Ständerat - Sommersession 2009 - Zweite Sitzung - 26.05.09-08h15
Conseil des Etats - Session d'été 2009 - Deuxième séance - 26.05.09-08h15

05.436
Parlamentarische Initiative
Burkhalter Didier.
Neues Verfahren
für die Rüstungsprogramme
Initiative parlementaire
Burkhalter Didier.
Nouvelle procédure
pour les programmes d'armement
Zweitrat - Deuxième Conseil
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Bericht SiK-NR 09.05.08 (BBl 2008 6779)
Rapport CPS-CN 09.05.08 (FF 2008 6203)
Stellungnahme des Bundesrates 02.07.08 (BBl 2008 6821)
Avis du Conseil fédéral 02.07.08 (FF 2008 6243)
Nationalrat/Conseil national 16.03.09 (Erstrat - Premier Conseil)
Nationalrat/Conseil national 20.03.09 (Fortsetzung - Suite)
Ständerat/Conseil des Etats 26.05.09 (Zweitrat - Deuxième Conseil)
Nationalrat/Conseil national 24.09.09 (Differenzen - Divergences)
06.447
Parlamentarische Initiative Fraktion
der Schweizerischen Volkspartei.
Strategiebericht als Grundlage
der Sicherheitspolitik
der Schweiz
Initiative parlementaire groupe
de l'Union démocratique du Centre.
Rapport stratégique
servant de fondement à
la politique de sécurité de la Suisse
Zweitrat - Deuxième Conseil
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Bericht SiK-NR 09.05.08 (BBl 2008 6779)
Rapport CPS-CN 09.05.08 (FF 2008 6203)
Stellungnahme des Bundesrates 02.07.08 (BBl 2008 6821)
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Nationalrat/Conseil national 20.03.09 (Fortsetzung - Suite)
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Antrag der Mehrheit
Eintreten

Antrag der Minderheit
(Bieri, Bürgi, Kuprecht, Maissen)
Nichteintreten

Proposition de la majorité
Entrer en matière

Proposition de la minorité
(Bieri, Bürgi, Kuprecht, Maissen)
Ne pas entrer en matière

Niederberger Paul (CEg, NW), für die Kommission: Die Kommission hatte ihren Präsidenten, Herrn Kollege Hans Altherr, als Kommissionssprecher bestimmt. Nun ist er aber in politischer Mission im Ausland und daher verhindert; er hat mich gebeten, dieses Geschäft zu vertreten. Es geht um zwei Sachen:
Erstens geht es um Artikel 148 Absatz 2 des Parlamentsgesetzes. Dieser sollte dahingehend geändert werden, dass der Bundesrat der Bundesversammlung Mitte jeder Legislatur einen Bericht über die Sicherheitspolitik zur Kenntnis bringt; das ist die parlamentarische Initiative der SVP-Fraktion. Eintreten auf dieses Geschäft wurde mit Stichentscheid des Präsidenten beschlossen; zu diesem Zeitpunkt war die Kommission bereits recht stark dezimiert.
Zweitens geht es um einen neuen Artikel im Militärgesetz, um Artikel 106a. Anstelle des jährlichen Rüstungsprogramms soll der Bundesrat das Rüstungsprogramm dem Parlament in der Regel in Form von Rahmenkrediten mit einer Laufzeit von vier Jahren unterbreiten; das ist die parlamentarische Initiative Burkhalter. Die Kommission hat sich mit 4 zu 3 Stimmen bei 1 Enthaltung gegen diesen neuen Artikel ausgesprochen.
Es geht jetzt aber um das Eintreten auf dieses Geschäft. Ich werde deshalb zuerst zum neuen Absatz 2 von Artikel 148 des Parlamentsgesetzes sprechen. Der sicherheitspolitische Bericht wird Ende 2009 vom Bundesrat dem Parlament zur Kenntnis gebracht. Der sicherheitspolitische Bericht war in unserer Kommission in der Vergangenheit immer wieder ein Thema. Die Sicherheitspolitische Kommission hatte letzte Woche wieder eine Sitzung, und auch da wurde wieder über diesen sicherheitspolitischen Bericht gesprochen. Eigentlich sollten bestimmte Eckwerte durch das Parlament beschlossen und diesem nicht nur zur Kenntnis gebracht werden. Ich glaube, Herr Bundesrat Maurer, diesbezüglich hätten wir keine Differenz zu Ihnen, dass bestimmte Eckwerte festgelegt würden, weil eben dem sicherheitspolitischen Bericht eine grosse Bedeutung zukommt.
Wir kennen Inhalt und Form dieses Berichtes noch nicht, aber so viel kann man bereits heute sagen: Ihm liegt eine grosse Transparenz zugrunde. Über vierzig Organisationen wurden in Hearings angehört; die Anhörungen sind im Internet einsehbar. Die Angehörten konnten sich zu verschiedenen Fragen und Themen äussern. Ich erwähne nur zwei Fragestellungen: Welches sind die grossen sicherheitspolitischen Trends in den letzten Jahren und für die nächsten fünf bis fünfzehn Jahre? Welches sind die gefährlichsten Bedrohungen und Gefahren für die Sicherheit der Schweiz und ihre Einwohner in den nächsten fünf bis fünfzehn Jahren?
Sie sehen: Es sind kurzfristige Zeiträume, die zu beurteilen sind. Der sicherheitspolitische Bericht ist zukunftsorientiert. Ein Mitglied unserer Kommission hat sich dahingehend geäussert, dieser neue Artikel komme dem bisherigen Artikel 149b des Militärgesetzes in die Quere. Die Mehrheit unserer Kommission ist nicht dieser Ansicht. In Artikel 149b des Militärgesetzes geht es um das politische Controlling. Ich lese Ihnen Absatz 1 dieses Artikels vor: "Der Bundesrat überprüft periodisch, ob die der Armee gesetzten Ziele erreicht werden; er erstattet der Bundesversammlung Bericht. Die zuständigen parlamentarischen Kommissionen bestimmen Form und Gegenstand der Berichterstattung." Dieses Controlling ist vergangenheitsbezogen, es beurteilt die Zielerreichung im Bereich der Ausbildung. Der sicherheitspolitische Bericht des Bundesrates ist aber zukunftsbezogen. Deshalb sind wir der Auffassung, dass es gut ist, wenn dieser Bericht einmal pro Legislaturperiode aktualisiert wird. Was heisst aktualisieren? Das kann heissen festzuhalten, dass sich in der Zwischenzeit nichts geändert oder dass sich in einzelnen Bereichen doch etwas geändert hat, was eben Auswirkungen auf die Sicherheitspolitik unseres Landes hat.
Zum Verfahren selber: Wir stellen uns ein pragmatisches, einfaches Verfahren vor. Es geht also nicht darum, dass der Bericht neu geschrieben wird, wenn sich nichts ändert, sondern dass er allenfalls bestätigt wird oder in jenen Bereichen, in denen sich Änderungen ergeben, alle vier Jahre einmal dem Parlament unterbreitet wird.
Ich bitte Sie deshalb im Namen der Mehrheit der Kommission, auf das Geschäft einzutreten. Wenn Sie nicht darauf eintreten, bleibt eigentlich alles beim Alten. Wenn Sie eintreten, geben Sie uns mindestens die Möglichkeit, dass wir in diesen zwei Bereichen darüber befinden und abstimmen. Ich habe jetzt festgestellt, dass auch ein Antrag Maissen vorliegt, der dem Anliegen der Mehrheit der Kommission entgegensteht. Wenn Sie auf dieses Geschäft aber nicht

