Ständerat - Herbstsession 2009 - Vierte Sitzung - 10.09.09-08h15
Conseil des Etats - Session d'automne 2009 - Quatrième séance - 10.09.09-08h15

09.048
Güterkontrollgesetz.
Änderung
Loi sur le contrôle des biens.
Modification
Erstrat - Premier Conseil
Informationen CuriaVista
Informations CuriaVista
Informazioni CuriaVista
Botschaft des Bundesrates 20.05.09 (BBl 2009 4317)
Message du Conseil fédéral 20.05.09 (FF 2009 3839)
Ständerat/Conseil des Etats 10.09.09 (Erstrat - Premier Conseil)
Nationalrat/Conseil national 01.03.10 (Zweitrat - Deuxième Conseil)

Antrag der Mehrheit
Nichteintreten

Antrag der Minderheit
(Hêche)
Eintreten

Proposition de la majorité
Ne pas entrer en matière

Proposition de la minorité
(Hêche)
Entrer en matière

Altherr Hans (RL, AR), für die Kommission: Die Vorlage, die wir hier behandeln, wird etwa auch als "Lex Pilatus" bezeichnet. Ich sage das nicht in einem irgendwie wertenden Sinne, sondern lediglich zum Zwecke der Erinnerung. Sie erinnern sich an die Geschichte von Anfang 2008 in Zusammenhang mit der Verwendung eines militärischen Trainingsflugzeugs des Typs Pilatus PC-9 durch die tschadische Luftwaffe gegen Rebellen im Grenzgebiet zu Sudan. Dieses Flugzeug wurde von der tschadischen Luftwaffe entgegen der von Tschad eingegangenen und in der Endverwendungserklärung bestätigten Verpflichtung nicht nur als Trainingsflugzeug eingesetzt. Der Bundesrat beschloss daraufhin, die Kriterien zur Verweigerung von Bewilligungen im Güterkontrollgesetz zu ergänzen, und gab in der Folge die heute vorliegende Formulierung in die Vernehmlassung. Das Vernehmlassungsergebnis war überwiegend positiv. Immerhin lehnten aber einige Kantone, die grosse Mehrheit der Wirtschaftsverbände und sowohl die SVP als auch die FDP die Revision ab.
Worum geht es? Das Güterkontrollgesetz regelt die Kontrolle der sogenannten doppelt verwendbaren oder Dual-Use-Güter sowie der besonderen militärischen Güter. Doppelt verwendbare Güter sind z. B. die eben genannten Pilatus-Flugzeuge, Nachtsichtgeräte oder Ähnliches. Besondere militärische Güter sind solche, die in internationalen Abkommen aufgelistet sind.
Sie haben zu dieser Vorlage keine Fahne, deshalb möchte ich Ihnen den geltenden Artikel 6 des Güterkontrollgesetzes kurz vorstellen. Unter dem Randtitel "Verweigerung von Bewilligungen" heisst es dort in Absatz 1: "Die Erteilung von Bewilligungen ist ausgeschlossen, wenn: a. die beantragte Tätigkeit internationalen Abkommen widerspricht; b. die beantragte Tätigkeit völkerrechtlich nicht verbindlichen internationalen Kontrollmassnahmen widerspricht, die von der

