Nationalrat - Herbstsession 2011 - Achte Sitzung - 21.09.11-08h00
Conseil national - Session d'automne 2011 - Huitième séance - 21.09.11-08h00
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Teilrevision
Révision partielle
Eintreten
Antrag der Minderheit
(Rutschmann, Amstutz, Bigger, Brunner, Wobmann)
Nichteintreten
Antrag der BDP-Fraktion
Rückweisung an die Kommission
mit folgendem Auftrag:
Durch eine Subkommission der UREK-NR soll eine Gesetzesvorlage ausgearbeitet werden:
- die auf einem klaren Konzept beruht;
- die in sich homogen ist;
- die den unterschiedlichen Gegebenheiten unter den Kantonen Rechnung trägt;
- die die Siedlungsverdichtung regelt; und
- die verfassungskonform ausgestaltet ist.
Proposition de la majorité
Entrer en matière
Proposition de la minorité
(Rutschmann, Amstutz, Bigger, Brunner, Wobmann)
Ne pas entrer en matière
Proposition du groupe PBD
Renvoyer le projet à la commission
avec le mandat suivant:
Une sous-commission de la CEATE-CN élabore un projet de loi qui:
- repose sur un schéma clair;
- est homogène;
- prend en considération les diverses situations des cantons;
- règle la question de la densification du milieu bâti; et
- est conforme à la Constitution fédérale.
Im Grundsatz unbestritten ist die Forderung nach einer Verdichtung nach innen. Dies geschieht aber nicht von selber, solange kein monetärer Druck da ist. Solange der Bau auf der grünen Wiese billiger ist als eine Verdichtung nach innen, hat diese Forderung keine Folgen. Wir müssen Massnahmen treffen, um Siedlungen und Verkehr wieder näher zusammenzuführen.
Die Volksinitiative "Raum für Mensch und Natur", die Landschafts-Initiative, wurde am 26. Juni 2007 von der Bundeskanzlei vorgeprüft und am 14. August 2008 mit 109 422 gültigen Unterschriften eingereicht. Die Volksinitiative greift ein drängendes Problem der schweizerischen Raumplanung auf. Das zwanzigjährige Bauland-Moratorium der Initiative nimmt aber wenig Rücksicht auf kantonale und regionale Unterschiede beim Baulandbedarf sowie auf eine denkbare Bauzonenverknappung. Wir sind also aufgefordert, vernünftige Lösungen zu finden, weil wir nicht sicher sind, ob das Volk der Initiative zustimmen würde, wenn die Kantone, der Bund und die Politik nicht darlegen, wie sie das Problem angehen wollen.
Der Bundesrat hat Handlungsbedarf erkannt und deshalb einen indirekten Gegenvorschlag verabschiedet. Er sieht aber keine Notwendigkeit für eine Verfassungsänderung.
Der Ständerat hat am 28. September 2010 ebenfalls einen indirekten Gegenvorschlag verabschiedet, wobei er diesen mit dem Thema Mehrwertabschöpfung ergänzt hat. Er hat damit einen echten, griffigen Gegenvorschlag erarbeitet. Der Ständerat hat noch einige Fragen offengelassen, die die UREK des Nationalrates aufgreifen sollte, insbesondere sollten noch Gespräche mit den Kantonen geführt werden.
Die Lösung, die wir Ihnen gestützt auf die Diskussionen vorschlagen, ist ein Kombimodell, das eigentlich die Vorschläge der Kantone, aber auch die Ansätze, die in der Kommission diskutiert wurden, aufgreift. Die Kantone sollen bezüglich Mehrwertabschöpfung die Wahl zwischen einer Mehrwertabschöpfung per se und einem Flächenausgleich haben. Das Ringen um diesen Kompromiss war nicht leicht, insbesondere der knappen Stimmenverhältnisse wegen. Das sehen Sie auch auf der Fahne. Trotzdem ist diese Vorlage nicht so kompliziert, wie sie scheint. Wir sprechen von Konzepten, das werden Sie in den Details sehen; je nach Entscheidung ergeben sich gewisse Dinge oder eben nicht.
Wir werden blockweise diskutieren. Wir werden in Block 1 die Grundsätze debattieren; wir werden in Block 2 die Frage "Mehrwertabgabe oder Flächenausgleich?", also das Konzept der Kommission, diskutieren; wir werden in Block 3 Richtpläne und Konzeptumsetzungen anschauen; wir werden in Block 4 über die Thematik Bauzonen und Bauzonenredimensionierung debattieren; wir werden in Block 5 noch andere Themen, insbesondere Solaranlagen, Wärmedämmungen und Vereinfachungen im Raumplanungsgesetz, diskutieren.