AB 2009 S 320 / BO 2009 E 320
eintreten, ist der Antrag Maissen obsolet. Wir sollten mindestens die Gelegenheit bieten, über diesen Punkt zu diskutieren.

Bieri Peter (CEg, ZG): Wenn ich hier einen Nichteintretensantrag stelle, so tue ich dies nicht einfach aus einer Laune heraus oder einer späten Einsicht wegen. Es ist vielmehr die logische Folge der Haltung Ihrer Kommission, die Konsequenz der Skepsis, die Ihre Kommission hatte, seit die beiden parlamentarischen Initiativen zur Debatte standen. Die Kommission ist auf diese Vorlagen denn auch nur mit Stichentscheid des Präsidenten eingetreten und hat erst noch den wesentlichen Punkt abgelehnt, also denjenigen, der wohl effektiv einschneidende Konsequenzen hätte. In der Gesamtabstimmung gab es wiederum eine Pattsituation, sodass der Präsident die Vorlage mit seinem Stichentscheid ins Trockene brachte.
Sie sehen schon an diesem Abstimmungsergebnis, dass hier eine Vorlage daherkommt, die in keiner Hinsicht wirklich mehrheitsfähig ist und der auch die Kommission nur mit gnädigster Hilfe des Präsidenten zustimmte, der der Sache mehr aus anerkennender Höflichkeit gegenüber der in der Schwesterkommission geleisteten Vorarbeit dazu verhalf, überhaupt in diesen Rat zu kommen. Ich glaube nicht, dass wir mit solchen Ergebnissen eine zukunftsträchtige Sicherheitspolitik betreiben können. Ein erheblicher Mangel bei diesem Traktandum ist die Tatsache, dass die zwei Themen - die Forderung nach einem alle vier Jahre zu verfassenden sicherheitspolitischen Bericht und diejenige nach einem vierjährigen Rahmenkredit für das Rüstungsprogramm - im engeren Sinne gar nicht zusammengehören. Vielleicht könnte noch mit der eher zufälligen Tatsache, dass man die wichtigsten sicherheitspolitischen Debatten im Vierjahresrhythmus führen will, argumentiert werden.
Interessant ist denn auch die Feststellung, dass die vorberatende Kommission des Nationalrates in ihrem Bericht vorschlägt, das Erste zu tun, in der Mehrheit aber vom Zweiten, also von einem Rüstungsprogramm, das nur alle vier Jahre zu erscheinen hat, nichts wissen will. Im Plenum ist zum Ausdruck gekommen, dass der Nationalrat von einem nur alle vier Jahre zu behandelnden Rüstungsprogramm Abstand nahm und diese Forderung, nämlich die parlamentarische Initiative Burkhalter, ablehnte, und zwar mit dem Stimmenverhältnis von zwei zu eins, nämlich in etwa mit 120 zu 60 Stimmen. Ich gehe nicht davon aus, dass der Nationalrat in einer weiteren Runde die Meinung ändern würde.
So verbleibt die Forderung nach einem alle vier Jahre zu erscheinenden sicherheitspolitischen Bericht. Hier haben wir jedoch in unserer Kommission zu Recht darauf hingewiesen, dass wir genügend andere Instrumente besitzen, um uns mit der sicherheitspolitischen Lage auseinanderzusetzen. Bereits der Kommissionssprecher hat auf Artikel 149b des Militärgesetzes verwiesen, gemäss dem der Bundesrat periodisch überprüft, ob die der Armee gesetzten Ziele erreicht werden. Der Kommissionssprecher hat gesagt, das sei ein Blick zurück. Ich bin hier aber anderer Meinung. Ich war auch dabei, als wir diesen Artikel 149b des Militärgesetzes formuliert und ins Gesetz geschrieben haben. Es kann in der Sicherheitspolitik nie nur einen Blick zurück geben, die Sicherheitspolitik ist immer auch nach vorne, in die Zukunft, gerichtet. Deshalb lesen Sie auch den Bericht an die Bundesversammlung gemäss Artikel 149b des Militärgesetzes, den der Bundesrat veröffentlicht hat. Sie werden sehen, dass auch in diesem Bericht eine Analyse der zukünftigen Gefahren im Vordergrund steht.
Wir müssen auch daran denken: Der Grundauftrag der Armee ist in der Verfassung festgelegt und wird im Militärgesetz umgesetzt. Eine Milizarmee kann nicht alle vier Jahre umgekrempelt werden; sie verlangt vielmehr eine gewisse Konstanz. Deshalb haben wir bei der Gesetzgebung nicht eine permanente erneute Infragestellung, sondern ein politisches Controlling verlangt, das aber auch einen Blick nach vorne einschliesst. Der Bundesrat ist diesem Verlangen mit einem Pilotbericht Ende 2003, mit einem Zwischenbericht Ende 2005 und mit dem bereits zitierten ersten Bericht an die Bundesversammlung Anfang 2008 nachgekommen. Was wollen wir denn mehr?