AB 2009 S 862 / BO 2009 E 862
Schweiz unterstützt werden; c. entsprechende Zwangsmassnahmen nach dem Embargogesetz vom 22. März 2002 erlassen worden sind." Dann gibt es einen Absatz 1bis, wonach Bewilligungen zudem verweigert werden, wenn Grund zur Annahme besteht, dass mit der beantragten Tätigkeit terroristische Kreise oder das organisierte Verbrechen unterstützt werden. Es gibt weiter einen Absatz 2, der lautet: "Bewilligungen für besondere militärische Güter werden zudem verweigert, wenn die Vereinten Nationen oder Staaten, die sich zusammen mit der Schweiz an internationalen Exportkontrollmassnahmen beteiligen, die Ausfuhr solcher Güter verbieten und wenn sich an diesen Verboten die wichtigsten Handelspartner der Schweiz beteiligen."
Diesen bisher drei Absätzen, den Absätzen 1, 1bis und 2, soll ein neuer Absatz 3 beigefügt werden, mit folgendem Wortlaut: "Wenn die Wahrung wesentlicher Interessen des Landes es erfordert, kann der Bundesrat Bewilligungen verweigern." Gegen diesen Vorschlag wurden in der Kommission juristische und praktische Einwände vorgetragen.
Zunächst zu den juristischen Einwänden: Dieser neue Absatz 3 lehnt sich in Inhalt und Formulierung an Artikel 184 Absatz 3 der Bundesverfassung an. Dieser Absatz 3 von Artikel 184 steht unter dem Randtitel "Beziehungen zum Ausland" und lautet: "Wenn die Wahrung der Interessen des Landes es erfordert, kann der Bundesrat Verordnungen und Verfügungen erlassen. Verordnungen sind zu befristen." Man hört es: Soweit es um Verfügungen geht, ist es derselbe Wortlaut, der Ihnen heute vorgeschlagen wird. Sie kennen diese Bestimmung spätestens seit der Verordnung, die der Bundesrat vor knapp einem Jahr zur Stützung der UBS erlassen hat. Die Wandelanleihe von 6 Milliarden Franken und die Übernahme der toxischen Papiere durch die Nationalbank stützte er auf diese Bestimmung. Daraus ergibt sich auch zwanglos, dass sie direkt anwendbar ist. Sie in einem Gesetz zu wiederholen ist unnötig. Sie gilt bereits heute, auch im Zusammenhang mit dem Güterkontrollgesetz.
Zu den übrigen Einwänden, die ich als faktische oder praktische bezeichnen möchte: Zum Ersten wäre der Verkauf des PC-9 an Tschad nicht verboten worden, auch wenn der neue Artikel 6 Absatz 3 schon damals in Kraft gewesen wäre. Das wurde uns in der Kommission durch die Verwaltung ausdrücklich bestätigt. Der kriegerische Einsatz des Trainingsflugzeuges wäre also nicht verhindert worden. Hingegen, so wurde uns gesagt, hätte der Bundesrat eine allfällige spätere Bestellung weiterer Trainingsflugzeuge durch dasselbe Land wohl verhindert und sich dazu auf eben diese Bestimmung abgestützt. In einem solchen Fall hätte er sich aber auch auf Artikel 184 Absatz 3 der Bundesverfassung berufen können.
Gemäss Botschaft und zusätzlichen mündlichen Auskünften kam es hin und wieder vor, dass die Verwaltung keinen juristischen Grund sah, eine Bewilligung zu verweigern, diese Verweigerung wegen bestimmter Umstände aber doch aussprechen wollte. Konkrete Beispiele wurden uns aus verständlichen Gründen nicht genannt. Man kann sich aber zum Beispiel eine Lieferung von Dual-Use-Gütern in ein Land vorstellen, in dem es brodelt, ohne dass von irgendwelcher Seite der Völkergemeinschaft bereits Massnahmen ergriffen worden wären. Es war von elf solchen Fällen seit Erlass des Gesetzes die Rede; das entspricht ziemlich genau einem Fall pro Jahr. Diese Fälle wurden allesamt einvernehmlich gelöst, indem die Bewilligungsbehörde sich mit dem Gesuchsteller, also in der Regel mit einem industriellen Betrieb, in Verbindung setzte und ihm die Situation erklärte. Daraufhin wurde das Bewilligungsgesuch in all diesen elf Fällen zurückgezogen. Dieses Verfahren mag für die Verwaltung etwas aufwendig und manchmal vielleicht auch unangenehm sein, muss man doch den Gesuchsteller davon überzeugen, auf einen vielleicht lukrativen Auftrag zu verzichten. Das Verfahren hat sich aber offensichtlich bewährt, und es hat den Vorteil, dass die Industrie sensibilisiert und der Dialog gefördert wird. Das von der Verwaltung praktizierte Verfahren ist lösungsorientiert und eigentlich nur zur Nachahmung zu empfehlen. Man stelle sich vor, wie viele Baugesuchsverfahren so vereinfacht und vor allem beschleunigt werden könnten!
Von der Verwaltung wurde uns weiter gesagt, das Verfahren habe bis jetzt wohl funktioniert; gerade jetzt, in wirtschaftlich schwierigen Zeiten, könne ein Gesuchsteller aber versucht sein, auf einem Entscheid zu beharren. Aber wie gesagt: In einem solchen Fall gilt wiederum das Recht des Bundesrates, nach Artikel 184 Absatz 3 der Bundesverfassung einzuschreiten.
Nun könnte man versucht sein zu sagen, die neue Bestimmung nütze zwar nichts, sie schade aber auch nicht, deshalb könne man sie sehr wohl ins Gesetz aufnehmen. Die Mehrheit Ihrer Kommission ist gegen eine derartige Gesetzgebung, die ich als symbolisch oder Zeichen setzend bezeichnen möchte.
Aus all diesen Gründen beantragt Ihnen die Kommissionsmehrheit bei einem Stimmenverhältnis von 6 zu 2 bei 1 Enthaltung, nicht auf die Vorlage einzutreten.

