Noser Ruedi (RL, ZH), für die Kommission: Die Legislaturplanung 2003-2007 umfasst den Bericht des Bundesrates mit den Strategien, seinen Zielen und den wichtigsten Vorlagen, mit denen der Bundesrat seine Ziele erreichen will, den Bundesbeschluss über die Ziele der Legislaturplanung 2003-2007, den Legislaturfinanzplan und das Gesetzgebungsprogramm. Erstmals nimmt das Parlament nicht nur Kenntnis vom bundesrätlichen Programm, sondern beschliesst mit einem einfachen Bundesbeschluss über die Ziele der Legislaturplanung. Dies sieht das neue Parlamentsgesetz so vor. Damit haben wir ein neues Vorgehen gewählt, mit dem Ziel, dass sich auch das Parlament etwas mehr an das Legislaturprogramm des Bundesrates gebunden fühlt.
Heute und morgen behandeln wir nur den Bundesbeschluss mit den Zielen zur Legislatur. In der Kommission wurde mehrmals bedauert, dass die Legislaturfinanzplanung nicht ein integraler Bestandteil dieses Bundesbeschlusses ist. Diesen Mangel hat die Kommission aber in den Griff bekommen, indem sie den Bundesrat verpflichtet, zusammen mit dem Budget 2005 einen Legislaturfinanzplan vorzulegen, der für die Jahre 2005 bis 2007 aktualisiert ist.
Heute diskutieren wir also nur die wichtigsten Ziele für das Land, die uns vorwärts bringen sollen. Das verlangt Grösse von der Kommission und vom Parlament. Nicht alles, was man persönlich will, ist geeignet, zur Zielsetzung der Nation erhoben zu werden. Der Bundesrat, die Kommission und wir im Rat sind heute gefordert, Prioritäten zu setzen, nicht immer mehr zu fordern, sondern nur das zu fordern, was nötig ist, um vorwärts zu kommen. Wenn Sie heute zu einzelnen Minderheitsanträgen Nein sagen, sagen Sie hier im Rat nicht Nein zu den Inhalten, sondern nur zu ihrer Aufnahme als nationale Ziele.
Da wir diesen Prozess ja das erste Mal durchmachen, hat sich die Kommission natürlich auch Gedanken darüber gemacht, ob alles optimal gelaufen ist und ob man das so wiederholen sollte. Ich möchte beim Eintreten dazu nicht mehr sagen, ausser dass die Kommission entschieden hat, nach den Sommerferien in Klausur zu gehen und eine Meinungsbildung zu machen, wie zum Beispiel in vier Jahren ein geeignetes Vorgehen gewählt werden könnte.
Wenn man sich mit einem strategischen Prozess erfolgreich auseinander setzen will, sind drei Dinge wichtig: erstens eine realistische Ausgangslage, zweitens eine gemeinsame, messbare Zielsetzung zu finden und drittens eine Beschränkung auf das wenige Wichtige bei den Massnahmen.
1. Der Punkt "realistische Ausgangslage" gestaltet sich recht schwierig. So trieft der Bericht über die Legislaturplanung 1999-2003, der per 1. März 2000 herauskam, vor Optimismus. Ganz anders tönt es im Bericht über die Legislaturplanung 2003-2007. Dort wird ein Bild einer instabilen Welt gezeichnet, in der die Schweiz vielen Problemen gegenübersteht. Auf Seite 6 des Berichtes kann man nachlesen, dass wegen den Terroranschlägen in den USA und der daraus folgenden Terrorverfolgung vieles in der Schweiz viel schlechter gelaufen ist, als man erwartet hatte.
Dass ein einziges Ereignis die Situation so dramatisch ändern kann, kann daran liegen, dass dieses Ereignis sehr gravierend war. Es kann aber auch daran liegen, dass man vorher die Situation vielleicht etwas zu optimistisch angeschaut hatte. Übertriebenen Optimismus wie in der ersten Hälfte der vergangenen Legislatur könnte man vielleicht etwas zügeln, wenn man mehr objektive, messbare Kriterien hätte, an denen man sich orientieren würde. Weder im Bericht über die Legislaturplanung 1999-2003 noch im Bericht über die Legislaturplanung 2003-2007 orientiert sich der Bundesrat an objektiven volkswirtschaftlichen Kriterien für den Vergleich mit anderen uns konkurrenzierenden Ländern oder den Vergleich des individuellen Wohlstandes und der Lebensqualität der Einwohner unseres Landes.