Wer den Sicherheitspolitischen Bericht 2000 nochmals hervorholt - ich habe es getan -, wird unschwer feststellen, dass es sich dort um eine breitangelegte sicherheitspolitische Analyse handelt, die beim Ende des Kalten Krieges ansetzt, eine Neutralitätsdiskussion beinhaltet und letztlich zu strategisch wichtigen Erkenntnissen führt. Daraus haben wir dann folgerichtig das Armeeleitbild abgeleitet und eine grosse Revision des Militärgesetzes und der Verordnung der Bundesversammlung vorgenommen. All das führte zur Armee XXI. So etwas kann man alle zehn, aber sicher nicht alle vier Jahre machen - schon gar nicht in einer Milizarmee.
Ich meine, das hier sei der falsche Ansatz. Denjenigen, den wir brauchen, haben wir bereits in Artikel 149b des Militärgesetzes festgeschrieben. Also, machen wir das, was wir tun müssen, mit der notwendigen Seriosität, und sehen wir davon ab, eine Hektik zu produzieren, die wenig hilfreich ist. Verzichten wir darauf, die Administration, die wir so oft kritisieren, einmal mehr mit einer "Berichtitis" aufzublähen. Ich glaube, hier ist eine gewisse Zurückhaltung angesagt.
Nun zum zweiten Anliegen, das unsere Kommission mehrheitlich auch nicht unterstützt: Ich möchte nicht die gute Absicht des Urhebers dieser parlamentarischen Initiative infrage stellen. Da ich auch schon einmal als Mitglied der SiK als Referent von der Schweizerischen Rüstungskommission eingeladen worden bin, weiss auch ich, dass es dort gewisse Kreise, mitunter auch Bundesräte, wünschen würden, wenn wir nur mehr alle vier Jahre über einen Rüstungsverpflichtungskredit befinden würden, so, wie wir dies in anderen Bereichen wie etwa in der Bildung, im Verkehr oder in der Landwirtschaft tun. Dies würde damit einhergehen, dass die spezifischen Beschaffungen, das heisst die eigentlichen Beschaffungsprojekte, in der heutigen Form nicht mehr durch das Parlament im Rahmen des Rüstungsprogrammes behandelt würden, sondern bloss noch als Zahlungskredite in den jährlichen Budgets erscheinen würden. Dort würden dann, sofern das interessieren würde und die notwendige Aufmerksamkeit dafür vorhanden wäre, in erster Linie die Finanzkommissionen die einzelnen Beschaffungen beurteilen, was mit dem erheblichen Risiko verbunden wäre, dass unsere Budgetdebatten im Dezember zu Diskussionen verkommen würden, wie wir sie heute zum Teil intensiv und kontrovers im Rahmen der Rüstungsprogramme führen. Auch wenn ich mich schon gewaltig geärgert habe, wenn an sich einsichtige Rüstungsinvestitionen durch durchschaubare parteipolitische Geplänkel verhindert wurden, so scheint es der Mehrheit unserer Kommission nicht zuletzt im Hinblick auf die parlamentarische Mitwirkung gerechtfertigt, dass sich auch das Parlament mit den grossen Investitionen auseinandersetzt.
Mit der parlamentarischen Initiative Burkhalter verschiebt man die Entscheidungsbefugnis erheblich auf die Stufe der Exekutive, wie auch der Bericht der nationalrätlichen Kommission festhält. Die heutige Art, Rüstungsprogramme zu behandeln, motiviert auch die Verwaltung, sprich die Armasuisse und den Bundesrat, uns ausgereifte Vorlagen zu unterbreiten, die den Überprüfungen des konstruktiv kritischen Teils des Parlamentes standhalten. Die Mehrheit Ihrer Kommission ist denn auch der Meinung, dass sich das Parlament nicht seiner eigenen Kompetenz berauben sollte. Auch darf mit Verlaub darauf hingewiesen werden, dass zumindest diejenigen Parlamentsmitglieder, die sich für eine leistungsfähige Armee einzusetzen wissen und die keinen Rüstungsfirmen nahestehen, bis jetzt stets Hand geboten haben, damit sich unsere Armee im Rahmen der zur Verfügung stehenden Kredite ausrüsten konnte. Dies möchten wir beibehalten. Es ist am Bürger, an der Wahlurne zu entscheiden, falls er findet, gewisse Verhinderer einer zeitgemässen militärischen Rüstung müssten ersetzt oder vielleicht auch gestärkt werden. Persönlich gehöre ich der ersten Gruppe an.
Quintessenz dieser Überlegungen: Beide mit dieser Vorlage anbegehrten Änderungen vermögen einer kritischen Beurteilung nicht zu genügen, weswegen auf sie verzichtet

AB 2009 S 321 / BO 2009 E 321
werden sollte. Konsequenterweise ist deshalb nicht auf die Vorlage einzutreten.