Hêche Claude (S, JU): Avec la modification proposée, il s'agit de débattre d'un élément sensible de la loi: le contrôle des biens à double usage, civil et militaire, et plus particulièrement de clarifier et de préciser le rôle du Conseil fédéral dans ce domaine. Plusieurs mauvaises expériences, dont celle très médiatisée survenue avec l'exportation d'un avion militaire d'entraînement au Tchad en 2006, le rapporteur de la commission en a parlé, ont mis en évidence une carence légale importante sur le plan du contrôle des biens, domaine où les conséquences peuvent être dramatiques. Le Conseil fédéral nous propose aujourd'hui une solution. Il souhaite être habilité de par la loi à rejeter une demande de permis, afin de préserver les intérêts essentiels de notre pays et, partant, de ne pas être en contradiction avec les fondements qui inspirent notre Constitution.
Le Conseil fédéral sollicite la compétence pour intervenir de manière plus efficace et ainsi éviter de nouvelles affaires à l'exemple de celle que je viens de citer, sans oublier celles qui n'ont très certainement pas été portées à notre connaissance. La solution proposée représente un signal politique fort, je dirai logique, et cela même si certains aspects de la modification pourraient encore être renforcés. Ainsi, la notion d'intérêt essentiel laisse une grande marge d'appréciation au Conseil fédéral. Elle mériterait donc d'être précisée, voire élargie par certains critères basés par exemple sur le respect des droits de l'homme ou de la politique en faveur de la paix.
Toutefois, malgré quelques faiblesses, la nouvelle disposition légale mérite d'être soutenue, car elle va avant tout dans le sens d'un renforcement de la crédibilité de notre action. En effet, cette disposition permettra au Conseil fédéral d'intervenir non seulement dans le domaine de l'aviation, mais également dans d'autres domaines sensibles, par exemple dans tout ce qui touche au nucléaire, au biologique et au chimique.
S'il est vrai que les recommandations de nos autorités ont jusqu'à présent été suivies, la situation actuelle qui repose sur une pratique administrative n'en demeure pas moins insatisfaisante au niveau légal, donc perfectible. Comme le relève le message du Conseil fédéral, la modification proposée permettra surtout de fournir des solutions juridiques dans des cas de figure particuliers et ne devrait pas avoir de conséquences pour l'économie.
Finalement, il ne s'agit donc pas ici de faire une révolution qui aurait des incidences importantes pour notre économie, mais tout simplement de donner un cadre légal et des moyens d'intervention au Conseil fédéral dans un domaine, encore une fois, important. La crédibilité d'un Etat passe aussi par la mise en place des bases légales les plus claires possible. Dans le cas présent, nous ne pouvons pas laisser une place à l'interprétation de la loi sur le contrôle des biens, qui règle le transfert d'armement, afin d'éviter que de l'armement soit transféré vers des pays où un risque existe qu'il soit utilisé pour commettre des violations des droits humains.

AB 2009 S 863 / BO 2009 E 863

Fort de ces convictions, je vous invite à adopter ma proposition de minorité, c'est-à-dire à entrer en matière.

