Ständerat - Wintersession 2008 - Zehnte Sitzung - 16.12.08-08h15
Conseil des Etats - Session d'hiver 2008 - Dixième séance - 16.12.08-08h15
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Keine Senkung
der Monopolgrenze
vor der parlamentarischen Beratung
der Revision des Postgesetzes
Pas d'abaissement
de la limite du monopole
avant le débat sur la révision
de la loi sur la poste
Ablehnung der Motion
Proposition Diener
Rejeter la motion
Le président
(Berset Alain, président): Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.
Zur Ausgangslage: Gemäss Artikel 3 Absatz 3 des Postgesetzes kann der Bundesrat insbesondere unter Berücksichtigung der einschlägigen europäischen Normen weitere Dienstleistungen von den reservierten Diensten ausnehmen oder die Gewichtslimite gemäss Artikel 3 Absatz 1 herabsetzen, wenn die Finanzierung eines ausreichenden Universaldienstes sichergestellt ist. Zurzeit ist diese Gewichtslimite auf 100 Gramm festgelegt.
Der Bundesrat hat im März dieses Jahres ein Vernehmlassungsverfahren zur Totalrevision der Postgesetzgebung eröffnet. Dabei hat er die völlige Öffnung des Postmarktes in zwei Schritten vorgeschlagen. In einem ersten Schritt will er mit einer Verordnungsänderung die heutige Grenze von 100 auf 50 Gramm reduzieren. Davon wären 13 Prozent der Postsendungen betroffen. Mit diesem Schritt würden insgesamt 25 Prozent des gesamten Postmarktes geöffnet. Vorgesehen war dieser Schritt ursprünglich für den 1. April 2009; infolge von gewissen Rahmenbedingungen soll er nach Entscheid des Bundesrates auf Mitte 2009 vollzogen werden.
Im Rahmen der Vernehmlassung zur Totalrevision des Postgesetzes waren die Meinungen über dieses Vorgehen geteilt, der Vorschlag und die Vorgehensweise des Bundesrates waren umstritten. Nebst den grundsätzlichen Gegnern einer Marktöffnung gab es weitere Vernehmlassungsteilnehmer, denen das Tempo und das vorgeschlagene Verfahren nicht zusagten. Unter anderem wurde argumentiert, die Marktöffnungsschritte sollten durch das Parlament und nicht durch den Bundesrat beschlossen werden. Die politischen Chancen, in einer Referendumsabstimmung über die Totalrevision des Postgesetzes zu reüssieren, würden damit erhöht.
Unsere Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen liess sich am 18. August 2008 durch den Generalsekretär des UVEK über den vom Bundesrat geplanten vorzeitigen Öffnungsschritt orientieren, die Limite von 100 auf 50 Gramm zu senken.
Wenn wir den Markt dereinst öffnen, dann müssen wir - und nicht die Economiesuisse, wie sie uns das in ihrem Schreiben mitteilte - den Bürgerinnen und Bürgern erklären, wie man gleichzeitig sicherstellen will, dass die Grundversorgung zu akzeptablen Preisen sichergestellt werden kann. Das muss hier mit Nachdruck gesagt werden, weil insbesondere Zuschriften aus Wirtschaftskreisen uns hier falsch interpretieren. Ich erinnere nur an die Volksinitiative "Postdienste für alle" mit ihren weiter reichenden Forderungen, die im September 2004 sehr knapp - ich erinnere Sie daran: mit 50,2 Prozent der Stimmen! - abgelehnt wurde. Unser Entscheid war deshalb geleitet von Vor- und Weitsicht sowie dem Wissen um die Sensibilität demokratischer Entscheide bei der Thematik der Grundversorgung mit öffentlichen Leistungen.
