzept einer unverbindlichen vorgängigen Prüfung von Initiativbegehren durch die Bundesverwaltung nicht, und zwar im Wesentlichen aus drei Gründen, die ich ganz kurz zusammenfasse:
Erstens wird sich keine Organisation nach einer unverbindlichen Vorprüfung durch die Bundeskanzlei, die Bundesverwaltung davon abhalten lassen, eine Initiative, die möglicherweise als verfassungs- oder völkerrechtswidrig beurteilt wird, weiterzuverfolgen. Zweitens glaube ich, dass das Risiko einer schlechten Initiative, einer ungültigen Initiative das Initiativkomitee tragen soll. Das zwingt ein Initiativkomitee, schon in einer frühen Phase sehr sorgfältig zu überprüfen, ob das übergeordnete Recht eingehalten wird. Wenn es zu einer vorgängigen unverbindlichen Beurteilung durch die Verwaltung kommt, so findet hier letztlich auch eine Verwischung dieser Verantwortung statt. Ich glaube, es ist eine grosse Verantwortung und eine wichtige Aufgabe, die das Parlament zu erfüllen hat, nachträglich zu beurteilen, ob die Initiative, die zustande gekommen ist, tatsächlich rechtmässig ist. Drittens, da bin ich auch der Auffassung gewisser Vorredner, stünde diese unverbindliche Vorprüfung ganz generell den direktdemokratischen Beteiligungsrechten entgegen.
1. Das Initiativrecht: Das Initiativrecht ist wirklich ein sehr hohes Gut in unserer direkten Demokratie; mit diesem Recht müssen wir auch sensibel umgehen.
2. Die Definition des Kerngehalts der Grundrechte in der Bundesverfassung und des Kerngehalts der EMRK: Wir haben es praktisch von allen Vorrednern schon gehört, dass dies im ganz konkreten Fall heisst, dass es dann auch hier eine gewisse Beurteilung braucht.
3. Der für mich eigentlich wesentlichste Punkt, diese Motion abzulehnen, ist die Kompetenz des Parlamentes: Sowohl der Nationalrat wie auch der Ständerat sind ja zuständig dafür, zu bestimmen, ob eine Initiative gültig oder ungültig ist. Hier in diesem Saal muss dannzumal immer wieder diese Güterabwägung gemacht werden. Deshalb braucht es nicht noch gewisse Hürden auf Gesetzesstufe oder auf Verfassungsstufe, die sowieso nicht ganz klar sind. Vielmehr bleibt es nach wie vor am Parlament, diese Beurteilung vorzunehmen.
Deshalb bin ich ganz klar der Meinung, dass Ziffer 2 dieser Motion deutlich abzulehnen sei.
In den letzten Jahrzehnten haben sich die sozioökonomischen Beziehungen in unserer Gesellschaft kompliziert. Es gibt neue und komplexe Probleme, neue Herausforderungen und klare neue Lösungen durch eine frenetische gesetzgeberische Tätigkeit. Die direkte Demokratie wird immer mehr mit einer technokratisch geprägten Realität konfrontiert. Gleichzeitig habe ich manchmal eine Neigung zur Vereinfachung der Inhalte einer Volksinitiative festgestellt, sodass die Ausübung der Volksrechte in keiner Weise durch ein Verständnisproblem eingeschränkt wird.