Niederberger Paul (CEg, NW): Im Kanton Nidwalden, dem Standortkanton der Pilatus-Flugzeugwerke, gingen die Emotionen seinerzeit rund um das Güterkontrollgesetz sehr hoch. Mittlerweile sind sie aber wieder auf eine sachliche Ebene heruntergekommen; dazu hat sicherlich auch ein Besuch von Frau Bundesrätin Leuthard im Kanton Nidwalden, wo eine Aussprache mit der Bevölkerung stattfand, beigetragen. Wenn wir nun heute die vorgeschlagene Formulierung von Artikel 6 Absatz 3 des Gesetzes anschauen, können wir sagen, dass wir vom Kanton Nidwalden und auch von der Geschäftsführung der Pilatus-Flugzeugwerke uns damit einverstanden erklären könnten. Wie Sie aber vom Präsidenten der Sicherheitspolitischen Kommission gehört haben, ist diese Regelung bereits in der Bundesverfassung so festgeschrieben. Deshalb halte ich es persönlich - auch in Absprache mit der Regierung des Kantons Nidwalden - für nicht notwendig, eine Änderung im Güterkontrollgesetz vorzunehmen.
Ich möchte Sie daher bitten, auf dieses Geschäft nicht einzutreten.

Leuthard Doris, Bundesrätin: Es wurde gesagt: Die Arbeiten am GKG haben eigentlich mit der Diskussion um diesen Fall in Tschad begonnen. Damals hat der Bundesrat mir den Auftrag erteilt, die Möglichkeiten zur Bewilligungsverweigerung zu vertiefen und zu verschärfen. Heute ist es so, dass der Bundesrat auf einen freiwilligen Lieferverzicht seitens des Exporteurs angewiesen ist. Das hat - Herr Altherr hat es gesagt - in den bisherigen Fällen funktioniert, aber eben, es war ein freiwilliger Lieferverzicht, der dem zugrunde lag, und nicht etwa eine gesetzliche Grundlage, eine Interventionsmöglichkeit des Bundesrates in solchen Einzelfällen. Mit dieser Gesetzesänderung wollen wir das auf eine gesetzliche Ebene nehmen, damit wir nicht mehr auf den Goodwill angewiesen sind, auch wenn in den meisten Fällen die Verantwortung für übergeordnete Interessen wahrgenommen wird.
Das GKG räumt - im Gegensatz zum Kriegsmaterialgesetz - dem Bundesrat keine autonome Entscheidbefugnis ein, da es als international harmonisiertes Gesetz konzipiert ist. Wir können lediglich internationale Abkommen und Kontrollmassnahmen umsetzen. Ein wichtiges Element bildet hierbei das Wassenaar Arrangement. Das Wassenaar Arrangement ist eines von vier internationalen Kontrollregimen und hat zum Ziel, die internationale Sicherheit und Stabilität zu fördern. Im Bereich der Dual-Use-Güter, welche dem GKG unterstellt sind, ist eine Bewilligungsverweigerung nur in einem sehr engen Rahmen möglich. Die Ablehnung eines solchen Exportgesuchs für Dual-Use-Güter kann dann verfügt werden, wenn eine Lieferung unter ein entsprechendes Embargo fällt oder das Gut zu einer destabilisierenden konventionellen Aufrüstung eines Staates beitragen würde. Im Weiteren haben wir die Möglichkeit, eine Verfügung abzulehnen, wenn die beantragte Tätigkeit völkerrechtlich nicht verbindlichen internationalen Kontrollmassnahmen widerspricht. Zu diesem Ablehnungsgrund ist aber zu sagen, dass bei den Kontrollregimen im Bereich der Massenvernichtungswaffen unter den Teilnehmerstaaten eine grosse Konvergenz betreffend Zielländer und heikle Endverwender besteht. Dass das für die Schweiz in bestimmten Bereichen zu Problemen führt, liegt auf der Hand.
Greift also keiner der Ablehnungsgründe nach dem Güterkontrollgesetz, so muss das Gesuch bewilligt werden. Wenn der Exporteur auf diesem Geschäft besteht, haben wir keine Handhabe. In den Fällen, in denen wir eine "moral suasion" anwenden, hat es bisher mit dem freiwilligen Lieferverzicht funktioniert; aber natürlich erfolgt der Verzicht zähneknirschend. Wir stellen nun aber fest, dass in der Krise zahlreiche Gesuche kommen, bei denen das wirtschaftliche Interesse über die übergeordneten Interessen des Landes gestellt wird. Ich möchte Ihnen anhand eines Beispiels veranschaulichen, wie sich das konkret darstellt.