Burkhalter Didier (RL, NE): Après ce tir de barrage que sont les arguments de la minorité, j'aimerais dire que, pratiquement, nous sommes déjà entrés en matière. Ainsi, on peut quand même mener le débat, même si, formellement et finalement, vous n'entrerez pas en matière. De fait, le débat aura donc quand même déjà eu lieu.
J'aimerais dire quelque chose à Monsieur Bieri. Notre commission était certes sceptique - bien qu'elle ait quand même toujours soutenu le principe lors de l'examen préalable -, ce qui constitue d'ailleurs une qualité en politique, vraisemblablement. Cependant, elle n'était pas unanime cette fois-ci, bien que décimée en effet. Or ce fait-là - à savoir qu'elle était sceptique sans pour autant être unanime - constitue une raison de plus de mener le débat. Si tout le monde était d'accord, d'un côté comme de l'autre, il n'y aurait pas de débat, or en l'occurrence il y en a un.
Ainsi, il faut vraisemblablement, malgré tout, entrer en matière. Ensuite, vous aurez la possibilité de dire oui ou non en dernière analyse.
En outre, Monsieur Bieri, quand vous disiez que ce projet n'est pas "mehrheitsfähig", c'est quand même un monde! Au Conseil national, il y a eu 191 voix contre 0 au vote sur l'ensemble. On aurait pu faire plus: le conseil compte 200 membres. Neuf d'entre eux étaient absents, sinon ils auraient vraisemblablement voté avec le reste, dans la discipline qui caractérise la Chambre du peuple. 191 voix contre 0, de la gauche à la droite: tout le monde était d'accord au vote sur l'ensemble. D'accord, il n'y avait pas tout le projet tel que je le souhaite. Mais le projet tel qu'il était souhaité en partie dans mon initiative parlementaire - et totalement par le groupe UDC - est passé par 191 voix contre 0!
Le Conseil fédéral est également favorable. Vu qu'il est favorable, est-ce que vous croyez vraiment qu'il estime que le rapport qu'il devra faire est le même que celui qu'il doit déjà faire selon l'article 149b de la loi fédérale sur l'armée et l'administration militaire? La réponse est non, évidemment. Comme l'a très bien dit le rapporteur, Monsieur Niederberger, le rapport de controlling est un controlling. Par conséquent, il regarde plutôt derrière que devant, même si on ne peut jamais s'empêcher - heureusement, d'ailleurs - d'en tirer quelques éléments de perspective. De plus, le rapport de controlling est un rapport sur l'armée, sur la réforme de l'armée. Ici, on ne parle pas seulement de l'armée; on parle de la stratégie de politique de sécurité.
Cela dit, à première vue, on pourrait avoir l'impression que dans ce dossier il s'agit de questions de pure forme, de procédure plutôt que de fond. Faut-il institutionnaliser un rapport de politique de sécurité? Faut-il transformer les programmes annuels d'armement en crédits-cadres sur une période de quatre ans? Ces questions peuvent paraître un peu secondaires, à première vue toujours. En fait, encore une fois, le débat est beaucoup plus fondamental qu'il n'y paraît au premier abord et il mérite d'être mené pleinement, quelle que soit votre position sur les points concrets qui seront soulevés par la suite dans la discussion par article.
En effet, la question de fond qui se fait jour dès que l'on éclaire un peu le dossier, dès que l'on quitte la pure forme et que l'on évite également de partir dans les seuls arguments liés aux enjeux de politique partisane, surtout au Conseil national, si l'on reste vraiment sur le coeur même de la politique de sécurité, c'est la stratégie. Plus précisément, c'est l'importance que vous voulez donner ou non à la stratégie, et c'est la répartition des rôles entre l'exécutif et le Parlement dans l'élaboration, la définition puis l'implication de cette stratégie.
Donc, stratégie de sécurité, répartition des rôles entre Conseil fédéral et Parlement: voilà des points qui sont vraiment loin d'être secondaires et qui méritent certainement que l'on entre en matière. En effet, après, lors des prochains débats, lorsque vous vous plaindrez tous que l'on n'a pas de stratégie, que le Conseil fédéral, en général, n'a pas soumis une ligne directrice avant d'arriver avec des éléments trop concrets, qu'à la limite le Conseil fédéral n'a pas de vrai pilotage, il ne faudra pas vous étonner.
Que faisait-on jusqu'ici et pourquoi changer? Jusqu'à présent et depuis des lustres, la décision de procéder ou pas à une nouvelle analyse de la politique de sécurité, aboutissant à un rapport public débattu ouvertement au Parlement, et pas seulement à des rapports administratifs ou technocratiques qui restent complètement cloisonnés, était laissée en suspens au gré des événements. Elle était quelque peu forcée par les événements et donc essentiellement réactive à la suite d'événements internationaux comme la chute d'un mur particulièrement important, par exemple.
Il y a eu par le passé en tout et pour tout quatre rapports de ce type, quatre rapports de politique de sécurité: le premier en 1973, le dernier en 1999. Cela fait déjà dix ans. Cela semble incongru, presque un peu irresponsable que l'on n'ait pas remis l'ouvrage politique sur le métier, donc pas seulement au Conseil fédéral mais également au Parlement, immédiatement après les événements terroristes du 11 septembre 2001 avec toutes leurs conséquences ou au moins après ceux de Madrid en 2004. C'est tout autant incompréhensible, à mes yeux, que la stratégie suisse durant toute la décennie actuelle, qui va bientôt se terminer, n'ait pas été formellement rediscutée en fonction du développement considérable de la politique européenne de sécurité et de défense ou de nouvelles menaces comme la cybercriminalité contre les infrastructures, pour ne prendre qu'un exemple.
Le projet de loi qui découle des deux initiatives parlementaires vise à changer ce paradigme, c'est vrai, il vise à changer les choses. En quelque sorte, ça va faire faire à la logique un virage à 180 degrés: il ne s'agit plus d'attendre mais de précéder; il s'agit de prendre les devants, de remettre en cause la stratégie - mais sans exagérer -, régulièrement, tous les quatre ans, comme l'a dit le rapporteur de la commission, soit en la confirmant - il n'y a pas besoin de rédiger automatiquement un nouveau rapport si les choses ne se sont pas modifiées entre-temps -, soit en la faisant évoluer parce que cela s'avère nécessaire. Une stratégie, ça peut vieillir à un rythme très variable, plus ou moins vite. Or le Parlement a un rythme de quatre ans; beaucoup de choses se font avec une réflexion stratégique sur quatre ans et avec des conséquences financières sur cette durée, eh bien la sécurité mérite également le même traitement.
En résumant grossièrement, on peut dire qu'on passe d'un concept de stratégie qui regarde vers le passé et attend l'avenir à un concept de stratégie qui cherche à anticiper constamment les nouvelles réalités, les nouvelles menaces. On passe du réactif au proactif, ce n'est rien d'autre que cela.
Ainsi, si vous n'entriez pas en matière, cela équivaudrait, à mon avis, à fixer le passé avec une sorte de nostalgie paralysante pour la seule raison qu'on aurait toujours fait comme cela. C'est d'ailleurs un danger en soi, peut-être même un des plus grands dangers qui existe dans la situation actuelle et dans le monde dans lequel nous vivons. Par contre, si vous entrez en matière, vous acceptez simplement de regarder l'avenir et ses dangers en face, y compris par le biais d'un examen parlementaire régulier. Cet avenir, il mérite d'être regardé ainsi.
Pour ma part, je suis convaincu qu'il serait tout simplement juste d'entrer en matière. Le Parlement doit s'impliquer davantage en vue de définir la stratégie en matière de sécurité dans un monde de plus en plus globalisé et mouvant. Le Parlement doit pouvoir anticiper. Il doit le faire dans le cadre de débats clairs, précis et réguliers, ce qui doit aussi permettre d'éviter les dérapages actuels. En effet, la nature ayant peur du vide, le débat sur la stratégie étant insuffisant, le Parlement s'est peu à peu éparpillé sur tous les dossiers liés à l'armée. On parle de stratégie de sécurité sur à peu près tout ce qui concerne l'armée, alors que souvent les décisions à prendre n'ont pas du tout le même niveau.
Le Conseil national, quant à lui, je l'ai dit, est non seulement entré en matière, mais il a accepté le projet de loi très nettement. En effet, il a rejeté, après une longue discussion, le crédit-cadre selon une proportion de 2 contre 1. Il y avait là