Die Tatsache, dass mit dem Öffnungsschritt gerade einmal zusätzliche 13 Prozent des Postmarktes geöffnet werden, kann sowohl für die Gegner als auch für die Befürworter als Argumentationshilfe verwendet werden. Befürworter werden sagen, das sei ja nur ein kleiner und auch ein verkraftbarer Schritt, der kaum zusätzliche Anbieter auf den Postmarkt rufen werde. Gegner wiederum werden ebenso sagen, dass demzufolge dieser Schritt ja gar nichts bringe, hingegen nehme er einen Manövrierraum in der Umsetzung des zu revidierenden Postgesetzes weg.
Zudem wurde in unserer Kommission darauf hingewiesen, dass mit dem nächsten Öffnungsschritt gleichzeitig auch die Instrumente der Postregulation und ihrer Behörde verbessert werden müssen. Das ist übrigens auch die Meinung der Post selbst, die sich einer Öffnung nicht verschliesst, aber die entsprechenden Rahmenbedingungen für diesen Grundversorgungsauftrag angepasst haben will.
Ein letztes Argument für diese Motion: Bereits bei der Konsultation in den beiden Kommissionen war diese Thematik Bestandteil der Legislaturplanung. Dort haben wir mit 22 zu 18 Stimmen die Streichung einer entsprechenden, vom Bundesrat vorgeschlagenen Bestimmung beschlossen. Ich erinnere an das Votum meines Ratskollegen Theo Maissen, der dort auf die Zusammenhänge zwischen flächendeckender postalischer Grundversorgung und den gesetzlichen und regulatorischen Rahmenbedingungen hingewiesen hat.
Wenn sich unser Rat im Rahmen der Legislaturplanung gegen diesen vorgezogenen Öffnungsschritt ausgesprochen hat; wenn die beiden zuständigen Kommissionen des Nationalrates und des Ständerates im Hinblick auf die dem Volk nicht leicht zu erklärende Postgesetzrevision zur Vorsicht in Bezug auf das Tempo der Umsetzung mahnen; wenn sich die Post selbst der Öffnung zwar nicht verwehrt, aber diesen Schritt mit besseren Rahmenbedingungen vollziehen will; wenn weder von der EU noch von einer anderen internationalen Organisation, wie etwa der WTO, her ein Handlungsdruck besteht; wenn im Lichte der Finanzen die Post aus dem Gewinn doch einen erheblichen Beitrag an die Bundeskasse abliefert, so ist es für die Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen Ihres Rates nicht nachvollziehbar, dass der Bundesrat diesen Schritt jetzt durchzwängen will.
Dem Bundesrat sei auch gesagt, dass er dereinst wieder mit uns zusammen bei einer Volksabstimmung über das Postgesetz vor das Volk treten muss. Das sei ihm auch gesagt, wenn er entgegen dem Willen der zuständigen Kommissionen oder auch des Ständerates in seiner ihm zustehenden Kompetenz diesen Schritt macht.
In diesem Sinne - auch geleitet von der Weitsicht im Hinblick auf eine weitere Öffnung des Postmarktes und im Hinblick
AB 2008 S 1008 / BO 2008 E 1008
Der Bundesrat hat die Freiheit, er hat die Kompetenz - man hat ihm diese Kompetenz politisch gegeben -, die Senkung der Monopolgrenze von 100 Gramm auf 50 Gramm vorzunehmen. Im Wissen darum, dass das sehr umstritten ist, hat er eine breite Vernehmlassung zu diesem Punkt gemacht. Ich habe mir die Mühe gemacht, die Vernehmlassungsantworten nochmals zu lesen. Ich muss sagen, wenn man die detaillierte Analyse genau liest, dann kommt man zu einem etwas anderen Schluss, als ihn der Präsident unserer Kommission eben gezogen hat.