Ich möchte in meinem Votum kein Wort zu den zweifellos parteipolitischen Spekulationen sagen. Das Ergebnis lautete bislang, dass einige Volksinitiativen am Rande der Gültigkeit, aber trotzdem immer gültig waren. Eine Mehrheit des Volkes, die solchen Initiativen zum Erfolg verhalf, war überzeugt, eine gute Idee durch eine Volksabstimmung gefördert zu haben. Aber die Probleme entstehen in der zweiten Phase der Übung, und zwar bei der Umsetzung. Auch hier müssen wir "pro populo" überlegen: Es ist für viele Bürgerinnen und Bürger frustrierend zu wissen, dass ein Volksentscheid in der Umsetzungsphase auf seriöse und erhebliche Probleme trifft. Ich bin überzeugt, dass Ziffer 2 des Textes der Motion ein geeignetes Mittel ist, die Prinzipien der direkten Demokratie sowie den Kerngehalt der Grundrechte zu
AB 2012 S 48 / BO 2012 E 48
Die Kommissionsmehrheit schlägt ja vor, den Katalog der Gründe für die Ungültigkeit einer Volksinitiative um das Gebot der Beachtung des Kerngehalts der Grundrechte der Bundesverfassung und der EMRK zu erweitern. Das ist der Vorschlag der Motion und der Kommissionsmehrheit. Niemand kann vernünftigerweise, wenn man das genau betrachtet und auch im konkreten Fall anschaut, rechtlich etwas dagegen einwenden, dass aufgrund unserer Staatsordnung der Kerngehalt der Grundrechte auch bei Volksinitiativen zu respektieren sei. Ich meine, dass diese Auffassung, wenn man das im Detail anschaut, nicht bestritten werden kann, dass sie selbstverständlich ist. Es stellt sich aber die Frage, ob deswegen zuerst auch die Bundesverfassung geändert werden muss. Ich meine, je länger man darüber nachdenkt, je länger man diese Frage vertieft, desto fragwürdiger wird der sicher gutgemeinte Vorschlag der Kommissionsmehrheit, die ja sicher hehre Ziele verfolgt.
Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar; das sagt die Bundesverfassung - es wurde darauf hingewiesen - selber in Artikel 36 Absatz 4. Wenn der Kerngehalt aber unantastbar ist, muss man das doch in der Verfassung nicht ein zweites Mal sagen: Es genügt, wenn das einmal festgestellt ist. Das ist durch das Volk legitimiert; Volk und Stände haben der neuen Bundesverfassung zugestimmt und haben zu den Grundsätzen der Rechtsordnung gesagt, der Kerngehalt der Grundrechte sei unantastbar. Das muss man nicht zweimal sagen, zuerst bei den Grundrechten, den rechtsstaatlichen Grundsätzen unseres Staates, und dann noch einmal bei den Volksinitiativen.
Es ist offensichtlich, dass der in dieser Motion gemachte Vorschlag ein Problem aufnimmt: Die Schweiz hat in jüngerer Zeit ein grösseres Problem mit Volksinitiativen, die mit Grundrechten in Konflikt stehen. Man kann dieses Problem aber doch nicht mit einer neuen, abstrakten Verfassungsbestimmung lösen. Man kann dieses Problem nur so angehen, dass man den Kampf, die Auseinandersetzung um die Grundrechte im konkreten Fall, offensiv und mit dem nötigen Mut führt - wobei ich bemerken muss, dass es in jüngerer Zeit daran gelegentlich vielleicht gemangelt hat. Die Bundesverfassung, wie sie heute formuliert und von Volk und Ständen anlässlich der Abstimmung über ihre Totalrevision angenommen worden ist, enthält durchaus die Grundlagen für einen offensiven Umgang mit solchen Initiativen.
Der massgebende Artikel der Bundesverfassung, Artikel 139 Absatz 3, enthält den vielzitierten Begriff "zwingende Bestimmungen des Völkerrechts". Ich möchte darauf hinweisen, dass dieser Begriff nicht statisch ist; er war in der Vergangenheit nie statisch, und er wird es auch in Zukunft nicht sein. Denken wir zum Beispiel an die Uno-Menschenrechtspakte, die von der Schweiz vor zwanzig Jahren ratifiziert worden sind. Dadurch hat sich die schweizerische Rechtsordnung halt auch stark verändert. Die notstandsfesten Garantien dieser Menschenrechtspakte gelten und sind zu respektieren, sie gehören zum zwingenden Völkerrecht.
Nehmen wir ein zweites Beispiel, bei dem man sich das überlegen kann und es vielleicht noch naheliegender ist: Nehmen wir an, es käme wieder jemand auf die Idee, eine Volksinitiative für die Einführung der Todesstrafe zu lancieren. Das Verbot der Todesstrafe gehört zum Kern der notstandsfesten, zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts in Europa - wenigstens in Europa ist das heute an sich klar. Ausgehend von den zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts müsste das Parlament einen konkreten Entscheid dazu fällen - darum kommt man nicht herum - und die Initiative für ungültig erklären.