AB 2009 S 322 / BO 2009 E 322
une minorité au Conseil national - je me permets de le rappeler, Monsieur Bieri - formée de tous les membres des groupes PDC/PEV/PVL et libéral-radical.
Quant au Conseil fédéral, il est aussi favorable au projet et j'aimerais simplement citer une phrase ou deux de sa prise de position: "Cette démarche préserve les prérogatives du Parlement. La planification à moyen terme lui donnerait une vision globale et lui permettrait de se concentrer sur la discussion stratégique. La procédure y gagnerait en transparence et ne renforcerait pas les compétences de l'exécutif au détriment du législatif."
Je vous demande donc d'entrer en matière, de permettre ainsi de discuter de cette évolution utile du fonctionnement de nos institutions qui s'impose d'autant plus que les changements du monde et les menaces que ceux-ci impliquent, les "rythmes" en quelque sorte, se sont fortement accélérés depuis quelques années.

Frick Bruno (CEg, SZ): Was wir heute als Vorlage beraten, beinhaltet zwei Elemente, zwei Fragen: erstens, ob der sicherheitspolitische Bericht neu alle vier Jahre routinemässig erscheinen soll, und zweitens, ob wir die Rüstungsprogramme statt jährlich nur noch alle vier Jahre in diesem Rat behandeln wollen. Ich spreche zu beiden Punkten ganz kurz.
1. Wenn wir uns den sicherheitspolitischen Bericht alle vier Jahre vorlegen lassen, dann wechseln wir seinen Charakter entscheidend. Heute ist er bei weltweit geänderten sicherheitspolitischen Verhältnissen eine gründliche Auslegeordnung, eine Neuorientierung unserer Sicherheitspolitik. Die Folge davon ist in der Regel eine geänderte Armee, sind neue sicherheitspolitische Elemente und Massnahmen. Jeder Bericht führt zu einer Neuorientierung oder Umorientierung der Sicherheitspolitik. Es wäre schade, wenn wir dieses wichtige Instrument zum reinen Routineinstrument degradieren würden. Der Bericht würde an Bedeutung verlieren, er würde an Aussagekraft verlieren. Binden würde er zusätzliche Personalkräfte des VBS; auch das gilt es zu verhindern. Ich meine, wir haben uns in unserem Parlament in den letzten Jahren ohnehin genug der gesteigerten Hektik hingegeben. Wir brauchen in diesem Bereich nicht zusätzlich einen vierjährigen Routinebericht, der die Sicherheitspolitik eher abwertet als ihr nützt.
2. Es ist eine Ermessensfrage, wie wir die Rüstungsprogramme behandeln, ob wir dies jedes Jahr oder vierjährlich tun wollen. Ich gebe zu, dass der Vorschlag von Herrn Burkhalter einiges für sich hat. Er würde auch der Verwaltung und den Rüstungsbetrieben die Arbeit vielleicht erleichtern. Aber er würde die Arbeit in unserem Rat wesentlich verlagern. Die Sicherheitspolitische Kommission würde in Bezug auf ihre Aufgaben zur Rumpfkommission, die nur noch alle vier Jahre ein Rüstungsprogramm zu genehmigen hätte, und im Übrigen - Herr Bieri hat das dargelegt - würde sich die Debatte auf das jährliche Budget verschieben; dort würden die Auseinandersetzungen geführt. In dieser Abwägung möchte ich bei der heutigen Regelung bleiben.
Sie haben es festgestellt: Wenn ich beide Neuerungen ablehnen möchte, entschliesse ich mich, auf die Vorlage nicht einzutreten. Es gilt hier, bewährte und erfolgreiche Verfahren im Parlament beizubehalten und sie nicht gegen weniger gute einzutauschen.
Ich bitte ebenfalls darum, auf die Vorlage nicht einzutreten.