In der Vernehmlassung haben sich eine grosse Anzahl Kantone - eine grosse Anzahl! - für die Öffnung im Briefverkehr ausgesprochen. Ebenso haben das Konsumentenforum, Economiesuisse und sehr viele wirtschaftliche Kreise formuliert, dass sie eine Senkung dieser Monopolgrenze unterstützen. Es gibt Kantone wie Solothurn, Graubünden, St. Gallen und Tessin, die sich sogar wünschen, dass man ein Übungsfeld hat, nämlich das Übungsfeld mit dieser Senkung der Monopolgrenze auf 50 Gramm, um Erfahrungen zu sammeln. Der Bundesrat hat im Wissen um die Umstrittenheit auch in diesem Bereich Berichte von Experten eingeholt, die sich damit auseinandersetzen mussten, ob die Grundversorgung bei dieser Senkung in irgendeiner Form negativ tangiert würde und ob das gravierende finanzielle Auswirkungen hätte. Diese Expertenberichte kommen ganz klar zum Schluss, dass dem nicht so ist.
In diesem Zusammenhang war auch die Argumentation des Bundesrates vom 22. Oktober interessant. Er hat - wahrscheinlich nach intensiven Diskussionen - festgehalten, dass er diesen Schritt befürwortet, weil er eigentlich, auch gestützt auf diese Expertenberichte, sieht, dass dies eine Möglichkeit ist, erste Erfahrungen zu sammeln. Es ist ja auch eine Möglichkeit, eine Evaluation zu machen, damit wir nachher, wenn wir das Postgesetz revidieren und die Fragen weiterer Liberalisierungen diskutieren, in diesem Bereich schon über Erfahrungen verfügen.
Ich möchte Sie aus diesen Überlegungen bitten, diese Motion nicht anzunehmen und dem Bundesrat die Möglichkeit zu lassen - so, wie wir ihm das ja auch gesetzlich ermöglicht haben -, diesen Schritt in unserem Lande zu vollziehen und Erfahrungen mit der Senkung der Monopolgrenze von 100 Gramm auf 50 Gramm zu sammeln.
Si personne ne conteste la compétence dévolue au Conseil fédéral de décider d'un abaissement de la limite du monopole conformément aux dispositions en vigueur, je souhaiterais toutefois rendre attentif ce même Conseil fédéral au peu de cas qu'il fait des signaux pourtant clairs donnés par une grande partie du Parlement dans ce dossier. D'ailleurs, il ne faudrait pas que cette manière de procéder devienne une habitude: la procédure de consultation n'a de sens que si l'on tient compte des avis exprimés par les acteurs consultés.
Le président de la commission l'a rappelé: le 18 août et le 2 septembre 2008, les commissions du Conseil des Etats et du Conseil national se sont prononcées contre l'intention du Conseil fédéral de précipiter la libéralisation du marché postal, et ce notamment à cause du choix peu judicieux de procéder par la simple voie de l'ordonnance. Dès lors, encore une fois, sans lancer un débat de fond sur la pertinence ou non d'une libéralisation, la motion de notre commission ne vise qu'un seul et unique objectif: garantir le respect du droit démocratique dans ce processus politique. Sachant qu'une éventuelle libéralisation aurait des conséquences importantes pour l'économie, la population et les régions, la volonté exprimée en commission était de pouvoir discuter de la loi dans son ensemble et de permettre des prises de décision dans le cadre plus large de la révision de la loi sur la poste.
Par ailleurs, sur proposition de Monsieur Maissen, notre conseil a également été très clair au cours de la discussion sur le programme de la législature 2007-2011. En effet, il a décidé de ne pas intégrer la libéralisation du marché postal dans les objectifs prévus pour les quatre prochaines années. Par conséquent, ce qui est en jeu avec cette motion, ce n'est pas de débattre de l'opportunité d'une libéralisation, mais de faire respecter un certain nombre de règles. Il s'agit ici d'une question de principe, je dirai même d'une question de fond. Si aujourd'hui on laisse le Conseil fédéral décider seul, on accepte alors qu'à l'avenir l'avis du Parlement, mais aussi celui d'une grande partie des cantons, voire celui de l'Association des communes suisses, soient relégués au second plan.
C'est donc dans cet esprit que je vous invite à accepter cette motion.