Es ist auch zu prüfen, ob es sinnvoll ist, dass der Bundesrat zusammen mit der Verwaltung alleine beurteilt, ob er die Ziele erreicht hat oder nicht. Schliesslich qualifiziert sich ja hier die Verwaltung selbst, und sie wird sich ja sicher hüten, sich selbst ein allzu schlechtes Zeugnis auszustellen. Für Vergleiche gibt es andere solche Berichte, Sie kennen diese auch. Eine Organisation, die solche Berichte erstellt, ist die OECD. So haben alle Fraktionen eher kritisch vom Bericht über die Legislaturplanung 2003-2007 Kenntnis genommen. Die Kommission wünscht sich einen Bericht, der weniger von der Verwaltung und mehr vom Bundesrat geprägt ist.
2. Es ist bei einem solchen Planungsprozess wichtig, sich auf die gemeinsamen messbaren Ziele zu einigen; diesbezüglich hat die Kommission in ihrer Arbeit weit weniger Mühe gehabt. In Artikel 1, wo sich der Bundesrat die drei wichtigsten Leitlinien gibt, ist die Kommissionsmehrheit mit dem Bundesrat einig. Die Minderheitsanträge stehen nur in einem engen Kontext zu den Leitlinien, die der Bundesrat vorgegeben hat. Bei den folgenden Artikeln, die die Leitlinien vertiefen und konkretisieren, gibt es durchaus sehr konkrete messbare Ziele. Die Einhaltung der Formulierungen der Kommissionsmehrheit in Artikel 2bnovies, "Reduktion des Preisniveaus", oder in Artikel 2cbis, "für sichere und günstige Energie sorgen", lässt sich in vier Jahren überprüfen. Auch der Abbau der Regulierungsdichte im Bauwesen und in der Raumplanung wird sich in vier Jahren überprüfen lassen - um hier nur einige Beispiele zu erwähnen.
Die Kommissionsmehrheit hat mit ihrer Fassung also zwei Ziele erreicht: Erstens haben wir die Kohärenz des ganzen Bundesbeschlusses beibehalten; zweitens hat die Mehrheit der Kommission respektiert, dass die vorliegenden Ziele in erster Linie Ziele des Bundesrates und nicht der Kommission und des Parlamentes sind. Ich glaube, im Bereich Zielformulierung ist es der Kommissionsmehrheit geschickt gelungen, einerseits die grosse Vorarbeit, die Grundlage dieses Bundesbeschlusses ist, zu würdigen und zu gewichten und andererseits die richtigen und nötigen Gewichtungen des Parlamentes in den Beschluss einzubringen.
3. Beim Ziel, sich auf wenige, dafür wichtige Massnahmen zu beschränken, ist der Kommissionsmehrheit eine gute Arbeit gelungen. Es gibt in diesem Beschluss einige ganz konkrete Forderungen, die eigentlich schon klaren Handlungsanweisungen entsprechen. Zum Beispiel enthält Artikel 2 Buchstabe bsepties den Auftrag an den Bundesrat, dass die gesamte Gesetzgebung so zu verändern ist, dass die Landwirtin oder der Landwirt möglichst grosse unternehmerische Freiheit gewinnt. Artikel 7 Buchstabe a lautet: "durch Massnahmen zur Vereinbarkeit von Familie und Berufsleben den Zugang zum Arbeitsmarkt verbessern". In Artikel 7 Buchstabe g wird der Bundesrat ganz konkret aufgefordert, ein Sprachengesetz vorzulegen.
Man müsste also davon ausgehen, dass die Bundesratsparteien geschlossen hinter dieser Legislaturplanung stehen können. Dies war zumindest in der Kommission nicht der Fall. Nur eine knappe Mehrheit empfiehlt Ihnen, den Bundesbeschluss anzunehmen. Eine Minderheit stellt einen Rückweisungsantrag, und eine andere Minderheit macht die Zustimmung davon abhängig, was mit ihren Minderheitsanträgen geschieht.
Die Kommissionsmehrheit bittet Sie, den Rückweisungsantrag abzulehnen. Es ist richtig, dass es störend ist, dass wir über einen Bundesbeschluss zu beraten haben, zu dem keine aktualisierte Legislaturfinanzplanung vorliegt. Die Kommission hat aber eine gute Lösung gefunden, wie man den Missstand beheben kann, der notabene ja vom Parlament im Parlamentsgesetz geschaffen wurde, und nicht vom Bundesrat: In Artikel 4 wird der Bundesrat verpflichtet, das strukturelle Defizit abzubauen; in Artikel 10a, der von der Kommission neu eingefügt wurde, wird er verpflichtet, zusammen mit dem Budget einen aktualisierten Finanzplan 2005-2007 vorzulegen. Gleichzeitig wird der gesamte Bundesbeschluss dem Vorbehalt der Finanzierung unterstellt, sodass man eigentlich aus diesem Grund keinen Rückweisungsantrag mehr stellen kann.