Bürgi Hermann (V, TG): Wenn ich mich für Nichteintreten ausspreche, dann schlicht und einfach deswegen, weil in den Bereichen, die mit den beiden parlamentarischen Initiativen gemeint sind, schlechterdings kein Handlungsbedarf besteht. Es handelt sich um zwei parlamentarische Initiativen, zu denen man im ersten Stadium gesagt hat: Na ja, prüft das Ganze einmal. Das darf man. Aber jetzt hat diese Prüfung ein Resultat erbracht, und für mich ist aufgrund der konkreten Berichte ganz klar, dass kein Handlungsbedarf besteht. Die Konsequenz aus dieser meiner persönlichen Beurteilung ist die, dass wir auf das Ganze nicht eintreten. Der Kommissionssprecher hat gesagt, das wäre eigentlich schade, denn wir sollten doch die materielle Diskussion führen. Diese wurde jetzt im Rahmen des Eintretens geführt.
Schauen Sie, diese beiden parlamentarischen Initiativen sind Kinder der Vergangenheit. Wir hatten in den Jahren 2004 und 2005 ziemlich heftige Auseinandersetzungen über das Rüstungsprogramm, und da kam natürlich der Wunsch, der Gedanke auf, wir sollten das System dieser Rüstungskredite irgendwie stabiler machen und verbessern. Der sicherheitspolitische Bericht war bei der Armee XXI dabei, bei der Gesetzesrevision. Im Nachhinein hat man dann gesagt, wir hätten einen überholten sicherheitspolitischen Bericht. Genau gleich hat es beim Entwicklungsschritt 2008-2011 getönt.
Das trifft überhaupt nicht zu. Für diese beiden Entscheide war der Sipol-Bericht 2000 absolut ausreichend. Etwas anders ist es jetzt, Herr Bundesrat, nach zehn Jahren. Jetzt sind dann zehn Jahre um, und wir wissen, dass eben in dieser Armee das Gleichgewicht zwischen Auftrag, Mitteln und Ressourcen nicht mehr besteht. Dass man vor diesem Hintergrund jetzt nach zehn Jahren die ganze Geschichte wieder einmal aufrollt, ist legitim. Aber ich warne: Wenn wir dazu - Herr Frick hat darauf hingewiesen - einen Routinebericht verfassen lassen, dann passiert mit diesem sicherheitspolitischen Bericht, was mit all diesen Berichten passiert: Irgendjemand aus der Kommission muss einen kurzen Rapport anfertigen, und dann gehen wir zur Tagesordnung über. Das kann es nicht sein.
Wir müssen dem Instrument des sicherheitspolitischen Berichtes Sorge tragen. Es muss dann angewendet werden, wenn inhaltlich etwas Gehaltvolles auszusagen ist. Wenn es einfach nur um eine Fortschreibung geht, macht es keinen Sinn. Und sollte sich, Kollege Burkhalter, die Bedrohungslage kurzfristig ändern, so ist der Bundesrat gefordert, sofort eine sicherheitspolitische Lagebeurteilung vorzunehmen und die entsprechenden Konsequenzen zu ziehen.
Seit dem Sicherheitspolitischen Bericht 2000 hat sich bei der Bedrohungslage nicht viel Wesentliches geändert. Die Gewichte haben sich verschoben, aber es hat sich nichts Grundlegendes verändert. Das zeigt doch, dass man mit dem Instrument des sicherheitspolitischen Berichtes so umgehen muss, dass wir dann, wenn für die Armee entscheidende Fragen zur Diskussion stehen, von diesem Instrument Gebrauch machen, und nicht einfach routinemässig.
Zur Frage des Rahmenkredites ist das meiste schon gesagt worden. Ich empfehle Ihnen einfach, den Bericht der nationalrätlichen Kommission zu lesen, in dem diese eingehend darlegt, weshalb man diese Idee nicht übernehmen solle. Ich teile diese Auffassung vollumfänglich. Ich wiederhole jetzt nicht alles, ich erwähne nur noch eines: Der Entscheid, welche Rüstungsgüter wir der Armee zur Verfügung stellen, ist ein sehr, sehr wesentlicher Entscheid für die Frage, ob und wie die Armee ihren Auftrag erfüllen kann. Sie nehmen mit dem Rüstungsprogramm ganz direkt Einfluss auf die Auftragserledigung der Armee. Das können Sie nicht so quasi global mit einem Rahmenkredit erledigen. Natürlich können Sie sagen, wir könnten in jeder Budgetdebatte konkret führen. Ich meine aber, das sei nicht sachgerecht, weil ein Ja oder Nein zu Rüstungsfragen für die Ausgestaltung und die Auftragserfüllung der Armee matchentscheidend ist. Deshalb sollten wir das nicht über einen derartigen Zeitraum machen. Wir nähmen damit auch die Flexibilität weg. Wenn jetzt Handlungsbedarf besteht, weil sich die Bedrohungslage verändert hat, dann können wir rasch reagieren.
Langer Rede, kurzer Sinn: Ich persönlich bin der Auffassung, wir sollten es in Bezug auf den sicherheitspolitischen Bericht und in Bezug auf Rüstungsprogramme beim bewährten System belassen. Das sind die Gründe, weshalb ich angesichts des Resultats der zweiten Phase dieser parlamentarischen Initiative zum Schluss komme: Nein, das brauchen wir nicht. Deshalb werde ich nicht auf die Vorlage eintreten.