Nehmen Sie den Fall einer Schweizer Firma, die eine Bestellung erhält für die Lieferung einer Werkzeugmaschine in ein Land, für das ein internationales Rüstungsembargo verfügt worden ist. Der Endempfänger beabsichtigt, mit der Werkzeugmaschine konventionelle Rüstungsgüter, also z. B. Gewehre oder Munitionshülsen, herzustellen. Diese Werkzeugmaschine ist nach dem Wassenaar Arrangement ein kontrolliertes Dual-Use-Gut, ein ziviles Gut, und fällt somit nicht unter das Rüstungsembargo. Bei diesem werden diese Dual-Use-Güter nicht erfasst. Wir müssen also die Ausfuhr dieses Gutes trotz eines Rüstungsembargos grundsätzlich bewilligen. Eine Ablehnung kann nur erfolgen, falls die Lieferung der Werkzeugmaschine mit einem Massenvernichtungswaffen-Programm in Verbindung gebracht werden kann. Das ist ein Fall, in dem wir nichts tun können und auf den Goodwill der Firma angewiesen sind - egal, welches Land es betrifft.
Es ist gesagt worden: Bis dato hatten wir elf solche Fälle. Elf Fälle sind schon genug, die Zahl wird tendenziell aber zunehmen. Wenn Sie mir jetzt sagen, der Bundesrat könne dann ja auf die Verfassung zurückgreifen und von Notrecht Gebrauch machen, so nehme ich das gerne entgegen. Ich muss Ihnen aber entgegenhalten, dass in den beiden letzten Fällen, in denen der Bundesrat Notrecht angewendet hat - im Fall Tinner und im Fall UBS -, das Parlament oder zumindest einzelne Kommissionen den Bundesrat massiv kritisiert und gefragt haben, wie es ihm nur in den Sinn kommen könne, zu Notrecht zu greifen. Auch wenn es hier ja wahrscheinlich um weniger brisante Fälle als bei den beiden erwähnten ginge, ist das für mich einfach ein gewisser Widerspruch. Entweder sagen Sie dem Bundesrat, Notrecht werde immer mehr zu einem Tatbestand - den ich dann sicher einmal jährlich anwenden kann -, wobei die GPK und andere es nicht kritisieren, sondern akzeptieren würden, dass wir bei unserem Entscheid über das Parlament hinweggehen. Oder aber wir schaffen eine saubere gesetzliche Grundlage, mit der Sie Einfluss haben und auf der wir mit den Firmen, die verständig sind, eine Lösung finden, die dann eben nicht auf Notrecht, sondern auf das Gesetz abgestützt ist. Notrecht sollte man wirklich nur im äussersten Notfall anwenden, wenn es nicht anders geht; wenn ich jährlich Notrecht anwenden müsste, wäre das nicht im Sinne des Verfassunggebers und nicht im Sinne Ihrer Kritik am Bundesrat.
In der Vernehmlassung ist die Revision auch aus diesen Gründen von 21 Kantonen begrüsst worden. Die Parteien waren gespalten, ebenso die Organisationen der Wirtschaft. Die Situation ist sicher nicht so, dass sie ohne dieses Gesetz eskalieren würde, aber ohne dieses Gesetz müsste ich zweifellos vermehrt auf Notrecht zurückgreifen. Wenn Sie das wollen, wenn Sie wollen, dass Ihre GPK in solchen Fällen jeweils den betreffenden Bundesrat rüffelt, dann werde ich mich dem unterziehen; wir sind uns Kritik gewohnt. Aber es ist für mich ein Widerspruch, den Sie nicht ausräumen, wenn Sie auf die Vorlage nicht eintreten.

Le président (Berset Alain, président): Nous votons sur la proposition de non-entrée en matière de la majorité.

Abstimmung - Vote
Für Eintreten ... 10 Stimmen
Dagegen ... 20 Stimmen

AB 2009 S 864 / BO 2009 E 864

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