Alle diese Überlegungen führen mich zum Schluss - und je länger man darüber nachdenkt, desto eher muss man zu diesem Schluss kommen, meine ich -, dass der eigentlich richtig motivierte Vorschlag aus dem Nationalrat in die Irre führt, dass er bei einer genaueren Betrachtung mehr Probleme schafft, als er löst, so gute Absichten er auch verfolgt. Ich meine, dass es gerade im Umgang mit diesen Problemen, mit denen wir in Zukunft wohl weiterhin konfrontiert sein werden, statt verfassungspolitischem Aktivismus im konkreten Fall einen offensiven Umgang mit grundrechtswidrigen Initiativen braucht, dass also diese Probleme konkret gelöst werden müssen und nicht abstrakt gelöst werden können.
Deshalb kann ich der Motion nicht zustimmen.
La démocratie est un concept beaucoup plus incertain sous l'angle des libertés. La démocratie a souvent été réservée à une certaine catégorie de gens. Et c'est d'ailleurs de l'honneur de notre pays, avec le système semi-direct, de l'avoir
AB 2012 S 49 / BO 2012 E 49
Mais les droits de l'homme, cela a été dit précédemment, ne s'obtiennent pas uniquement par des techniques juridiques, ils s'obtiennent d'abord par des combats. Et trois de ces combats importants ont été perdus dans ce pays, lorsque nous avons cédé à la tentation de soumettre au peuple frileusement l'initiative "contre la construction de minarets", l'initiative sur le renvoi et l'initiative sur l'internement. Nous n'avons pas eu le courage de faire notre travail de définition du noyau dur des droits fondamentaux. C'est même à peine si ce débat a reçu l'importance qu'il aurait dû avoir. En cela je trouve très volontariste, et peu réaliste, la démonstration selon laquelle il faut mener le combat dans le concret et non pas essayer de donner aujourd'hui un signal.
Je ne pense pas que cette motion soit forcément la solution idéale. Mais nous n'avons pas le choix aujourd'hui. Nous devons nous déterminer entre donner un signal pour le courage politique de défendre les droits de l'homme, fût-ce éventuellement de manière un tout petit peu malhabile, ou de continuer avec la pusillanimité, qui les laissera s'éroder et ouvrira la porte à d'autres propositions que dans le concret. Je vous en fiche mon billet, nous n'aurons jamais le courage de les dénoncer concrètement, précisément, de manière forte, comme contraires au noyau dur des droits de l'homme, au "ius cogens" du droit international aussi. Face à cette situation, nous ne pourrons plus placer nos espoirs que dans la Cour européenne des droits de l'homme.
Nous sommes donc, je le répète, dans un mauvais pas. Notre pays n'a plus le courage des fondateurs, notamment plus de ceux qui ont introduit des concepts novateurs dans notre démocratie. Et aujourd'hui, il s'agit de reprendre la main.
C'est dans cet esprit que je vous prie d'accepter cette motion comme un signal fort.
Die Schweiz kennt - etwa im Gegensatz zur Bundesrepublik Deutschland - keine geschlossene Verfassung, sondern eine offene Verfassung. Das Volk kann in unserem Lande an sich jeden einzelnen Teil der Verfassung ändern. Nach dem deutschen Grundgesetz ist das nicht zulässig. Nach dem deutschen Grundgesetz sind etwa die föderalistische Struktur oder die Grundrechte nicht veränderbar. In der Schweiz ist das nicht so. Die Schweiz kennt gerade durch das System der direkten Demokratie eine an sich unbeschränkt abänderbare Verfassung. Die Schweiz kennt nur eine materielle Schranke in Bezug auf Initiativen und Verfassung - neben den zwei eher formellen Schranken, die Kollege Engler erwähnt hat -, das ist das zwingende Völkerrecht. Nur wenn eine Initiative materiell zwingendes Völkerrecht verletzt, ist sie ungültig gemäss Artikel 139 Absatz 3 unserer Bundesverfassung.
Was nun den Begriff des zwingenden Völkerrechts anbelangt, ist klar, dass er nicht das Gleiche meint wie der Kerngehalt unserer Grundrechte oder, wie es die Motionäre möchten, der Kerngehalt der EMRK. Zwingendes Völkerrecht wird merkwürdigerweise auch national definiert. Es gibt keinen international festen Begriff des zwingenden Völkerrechts. In der Schweiz hat der Bundesrat, soweit ich weiss, das zwingende Völkerrecht letztmals 1996 in einem Bericht bestätigt und 2010 auch wieder aufgenommen. Wenn man diese Definition übernimmt, gehören grundrechtlich gesehen zum zwingenden Völkerrecht eigentlich nur das Verbot von Folter, Völkermord und Sklaverei und die sogenannten notstandsfesten Garantien der EMRK, also das Verbot der willkürlichen Tötung, der Zwangsarbeit oder etwa auch der Grundsatz "nulla poena sine lege", also das Legalitätsprinzip.