Burkhalter Didier (RL, NE): Je reprends la parole non pas forcément parce que j'ai été interpellé, mais parce que j'estime que ce qui vient d'être dit mérite trois brèves remarques.

AB 2009 S 323 / BO 2009 E 323

D'abord, Monsieur Bürgi a dit que ces initiatives parlementaires étaient des "Kinder der Vergangenheit": les enfants grandissent! ce sont les adultes de l'avenir. C'est bien cela la réalité. En effet, comme toujours, une initiative parlementaire, on la dépose, puis on l'examine, puis elle grandit, et après on juge les travaux effectués. Je respecte le fait que certains pensent qu'elles ont mal grandi ou qu'elles ont grandi de manière qu'on décide de leur couper la tête un peu plus tôt que prévu. Mais je pense que c'est faux, je pense au contraire que le projet qui en est issu est maintenant mûr pour être en tout cas largement débattu et au moins partiellement accepté.
Ensuite, il y a alors quelque chose qui me paraît vraiment faux, c'est ce slogan qu'on scande: "Routinebericht". Cela, c'est vraiment faux et c'est particulièrement faux si on fait entièrement la démarche selon l'initiative parlementaire que j'ai eu l'honneur de déposer. Bien sûr que si on ne présente que le rapport réactualisé tous les quatre ans, Monsieur Bürgi, cela aboutit peut-être à ce que ce risque se réalise, mais si on prend jusqu'au bout, tous les quatre ans, sur la base d'une analyse stratégique, la responsabilité de décider des moyens qu'on donne et de décider des compétences qu'on veut acquérir sur quatre ans, alors c'est l'inverse! C'est le contraire de ce qui se passe aujourd'hui.
Et qu'est-ce qui se passe aujourd'hui? Il y a dix ans que le Conseil fédéral a fait son rapport sur la politique de sécurité. J'aimerais bien que ceux qui ont participé à ce débat nous disent à quel point il avait été intéressant, à quel point il avait beaucoup intéressé la plupart des députés à l'époque. Eh bien, pas du tout! Le rapport a été accepté très facilement, on en a pris acte, et il n'y a eu aucune conséquence - aucune!
Si vous faites la démarche complète, avec les conséquences, vous avez une véritable stratégie. Une stratégie, c'est quoi? C'est un objectif principal, des moyens et un agenda. Avec la proposition que j'ai faite sous forme d'initiative parlementaire, vous avez l'analyse stratégique, les compétences avec le programme quadriennal et l'agenda puisqu'il est donné sur quatre ans.
Troisième remarque, et ce sera la dernière: je suis désolé, il est tout à fait faux de dire que la démarche proposée enlève de la flexibilité. C'est encore plus faux de le dire sur la base du rapport de la commission parce que dans ledit rapport vous avez notamment la prise de position de l'économie privée et également ce qui se passe à l'étranger. Ainsi en France, par exemple, on a une loi de programmation militaire sur six ans. Or je n'ai pas du tout l'impression qu'en France on manque de flexibilité en matière de politique de sécurité. C'est peut-être même exemplaire sur le plan de l'analyse, en particulier le fameux "livre blanc" et les décisions qui s'ensuivent; c'est peut-être un exemple à suivre dans notre pays.
Mais, concernant la flexibilité, j'aimerais rappeler, en particulier aux "Sicherheitspolitiker" présents dans cette salle, que nous avons pris ici la responsabilité du concept de montée en puissance qui est un concept extrêmement difficile à concrétiser. Cela veut dire que nous n'avons pas les moyens de nos ambitions selon les différents scénarios de crise sécuritaire et qu'à un moment donné il faudra acquérir davantage de moyens et de compétences et donc, vraisemblablement, de l'armement, et cela plus rapidement. Tout le monde l'a dit, notamment les représentants concernés de l'économie privée suisse: seul un crédit-cadre permet la réaction la plus rapide parce qu'évidemment, les moyens sont déjà à la disposition du Conseil fédéral pour réagir de manière rapide. Donc, ces éléments pourraient être présentés sous un autre jour.
Je vous demande une fois encore de bien vouloir permettre l'ensemble de la discussion et d'entrer en matière.