Sie haben einen Rückweisungsantrag der BDP-Fraktion erhalten. Er hat der Kommission nicht vorgelegen. Ich sage das Folgende, ohne die Kommission gefragt zu haben: Er ist nicht sehr zielführend. Wir haben Fristen. Wir müssen bis zur Wintersession entscheiden, dass wir einen Gegenvorschlag bringen, und diesen beraten haben. Sonst können wir keine Verlängerung der Frist zur Behandlung der
AB 2011 N 1568 / BO 2011 N 1568
Wir bitten Sie aber - die Kommission hat es klar gesagt -, heute einzutreten, die Eckwerte dieser Vorlage zu diskutieren, bei Ihren Entscheiden der Mehrheit zu folgen und dann diese Entscheide zusammen mit der Verlängerung der Frist um ein Jahr dem Ständerat zurückzugeben. Dazu müssen wir eintreten, die Vorlage beraten, über die Eckwerte zusammen diskutieren und entscheiden.
Ich beantrage Ihnen im Namen der Kommission also Eintreten - die Kommission hat diesen Entscheid mit 18 zu 6 Stimmen bei 1 Enthaltung gefällt. Ich bitte Sie um Zustimmung zu den Anträgen der Mehrheit sowie am Ende um Zustimmung zur ganzen Vorlage, die in der Gesamtabstimmung in der Kommission mit einem Verhältnis von 13 zu 11 Stimmen angenommen worden ist.
D'une part, il y a l'initiative pour le paysage, qui se propose de geler les zones à bâtir pendant vingt ans. Cette initiative a de fortes chances de passer, car la population en a assez du mitage du territoire.
D'autre part, un projet de révision totale de la loi sur l'aménagement du territoire avait déjà été rejeté au niveau de la consultation, parce qu'à force de trop embrasser, il étreignait mal!
Suite à cela, le Conseil fédéral a choisi la voie pragmatique d'un contre-projet indirect à l'initiative pour le paysage, sous la forme d'une révision partielle de la loi, qu'il oppose à ladite initiative.
Sur le constat, les initiants, le Conseil fédéral, le Conseil des Etats et la majorité de la commission du Conseil national sont d'accord: l'utilisation du précieux bien qu'est le sol devrait être plus rationnelle. Les réserves de zones à bâtir sont souvent surdimensionnées et mal placées. Le territoire se fait peu à peu miter, et la destruction des terres agricoles se poursuit. Il s'agit donc de prendre des décisions pour éviter une aggravation de la situation.
Si le but est clair, le choix des instruments n'est pas simple. Il faut éviter de fixer des buts trop ambitieux, qui nous feraient plaisir comme législateurs, mais dont la mise en oeuvre conduirait à un blocage total. Nous avons donc essayé de vous proposer une version "'fairness' et clairvoyance", plutôt que "'wellness' et décroissance".
Le Conseil fédéral se proposait principalement de renforcer les exigences formelles et matérielles faites aux plans directeurs cantonaux. C'est l'objet des articles 6 à 8a, dont nous discuterons tout à l'heure. Il entendait définir plus précisément ce que sont les besoins en zones à bâtir, aux articles 15 et suivants. Ces principes ne sont pas fondamentalement contestés. L'idée du Conseil fédéral était ensuite de laisser les cantons et les communes essayer de mettre en oeuvre ces exigences renforcées.
Tant le Conseil des Etats que la majorité de la commission du Conseil national estiment que cela ne suffira pas. Les cantons n'auront pas de points d'appui et de ressources financières suffisantes pour véritablement imposer des dézonages et "rezoner" de manière efficace et rationnelle, et le mitage du territoire se poursuivra.
Le Conseil des Etats a donc pris l'option suivante: imposer aux cantons de prélever au moins le quart de la plus-value en cas de classement en zone à bâtir de terrains auparavant non constructibles, ce qui leur permettra aussi d'avoir les moyens pour déclasser des zones à bâtir surdimensionnées et évidemment pour indemniser les propriétaires.
La commission a donc choisi une approche un peu plus souple et différenciée que celle du Conseil des Etats, sur proposition des milieux agricoles. Pour simplifier la discussion, nous parlerons du "modèle des milieux agricoles". J'y reviendrai en détail lors du débat sur l'article 5. Mais sachez déjà qu'il propose aux cantons le choix entre deux instruments, dans une forme moins contraignante que ce que voulait le Conseil des Etats: soit le prélèvement d'une taxe sur la plus-value avec des recettes affectées aux mesures d'aménagement du territoire, soit un régime de compensation entre zonage et dézonage.