Die Senkung der Monopolgrenze für Briefe auf nur 50 Gramm bringt rein gar nichts, vor allem keine Anreize. Damit bleiben über 90 Prozent aller Briefe weiterhin im Monopolbereich; dann hätten wir also gar nichts machen müssen. Frau Diener hat darauf hingewiesen: In verschiedenen Studien - übrigens mit sehr hohen Kostenfolgen, die waren nicht gratis - wurde eindeutig festgehalten, dass die Absenkung der Monopolgrenze keine Auswirkungen auf die Randregionen haben wird. Kollege Theo Maissen hört mir gut zu: Der Service public in den Randregionen wird also nicht beeinträchtigt, und das scheint mir doch sehr wichtig zu sein. Gerade deshalb, aufgrund dieser Studien, hat der Bundesrat entschieden, die Monopolgrenze Mitte nächstes Jahr auf 50 Gramm abzusenken. Der Service public wird ohne Mehrkosten aufrechterhalten werden können, alles andere ist Schwarzmalerei.
Bekanntlich haben wir den Paket- und den Expressmarkt vor geraumer Zeit vollständig geöffnet; die Ergebnisse sind sehr, sehr erfreulich. Die gleichen Leute haben dazumal gesagt, der Service public werde nicht mehr funktionieren, die grossen Zentren würden bedient und alle anderen ausser Acht gelassen. Ich als Glarner und Vertreter einer Randregion stelle das Gegenteil fest: Wir profitieren von diesem freien Markt, wir werden mit günstigen Preisen bedient - wir können davon also profitieren. Zusätzlich wurden durch innovative Massnahmen nicht nur 3000 Arbeitsplätze geschaffen,
AB 2008 S 1009 / BO 2008 E 1009
Mit dieser Senkung der Monopolgrenze auf 50 Gramm haben wir erst 25 Prozent der Briefe des ganzen Angebotes auf dem freien Markt, 75 Prozent der Briefe unterstehen also nach wie vor dem Monopol. Also können wir doch diese Herausforderung wagen! Die Post hat bewiesen - und ich bin überzeugt -, dass sie die Anforderungen des freien Marktes wird bewältigen können.
Ich möchte vorerst der Kommission danken, dass sie sich dieses Themas angenommen hat; auch für die Art, wie sie sich des Themas angenommen hat. Die zweite Vorbemerkung geht an den Bundesrat: Es ist möglicherweise so, dass ich personell den falschen Bundesrat anspreche, aber Sie, Herr Bundesrat Leuenberger, vertreten den Bundesrat, und daher deponiere ich meine "Rüge" bei Ihnen.
Ich vermisse den Respekt des Bundesrates vor unseren Institutionen. Wir haben in der Legislaturplanung ganz klar das Signal gegeben: Wir wollen das so nicht! Und der Bundesrat - ich weiss, er hat die Kompetenz dazu, wir haben ihm die Kompetenz gegeben - setzt sich über diese Haltung des Parlamentes einfach hinweg. Ich vermisse hier den Respekt gegenüber der Institution Parlament. Es ist legal, was der Bundesrat macht. Aber man kann sich fragen, ob es legitim ist. Die andere Frage ist, ob er sich damit selber nicht etwas einbrockt, was er nicht will. Wir werden im Parlament bei solchen Kompetenzdelegationen künftighin viel vorsichtiger sein. Also brockt er sich hier etwas ein, was er kaum wollen kann.