Ebenso bitte ich Sie im Namen der Kommissionsmehrheit, die vielen Minderheits- und Einzelanträge nicht zu unterstützen. In der Kommissionsarbeit war es ein schwieriger Prozess, den Bundesbeschluss richtig zu positionieren. Er steht zwischen dem Extrem Verfassungsauftrag auf der einen Seite und der Tagespolitik auf der anderen Seite.

de Buman Dominique (C, FR), pour la commission: Aujourd'hui, c'est en quelque sorte un anniversaire que nous fêtons, puisque c'est la dixième fois que le Conseil fédéral soumet à la présente assemblée, comme après le début de chaque nouvelle législature, un rapport sur les grandes lignes de la politique gouvernementale. Je cite ici Jean-François Aubert, éminent constitutionnaliste: "L'Assemblée se borne à en prendre acte. Elle peut le discuter, et même abondamment, mais il ne lui appartient pas de l'approuver ou de le rejeter." On constate aisément d'après cette citation que les choses ont changé, notamment à la suite de la mise en vigueur de la loi sur le Parlement. C'est en effet en fonction de l'article 146 de cette loi que s'applique une nouvelle procédure pour l'examen du programme de la législature 2003-2007.
Pour la première fois, l'Assemblée fédérale a la possibilité de voter - et non pas simplement de prendre acte d'un rapport - un arrêté fédéral simple contenant les axes principaux de la politique de la Confédération. Par rapport à l'ancienne procédure, les parlementaires ont cette fois la possibilité d'infléchir la politique fédérale en modifiant plus ou moins concrètement les différents articles de l'arrêté. Et ils ne s'en sont pas privés, puisque la plupart des articles ont été modifiés et qu'il y a 83 propositions de minorité, sans parler des propositions individuelles déposées pour le débat d'aujourd'hui.
Il faut dire à cet effet que les travaux de la commission spéciale, qui a siégé à sept reprises, ont été ponctués très souvent de votes internes serrés, qui sont eux-mêmes le fruit de visions de la société et de l'établissement de priorités diamétralement opposées. Ainsi, les propositions de la majorité ou de la minorité ne l'ont emporté ou n'ont succombé la plupart du temps que par une faible différence de voix, avec des présences et des rapports de force variables!
Le résultat des délibérations n'est donc, il faut l'admettre, ni très cohérent, ni satisfaisant. Et une des questions principales qui s'est constamment posée a été celle de savoir jusqu'à quel point le détail des mesures était logique et prioritaire par rapport à un degré d'abstraction habituellement élevé de ce genre de documents. La commission a ainsi trouvé paradoxal de constater avec intérêt le degré de précision des défis 2003-2007, document que vous avez reçu, et où toute une série de mesures concrètes sont envisagées par l'Etat-major de prospective de l'administration, alors que l'arrêté fédéral simple, qui est, lui, le fruit du gouvernement, est beaucoup plus général, voire même vague, et moins politique. D'autre part, la commission s'est étonnée de ne pouvoir que prendre acte du rapport du Conseil fédéral par le biais de l'article 11, alors même que l'Assemblée fédérale doit bel et bien voter l'arrêté - d'ailleurs, après les considérants, nous avons le verbe "arrête". Ainsi les députés ont-ils un droit d'intervention plus élevé avec la nouvelle procédure, mais le programme n'en acquiert cependant pas pour autant de valeur juridique contraignante pour le Parlement.
Qu'on le veuille ou non, on se trouve dans une zone proche de l'atteinte à la séparation des pouvoirs entre le Parlement et le Conseil fédéral, et l'ambiguïté des attributions dévolues aux uns et aux autres a entraîné un fort sentiment de frustration et d'artificialité qui a régné durant tous les travaux. Mais, faut-il le répéter, c'est le Parlement qui a modifié sa propre loi.