Maurer Ueli, Bundesrat: Ich bitte Sie im Namen des Bundesrates, auf die Vorlage einzutreten und aus den Kindern der Vergangenheit Kinder der Zukunft zu machen. Es sind zwei Instrumente, die das Parlament gewünscht hat, und der Bundesrat kann ihnen zustimmen.
Zuerst zum sicherheitspolitischen Bericht: Sie haben ja im Militärgesetz das Controlling über die Armee, also den Kontrollbericht, eigentlich einen Tätigkeitsbericht der Armee, den wir Ihnen zustellen müssen; das ist im Militärgesetz enthalten. Dieser sicherheitspolitische Bericht ist aber nicht nur ein Bericht über die Armee, sondern Sicherheitspolitik ist breiter gefasst. Ich meine, dass es gerade jetzt, nach diesen Anhörungen, die wir durchgeführt haben, durchaus Sinn macht, einen sicherheitspolitischen Bericht alle vier Jahre im Parlament zu diskutieren; nicht weil es zu einem Routinegeschäft werden soll, sondern weil es von einer gewissen Bedeutung ist. Was wir jetzt feststellen, ist eigentlich gerade, dass wir die Kantone innerhalb dieses sicherheitspolitischen Berichtes oder innerhalb der Sicherheitspolitik fast ausgeklammert haben.
Mit dem Sicherheitspolitischen Bericht 2000 haben wir uns eigentlich mit den Steuerungsmassnahmen des Bundes befasst, also mit der Armee. Sicherheitspolitik ist in unserem Land aber etwas, was sehr viel weiter gefasst ist und in unserem föderalistischen System den Kantonen eine ganz wichtige Rolle zuweist, denn eigentlich hat der Kanton praktisch in jeder vorstellbaren sicherheitspolitischen Situation die Mittel der ersten Stunde: Es sind dies die Polizei, die Blaulichtorganisationen, der Bevölkerungsstab, der kantonale Führungsstab, die Polizeikonkordate; das eskaliert, wenn schon, von unten nach oben. In diesem sicherheitspolitischen Bericht haben wir die Möglichkeit, die Kantone in die Sicherheitspolitik einzubeziehen. Ohne Kantone läuft in der Sicherheitspolitik in unserem Land nichts, das müssen wir sehen.
Es wäre meiner Meinung nach falsch, wenn wir den sicherheitspolitischen Bericht auf Stufe Bund und auf Stufe Armee beurteilen würden; das wird ihm nicht gerecht. Ich glaube, dass die Auseinandersetzung mit der Sicherheitspolitik, mit den Kantonen, mit den Mitteln der ersten Stunde alle vier Jahre absolut notwendig ist. Wir müssen ja zum Glück in den nächsten Jahren nicht von einer Panzerschlacht in Europa ausgehen, aber wir müssen durchaus von Situationen ausgehen, in denen eine Lage eskalieren kann. Das beginnt in den Kantonen, der Bund hat dann Koordinationsaufgaben. Der sicherheitspolitische Bericht gibt dem Parlament die Möglichkeit, sich mit der Sicherheitspolitik, mit den Kantonen auseinanderzusetzen. Hierin sehe ich die Bedeutung des vierjährlichen sicherheitspolitischen Berichtes. In einem Umfeld, in dem sich sehr vieles rasch ändern kann, glaube ich, dass es wichtig und notwendig ist, dass sich das Parlament damit auseinandersetzt, was Aufgabe des Bundes ist, was Aufgabe der Kantone ist, wer wann in welcher Lage führt, wie das organisiert wird. Das muss auch geübt werden. In dem Sinne schaue ich den sicherheitspolitischen Bericht in seiner Regelmässigkeit als wichtiges Instrument des Parlamentes und auch des Bundesrates an, um sich eben mit den Kantonen auseinanderzusetzen, sich Rechenschaft darüber zu geben, wer für was zuständig ist; das gerade auch darum, weil in der Politik die Köpfe ja immer wieder wechseln: In den 26 Kantonen ist schon nach vier Jahren nichts mehr gleich, wie es vorher war; es sind andere Leute verantwortlich.
Ich würde Ihnen daher empfehlen, dem vierjährlichen sicherheitspolitischen Bericht zuzustimmen, weil Sicherheitspolitik etwas Wichtiges ist und weil die Auseinandersetzung mit den Kantonen, mit der Polizei, mit den Blaulichtorganisationen, mit dem Bevölkerungsschutz, mit all den Führungsstäben, die wir haben, etwas ganz Zentrales ist. Sicherheitspolitik muss in dem Sinn meiner Meinung nach etwas Praktisches sein, über das man diskutiert, das man übt, und nicht nur etwas Theoretisches, das man vielleicht alle zehn Jahre einmal hervornimmt und worüber man sich Rechenschaft gibt. Gerade aus der Sicht der Kantone, meine ich, wäre es von Wert, sich alle vier Jahre darüber Rechenschaft zu geben, wo man steht, wer welche Aufgaben zu bewältigen hat und welche Mittel dafür zur Verfügung stehen und ausgebildet werden müssen. In dem Sinne bitte ich Sie, diesem ersten Punkt zuzustimmen.

AB 2009 S 324 / BO 2009 E 324

Zum Rüstungsprogramm: Hier geben Sie natürlich auf den ersten Blick etwas aus den Händen, indem Sie nicht jährlich über einen Rüstungskredit bestimmen können. Ich bin allerdings der Meinung, dass Sie trotzdem genügend Einflussmöglichkeiten haben. Wir haben den Masterplan, den wir in der Sicherheitspolitischen Kommission diskutieren und zur Verfügung stellen. Darin sehen Sie einen Zeitraum von bis zu acht Jahren, den wir ausleuchten, in dem wir die Beschaffungsschwergewichte legen. Sie können also in diesem Masterplan Einfluss nehmen, und Sie können zusätzlich natürlich jedes Jahr über das Budget entsprechend Einfluss nehmen. Sie geben zwar unmittelbar etwas Kompetenz ab, indem Sie einen Rahmenkredit bewilligen, Sie haben aber meiner Meinung nach trotzdem die Möglichkeiten, über diese anderen Mittel Einfluss zu nehmen. Die Armee selbst würde es Ihnen danken, wenn sie innerhalb dieser vier Jahre etwas mehr Planungssicherheit hätte und wüsste, worüber sie verfügt, und diese Rüstungsbeschaffung etwas längerfristig planen könnte. Der Armee tun Sie damit also einen Gefallen.
Zusammenfassend sage ich, dass Sie zwei Instrumente haben: die Sicherheitspolitik und das Rüstungsprogramm; Sie entscheiden darüber. Der Bundesrat ist bereit, beiden Vorlagen zuzustimmen. Beide machen an und für sich Sinn; auch dieser vierjährige Rhythmus macht durchaus Sinn, sowohl beim sicherheitspolitischen Bericht wie beim Rüstungsprogramm. In dem Sinne - um auf Herrn Ständerat Bürgi zurückzukommen - machen Sie die Kinder der Vergangenheit zu Kindern der Zukunft.

Le président (Berset Alain, président): Nous votons sur la proposition de non-entrée en matière de la minorité.

Abstimmung - Vote
Für Eintreten ... 16 Stimmen
Dagegen ... 21 Stimmen

Le président (Berset Alain, président): L'objet retourne ainsi au Conseil national.

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