Nun zur Sache: Der Bund ist Eigentümer der Schweizerischen Post. Damit sind der Bundesrat und das Parlament in der Verantwortung, für den Zustand und die Positionierung des eigenen Unternehmens besorgt zu sein. Hier, meine ich, muss die unternehmerische Verantwortung doch die sein, dass es keinen Sinn macht, Trümpfe, die man im Moment in der Hand hat, aus der Hand zu geben, ohne irgendetwas dafür einzuhandeln oder die Position zu optimieren. Vorliegend ist es nun so: Ich selber bin nicht grundsätzlich gegen die Postmarktöffnung, aber ich bin gegen das Vorgehen, dagegen habe ich meine Vorbehalte. Der Bundesrat hat in der Botschaft über die Legislaturplanung auf Seite 792 ja selber geschrieben: "Bei der Revision der Postgesetzgebung (SR 783.0) sollen die weiteren Marktöffnungsschritte festgelegt werden." Der Bundesrat hat also selber gesehen, dass die Marktöffnung parallel mit Änderungen in der Postgesetzgebung gehen muss. Daher ist das Vorgehen an sich richtig, dass wir hier jetzt einen Halt einschalten und die Öffnung mit anderen Postaktivitäten, mit den entsprechenden Massnahmen verknüpfen.
Da gibt es einfach grundsätzlich zwei Möglichkeiten: Die Grundversorgung könnte durch die anderen Wettbewerber mitfinanziert werden, was, wie wir ja aus der Erfahrung mit der Telekommunikation wissen, nur teilweise funktioniert, oder durch Abgeltungen der öffentlichen Hand. Das wäre eine Variante. Die andere Variante besteht in Kostensenkungsmassnahmen beim Universaldienstanbieter, also bei der Post, und das bedeutete ganz einfach - Kollege Jenny, das ist nun einmal so - eine Ausdünnung der Dienste. Wir müssen heute feststellen, dass wir das doch nicht wollen. Man kann die Expertenberichte vollständig statt nur teilweise lesen, und dann kommt man vielleicht zu anderen Ergebnissen.
Für mich ist es wichtig, dass im Zusammenhang mit der Postmarktöffnung die Rahmenbedingungen für die Post gesamthaft angeschaut werden. Ich möchte drei Punkte erwähnen: Zu prüfen werden erstens der Unternehmenszweck der Post und vor allem der Ausbau der Finanzdienstleistungen sein, wenn man der Post das Monopol bis zu dieser 50-Gramm-Grenze wegnimmt. Zweitens muss die Rechtsgrundlage für das Logistikgeschäft geprüft werden, und drittens muss die Überprüfung der Vorgaben im Postorganisationsgesetz erfolgen. Dazu kommt, dass heute überhaupt kein Grund besteht, diesen Schritt zu machen. Das System, wie es heute aufgegleist ist, funktioniert, und es macht doch keinen Sinn, hier voreilig einen weiteren Schritt zu machen, ohne zu wissen, wo wir dann landen. Die Argumentation mit der EU finde ich sowieso nicht haltbar, weil es für den Pöstler in Deutschland überhaupt keine Rolle spielt, ob in der Schweiz der Post etwas unter Monopolbedingungen übergeben wird oder nicht.
Ich möchte nur noch etwas Letztes anfügen. Das wurde hier überhaupt noch nie erwähnt, und das zeigt, dass das Vorgehen des Bundesrates gar nicht in allen Konsequenzen durchdacht ist. Das sind die Auswirkungen im Bereich der Mehrwertsteuer auf die Leistungen und Produkte im Briefpostbereich. Es sind drei Punkte, die bei der Mehrwertsteuer zu berücksichtigen sind:
1. Die heute geltende Mehrwertsteuerordnung bestimmt, dass die reservierten Dienste von der Entrichtung der Mehrwertsteuer befreit sind. Alle übrigen Dienstleistungen der Post, also die nicht reservierten Dienste und die Wettbewerbsdienste, unterliegen hingegen der Mehrwertsteuer. Da man aber mit einer neuen Monopolgrenze von 50 Gramm eine Unterteilung in mehrwertsteuerbefreite - nämlich jene Briefe, die unter 50 Gramm schwer sind - und mehrwertsteuerpflichtige - also Briefe ab 50 Gramm - Sendungen vornähme, hätten wir eine Situation, die nicht mehr mit einem vernünftigen Aufwand zu handhaben wäre. Die Post müsste dann bei den zuständigen Stellen beantragen, dass bei allen Briefen die Mehrwertsteuer erhoben wird, also auch im Monopolbereich, unter 50 Gramm.