Ich habe da genügend Vertrauen in die Bevölkerung dieses Staates. Das direktdemokratische System zeichnet nämlich unser Land aus - das haben eben vergleichbare demokratische Nationen gerade nicht. Ich habe genügend Vertrauen in das Volk unseres Staates, dass es unsinnige, grundrechtswidrige, inhumane und ähnliche Initiativen ablehnen wird, wie es sie auch bisher abgelehnt hat. Wir müssen da keine zusätzlichen materiellen Schranken in die Bundesverfassung einbauen.
Es wurde von verschiedenen von Ihnen jetzt erwähnt, wie wichtig das verfassungsmässige Initiativrecht sei - selbstverständlich - und dass die völkerrechtlichen Verpflichtungen ebenso wichtig seien. Ich möchte noch ein drittes Element anfügen: Für die Glaubwürdigkeit unserer Demokratie und für das Vertrauen der Bevölkerung in die Demokratie gilt es noch eine weitere Überlegung zu machen: Wenn Initiativen von der Bevölkerung angenommen werden, dann aber nicht umgesetzt werden können, kann das natürlich längerfristig auch der Glaubwürdigkeit unserer Demokratie und
AB 2012 S 50 / BO 2012 E 50
Der Nationalrat und auch Ihr Rat haben ja bereits ein erstes deutliches Zeichen gesetzt, indem sie die Motion Ihrer Staatspolitischen Kommission 11.3751 angenommen und den Bundesrat damit beauftragt haben, eine Gesetzesvorlage zur sogenannten materiellen Vorprüfung von Volksinitiativen auszuarbeiten. Der Nationalrat möchte jetzt, wie das der Bundesrat im Zusatzbericht vorgeschlagen hat, noch einen Schritt weiter gehen, indem der Bundesrat zusätzlich eine Verfassungsvorlage unterbreiten soll, mit welcher die Ungültigkeitsgründe für Volksinitiativen ergänzt werden. Es gibt heute ja, das haben Sie erwähnt, drei solche Ungültigkeitsgründe in der Bundesverfassung; Herr Engler hat sie bereits aufgezählt.
Der Motionstext erwähnt also auch die Kerngehalte der EMRK. Demgegenüber - und das möchte ich hier doch noch explizit sagen - hat sich der Bundesrat im Zusatzbericht auf den Vorschlag beschränkt, die Kerngehalte von Grundrechten der Bundesverfassung als zusätzlichen Ungültigkeitsgrund aufzunehmen und nicht auch noch die Kerngehalte der EMRK. Der Bundesrat hat diese nicht aufgenommen, weil der Begriff "Kerngehalte der EMRK" in dieser Form nicht existiert, sodass das allenfalls zu Schwierigkeiten führen würde.
Was hat aber den Bundesrat bewogen, den Ungültigkeitsgrund in Bezug auf die Kerngehalte der Bundesverfassung vorzuschlagen? Es sind dies die folgenden Gründe: Bei den Kerngehalten handelt es sich ja um die Grundwerte, welche die Bundesverfassung bereits kennt. Wir schaffen also hier nichts Neues; das ist von den Herren Ständeräten Schwaller und Rechsteiner erwähnt worden. In Artikel 36 Absatz 4 der Bundesverfassung ist ja bereits festgehalten: "Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar."