Je vous prie donc d'entrer en matière. Je ne crois pas que notre commission puisse faire mieux sans savoir préalablement comment se positionne le conseil. La proposition de renvoi du groupe PBD me paraît peu réaliste. Nous devons avoir adopté ce projet au vote final jusqu'à la session d'hiver pour que l'on puisse prolonger encore d'une année le délai de traitement de l'initiative populaire et éliminer les divergences. Sans cela, l'initiative populaire sera soumise à la votation sans qu'on lui oppose de contre-projet, ce qui n'est pas tellement sensé.
Je pense donc qu'il faut trancher les questions de fond. Ensuite, il y aura sûrement encore un ajustement à faire entre le Conseil des Etats et notre conseil, mais je crois qu'il serait impossible pour la commission, qui a déjà débattu pendant dix mois de ce projet, de déposer de nouvelles propositions sans au moins avoir pris la température au sein du conseil. C'est le sens de ce premier débat. Il faut que notre conseil se positionne, sinon on ne pourra pas avancer dans l'élimination des divergences. Je reviendrai au cours du débat sur les points de détail.
Je vous remercie donc d'entrer en matière et de ne pas renvoyer le projet à la commission.
Die Landschafts-Initiative kann dem Volk ohne Weiteres ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung empfohlen werden. Bekanntlich will die Volksinitiative die Bauzonen in den nächsten zwanzig Jahren nicht antasten. Gemäss Prognosen des Bundesamtes für Statistik ist die Wahrscheinlichkeit aber gross, dass die Schweiz im Jahre 2020 gegen neun Millionen Einwohner zählen wird. Momentan beträgt die Nettoeinwanderung zwischen 80 000 und 100 000 Personen pro Jahr. Unter diesen Voraussetzungen ist es so unrealistisch, die Bauzonenfläche während zwanzig Jahren nicht anzutasten, dass diese Volksinitiative kaum eine Chance haben wird. Es besteht deshalb kein Anlass, ihr einen indirekten Gegenvorschlag gegenüberzustellen, umso weniger als der Gegenvorschlag, wie er heute vorliegt, praktisch alle Forderungen der Volksinitiative umsetzen will und in einzelnen Punkten sogar noch wesentlich weiter geht.
AB 2011 N 1569 / BO 2011 N 1569
Weiter soll die Mehrwertabgabe reaktiviert und neu ausgestaltet werden. Obwohl es gemäss dem heutigen Raumplanungsgesetz schon lange möglich wäre, haben bisher nur drei Kantone eine Mehrwertabgabe eingeführt, weil sie in den Kantonen schlicht und einfach politisch nicht durchsetzbar war. Sodann macht die von einer Mehrheit der UREK kurzfristig und ohne grosse Abklärungen eingeführte Wahl zwischen einer Mehrwertabgabe und einem Flächenausgleich die Vorlage weder seriöser noch besser. Mit der Einführung eines Flächenausgleichs würde die Bauzonenfläche für die nächste Generation definitiv eingefroren. Richtigerweise bezeichnet die Baudirektorenkonferenz die vorliegende Idee einer Mehrwertabgabe oder eines Flächenausgleichs als kaum praktikabel und kaum praxistauglich. Ausserdem will man unter dem Stichwort "Förderung der Verfügbarkeit von Bauland" gesetzgeberische Grundlagen schaffen, damit man Grundeigentümer zwingen kann, ihr Grundstück innert einer bestimmten Frist zu überbauen. Dies stellt einen massiven Eingriff in die Eigentumsgarantie eines Grundeigentümers dar.
Aus all diesen Gründen kann dieser Vorlage nicht zugestimmt werden. Ich bitte Sie im Namen der Kommissionsminderheit, auf die Vorlage nicht einzutreten.
Wir beantragen deshalb, dass das Geschäft an die Kommission zurückgewiesen wird mit dem Auftrag, eine Subkommission einzusetzen. Das hat die UREK eben nicht getan. Sie haben zwar vom Kommissionssprecher, Herrn Bäumle, gehört, das sei in dieser kurzen Zeit nicht möglich. Wir sind der Auffassung, dass die Fakten da sind und alle Möglichkeiten auf dem Tisch sind. Aber es muss jetzt eben aus diesen Möglichkeiten ein klares Konzept erarbeitet werden, und das kann aus unserer Sicht nur eine Subkommission tun. Dann wird es ein homogenes Gesetz sein. Im Moment ist es ein Flickwerk, absolut inhomogen, und es trägt den unterschiedlichen Gegebenheiten in den Kantonen überhaupt nicht Rechnung, was uns jedoch sehr wichtig ist.