3. Will die Post diesen Schwierigkeiten ausweichen, muss sie, unabhängig von einem späteren Entscheid über eine vollständige Marktöffnung, die gesamte Mehrwertsteuer für Sendungen von 0 bis 100 Gramm übernehmen. Das sind zusätzliche Kosten von 100 Millionen Franken. Diese gehen zwar in die Mehrwertsteuerkasse des Bundes, gleichzeitig wird aber der Gewinn der Post reduziert, also gibt es weniger Auszahlungen an den Bund. Es ist also mehr in der linken, dafür weniger in der rechten Hosentasche.
Sie sehen, verschiedene Fragen sind offen. Deshalb ist es richtig, dass wir den Bundesrat mit seinem "Liberalisierungsturbo" stoppen und uns Gedanken machen, wie wir das in Zukunft, in Zusammenhang mit der Änderung des Postgesetzes und des Postorganisationsgesetzes, regeln wollen.
In diesem Sinne bitte ich Sie, die Motion der Kommission anzunehmen.
AB 2008 S 1010 / BO 2008 E 1010
Noch ganz kurz: Frau Diener hat gesagt, wir seien ein parlamentarischer "Bremsklotz". Ich zitiere gern Herrn Büttiker, der in der Stromdebatte vorhin gesagt hat: "Eile in der Gesetzgebung ist die Mutter der Unvollkommenheit." Ja, das gilt auch hier; das war auch die Meinung der Kommission. Sie hat insbesondere auch die Argumentation der Post benutzt, die geschrieben hat, sie sei bereit, die Marktöffnung zu akzeptieren. Allerdings hätte es die Post begrüsst, wenn der 50-Gramm-Schritt erst auf der Grundlage des revidierten Gesetzes erfolgt wäre. Damit könnten die im Schreiben erwähnten notwendigen Anpassungen der Rahmenbedingungen im Gleichschritt mit der Marktöffnung realisiert werden.
Die Befürworter dieser Motion argumentieren in gleicher Weise. Sie sind nicht gegen die Öffnung; sie möchten diese Öffnung aber gleichzeitig mit neuen, entsprechenden Rahmenbedingungen vollziehen. Das heisst, dass wir vor dem nächsten Öffnungsschritt die Totalrevision der Postgesetzgebung abwarten müssen. In diesem Sinne möchte ich mich doch etwas dagegen wehren, dass wir da als "Bremsklötze" tituliert werden.
Ich möchte darauf hinweisen, dass die Kantone, die eher peripher gelegen sind, Vorbehalte angemeldet haben. Sie machen darauf aufmerksam, dass die Grundversorgung in ihren Regionen auf jeden Fall sichergestellt werden muss.
Ein letztes Argument: Bedenken Sie, dass die Revision des Postgesetzes ein referendumsträchtiges Geschäft ist. Wenn wir wiederum vor das Volk hintreten müssen, dann besteht die Gefahr, dass eine solche Gesetzgebung abgelehnt wird. Ich erinnere nochmals an die Volksinitiative "Postdienste für alle"; 49,8 Prozent stimmten Ja. Wenn die Leute jetzt die Erfahrung mit dem Strommarkt machen, dann wird der Anteil derjenigen Bürgerinnen und Bürger, die hier grosse Skepsis haben, noch grösser werden. Machen wir den Schritt der Vorsicht und der Weitsicht - nicht gegen eine Öffnung, aber für eine Öffnung mit entsprechenden Rahmenbedingungen, die wir mit der Totalrevision der Postgesetzgebung schaffen wollen.
In diesem Sinne bitte ich Sie, die Motion anzunehmen.
Ich ersuche Sie "collegialiter", das auch so zu tun.
Für Annahme der Motion ... 20 Stimmen
Dagegen ... 15 Stimmen
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