Weshalb sind wir aber der Meinung, dass, wenn Sie hier dem Vorschlag des Bundesrates folgen würden, keine Doppelspurigkeiten geschaffen würden oder etwas erwähnt würde, das ja bereits berücksichtigt werden muss? Der Unterschied besteht darin, dass in der Bundesverfassung heute einfach steht: "Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar." Daran halten wir uns. Wenn wir aber jetzt diese Kerngehalte der Grundrechte der Bundesverfassung als zusätzlichen Ungültigkeitsgrund aufnehmen, dann schaffen wir hier eben eine andere Voraussetzung, indem über solche Bestimmungen, auch Volksinitiativen, gar nicht mehr abgestimmt werden könnte. Das ist dann schon eine andere Dimension. Das heisst: Neu würde diese Verpflichtung also auf den Verfassunggeber ausgedehnt, und zwar unabhängig davon, ob die Verfassungsänderung durch eine Volksinitiative oder durch eine Vorlage der Behörde ausgelöst würde. Das ist schon eine neue Dimension, eine zusätzliche Dimension. Allerdings, was wir ja nicht ändern wollen, ist, dass für die Ungültigerklärung auch weiterhin und wie bis jetzt in jedem Fall die Bundesversammlung zuständig ist.
Ein dritter Grund: Das Initiativrecht wird mit dem Vorschlag des Bundesrates und jetzt auch des Nationalrates nur marginal eingeschränkt, nämlich dort, wo es darum geht, zentrale Werte unserer Bundesverfassung, die über Jahrzehnte errungen worden sind, nicht infrage zu stellen. Wir wollen das Initiativrecht in der Tat nur marginal einschränken, also nur dort, wo diese Werte sich auch über Jahrzehnte hinweg etabliert haben.
Ein viertes Argument sind die Kerngehalte von Grundrechten der Bundesverfassung. Diese überschneiden sich mit gewissen zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts. Das Folterverbot z. B. ist zwingendes Völkerrecht, ist aber auch ein Bestandteil der Kerngehalte der Grundrechte unserer Bundesverfassung. Es stimmt, dass diese Vorlage hier nichts Neues brächte, weil eben solche Initiativen schon heute für ungültig erklärt werden müssen. Es bestehen aber auch Überschneidungen mit nichtzwingenden Bestimmungen des Völkerrechts, z. B. dem Verbot der systematischen Vorzensur der Medien. Dieses Verbot ist ein Kerngehalt der Grundrechte unserer Bundesverfassung, ist aber nicht zwingendes Völkerrecht. Mit dieser Erweiterung auf die Kerngehalte von Grundrechten der Bundesverfassung kann also die Schaffung von Verfassungsrecht verhindert werden, welches wichtigen menschenrechtlichen Verträgen widerspricht.
Wenn jetzt aber der Ruf nach einer noch wirksameren Massnahme ertönt, dann muss ich einfach sagen: Je weiter dieser vierte, dieser zusätzliche Ungültigkeitsgrund gefasst wird, desto stärker wird natürlich das Initiativrecht zurückgedrängt. Ich kann es noch anders sagen: Es gibt keine Idealformel, die sämtliche möglichen Konflikte zwischen Völkerrecht und Landesrecht lösen könnte, ohne gleichzeitig die Volksrechte massiv zu beschneiden. Es ist ja das Bestreben des Bundesrates, dass er die Volksrechte nicht massiv beschneidet. Er will eben hier wirklich eine möglichst grosse Offenheit behalten. Deshalb ist in diesem Spannungsfeld eben nicht beides lösbar, nicht beides möglich.
Wenn wir aber etwas vom Fokus auf das Völkerrecht abrücken, dann können wir noch etwas feststellen - und ich glaube, das ist ein Element, das doch auch für den Vorschlag des Bundesrates spricht, der sich jetzt aber mit dem Vorschlag des Nationalrates nicht zu hundert Prozent deckt; ich habe Ihnen die Differenz erklärt -: Wenn wir uns hier eben auf die Kerngehalte der Grundrechte der Bundesverfassung beschränken und das in den Fokus stellen, dann stärken wir natürlich auch den nationalen Grundrechtsschutz. Das zeugt doch auch von einem selbstbewussten Verfassungsverständnis.
Der Bundesrat hat die Annahme beider Motionen, also der vorliegenden sowie der Motion 11.3751, beantragt. Er hat damit auch zum Ausdruck gebracht, dass für ihn beides Sinn machen kann: einerseits eine Vorlage nur zur materiellen Vorprüfung - das ist bereits von beiden Räten beschlossen worden - und anderseits zusätzlich eine Vorlage betreffend
AB 2012 S 51 / BO 2012 E 51
Für Annahme der Motion ... 20 Stimmen
Dagegen ... 20 Stimmen
Mit Stichentscheid des Präsidenten
wird die Motion angenommen
Avec la voix prépondérante du président
la motion est adoptée
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