Das Ratsbüro hat zehn Stunden reserviert, um die Gesetzesvorlage und alle Anträge zu beraten. Ich bin mir aber sicher, dass am Schluss ein noch grösseres Flickwerk, ein noch inhomogeneres Gesetz resultieren wird. So kommen wir nicht weiter. Ich bin überzeugt, dass wir die Fristen einhalten können, wenn die UREK-NR schnell handelt. Eine Subkommission kann noch in dieser Session eingesetzt werden, sodass wir hier dann eben ein Gesetz beraten können, das Hand und Fuss hat.
Es ist für mich auch noch wichtig zu sagen, dass es der BDP nicht um eine Verzögerungstaktik geht. Wir sind ganz klar der Meinung, dass Handlungsbedarf besteht, dass aber nicht dieser Weg eingeschlagen werden soll; dieser Weg führt nicht zum Ziel. Darum müssen wir ein paar Felder zurückgehen und noch einmal beginnen.
Ich bitte Sie, den konstruktiven Rückweisungsantrag der BDP-Fraktion zu unterstützen.
AB 2011 N 1570 / BO 2011 N 1570
Der Bundesrat hat in seinem moderaten Gegenvorschlag die bisherige Lösung mit der fakultativen Mehrwertabgabe - die die Kantone einführen können, sofern sie es wünschen - fortgeschrieben. Er will den Fokus auf Neueinzonungen legen und auch die Anforderungen an Bauzonen erheblich erhöhen, indem er höhere Anforderungen an die kantonalen Richtpläne stellt, das Ganze mit dem Ziel, haushälterisch mit den Bodenressourcen umzugehen. Das ist eigentlich das Ziel unserer heutigen Operation.
Der Ständerat - das muss man jetzt noch kurz sagen - hat das Gesetz mit der zwingenden Einführung der Mehrwertabgabe massiv verschärft. Zudem will der Ständerat den Kantonen detailliert vorschreiben, wie hoch die Abgabe im Minimum zu sein hat, bei welchen Tatbeständen, wann, wie und zu welchem Zweck sie zu erheben ist. Und er will den Kantonen zwingend vorschreiben, überdimensionierte Bauzonen zu reduzieren.
Von einer Reduktion der Bauzonen ist nicht einmal in der Initiative die Rede! Man muss also staunend feststellen, dass der Ständerat im indirekten Gegenvorschlag, mit dem man die Initiative bekämpfen will, über das Ziel der Initiative hinausschiesst. Das ist doch bemerkenswert! Diese Vorschrift ist verfassungsrechtlich unhaltbar, weil sie die Rechte der Kantone massiv einschränkt und zahlreiche Fragen offenlässt. Leider hat der Beschluss des Ständerates alle Züge eines politisch nicht sehr durchdachten Schnellschusses.
Was die UREK des Nationalrates aus dieser Vorlage gemacht hat, ist nun eine weitere Verschlimmbesserung. Statt wenigstens auf die Bedenken der Bau-, Planungs- und Umweltdirektoren-Konferenz einzugehen, die Hand zu einem Kompromiss geboten hätte, der es erlaubt hätte, einen minimalen Anteil des Mehrwertes abzuschöpfen, will die UREK des Nationalrates nach einem knappen Entscheid, der mit 14 zu 12 Stimmen fiel, zwingend eine Mehrwertabgabe oder einen Realersatz mit zusätzlichem Bauland einführen. Damit ist die Vorlage definitiv überladen, denn eine solche zwingende Bestimmung führt zu bürokratischer Planwirtschaft, die sogar Aufzonungen erfasst und die unterschiedlichen Gegebenheiten in den Kantonen zu wenig respektiert. Bestraft würden damit jene Kantone, die ihre Planungsaufgaben erfüllt haben, belohnt hingegen jene, die in den letzten Jahren die Zügel schleifen liessen.
Ich möchte noch zwei Worte zum Rückweisungsantrag der BDP-Fraktion sagen: Wenn die Kommission eine derart unausgegorene Vorlage - da bin ich völlig einverstanden, Herr Grunder - präsentiert, dann wird die Subkommission nicht in drei Monaten eine Glanzleistung erbringen können. Deshalb ist dieser Rückweisungsantrag sinnlos.
Die Beratung dieses Geschäftes wird unterbrochen
Le débat sur cet objet est interrompu
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