Dans des secteurs différents, plusieurs membres de la commission ont reproché au projet du Conseil fédéral son manque de substance. Si l'état des finances de la Confédération préoccupe tous les députés, il y a même une légère majorité de la commission qui vous propose un article 10a assujettissant les objectifs du programme de législature au financement prévu à l'article 4 de l'arrêté. On pourrait hésiter quant à la légitimité de cette disposition par rapport au système légal en vigueur prévu par la loi sur le Parlement qui, à son article 146 alinéa 2, prévoit certes que le programme de législature se compose des grandes lignes et du plan financier, mais qui, à l'alinéa 1, indique que l'arrêté fédéral simple porte sur les objectifs, et sur les objectifs uniquement. En tout état de cause, la commission ne saurait admettre que ce programme ne respecte pas les exigences du frein à l'endettement. C'est la raison pour laquelle elle exige du Conseil fédéral une nouvelle présentation - remaniée - du plan financier de la législature 2005-2007, conjointement avec le budget 2005.
Si le plan financier n'a pas convaincu la commission parlementaire, force est de constater que la tâche du gouvernement était difficile, aléatoire. Le gouvernement ne pouvait pas savoir, au moment de la publication de ces documents, soit le 25 février 2004, quelles seraient l'issue de la votation populaire du 16 mai relative au paquet fiscal ou encore la réaction du Parlement face au programme d'allègement budgétaire 2004 dont la publication est prévue pour dans quelques jours.
On a évoqué tout à l'heure le sentiment de frustration des commissaires. On doit cependant également relever le manque de crédibilité politique d'un projet d'arrêté fédéral simple publié le 25 février de cette année, alors que le Conseil fédéral, dans sa nouvelle composition - fort différente -, n'est entré en fonction qu'au début janvier. Comment voudrait-on en effet que le gouvernement, dont les composantes ont précisément changé, adopte son propre programme, et de manière profilée, en si peu de temps alors que le document "Défis 2003-2007" de l'Etat-major de prospective de l'administration a requis des mois de réflexion et d'élaboration? Force est de constater que le système est quelque peu grippé. Faut-il dès lors envisager de présenter le programme de législature ainsi que le plan financier plus tard dans l'année? Ou convient-il plutôt de souhaiter à l'avenir un gouvernement davantage placé sous le signe de la concordance?
Il ne m'appartient pas de me prononcer personnellement ici. Mais il est à souhaiter que l'expérience de 2004 soit utile pour les débats de 2008. En tout état de cause, l'exercice est délicat; et si nombreuses ont été les voix à reprocher au Conseil fédéral son manque de priorités, que dire objectivement de tous ces amendements, qui ont certes précisé l'arrêté fédéral, mais qui l'ont allongé .... et dilué?
Venons-en au contenu de l'arrêté fédéral simple. Les grandes lignes dont parle la loi sur le Parlement comprennent les orientations politiques majeures situées à l'article 1 - et ces orientations sont au nombre de trois - ainsi que les neuf objectifs compris aux articles 2 à 10. Les objectifs 1 à 4, que je ne vais évidemment pas énumérer ici, explicitent l'orientation politique majeure numéro un, les objectifs 5 et 6 ont trait

Zuppiger Bruno (V, ZH): Wir haben ein neues Parlamentsgesetz, und dort heisst es, dass der Bundesrat der Bundesversammlung einen Bericht über die Legislaturplanung und den Entwurf zu einem einfachen Bundesbeschluss über die Ziele der Legislaturplanung vorlegt. In Artikel 146 Absatz 2 des Parlamentsgesetzes heisst es auch, dass die Legislaturplanung aus den Richtlinien der Regierungspolitik und dem Legislaturfinanzplan besteht; "sie werden sachlich und zeitlich miteinander verknüpft". So steht es im Parlamentsgesetz. Artikel 146 Absatz 5 des gleichen Gesetzes definiert den Legislaturfinanzplan wie folgt: "Der Legislaturfinanzplan setzt auf Grund der Prioritätenordnung der Richtlinien den künftigen Finanzbedarf für die Legislaturperiode fest und zeigt auf, wie dieser gedeckt werden soll."
Nun, dieser Legislaturfinanzplan muss im Kontext mit der vom Volk mit grossem Mehr beschlossenen Schuldenbremse angeschaut werden. Das ist nämlich ein Verfassungsartikel: "Der Höchstbetrag der im Voranschlag zu bewilligenden Gesamtausgaben richtet sich unter Berücksichtigung der Wirtschaftslage nach den geschätzten Einnahmen." Das ist eigentlich Faktum, und daran haben wir uns zu halten. Auch wenn gemäss diesem Verfassungsartikel die Schuldenbremse nur für den Voranschlag verbindlich ist, ist