Ständerat - Frühjahrssession 2010 - Zwölfte Sitzung - 18.03.10-08h15
Conseil des Etats - Session de printemps 2010 - Douzième séance - 18.03.10-08h15
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krimineller Ausländer
(Ausschaffungs-Initiative).
Volksinitiative.
Änderung des AuG
des étrangers criminels
(Initiative sur le renvoi).
Initiative populaire.
Modification de la LEtr
Der Antrag der Kommission enthält drei Elemente. Erstens: Die Initiative ist für gültig zu erklären. Zweitens: Die Initiative ist Volk und Ständen zur Ablehnung zu empfehlen. Drittens: Der Initiative ist ein direkter Gegenentwurf gegenüberzustellen.
Lassen Sie mich, bevor ich zur Frage der Gültigkeit komme, pro memoria noch kurz festhalten, was die Ziele und der Inhalt der Initiative sind: Die Initiative will erreichen, dass Ausländerinnen und Ausländer, die wegen bestimmter Straftaten verurteilt wurden oder die missbräuchlich Leistungen der Sozialversicherungen oder der Sozialhilfe bezogen haben, alle Aufenthaltsansprüche verlieren und ausgewiesen werden. Die betroffenen Personen sollen zudem mit einem Einreiseverbot belegt und bei einer Missachtung dieses Einreiseverbotes oder bei einer anderen illegalen Einreise bestraft werden. Der heute für solche Massnahmen bestehende Ermessensspielraum der Behörden soll abgeschafft werden.
1. Zur Frage der Gültigkeit der Initiative: Sie kennen die verfassungsrechtliche Vorgabe in Artikel 139 Absatz 3 der Bundesverfassung. Danach können Volksinitiativen entweder ganz oder teilweise für ungültig erklärt werden, wenn sie die Einheit der Form, die Einheit der Materie oder "zwingende Bestimmungen des Völkerrechts" verletzen.
Darüber, was materiell unter zwingendem Völkerrecht verstanden wird, gehen die Meinungen auseinander. Einigkeit dürfte aber immerhin darin bestehen, dass die folgenden Normen zum völkerrechtlichen Jus cogens gehören: Verbot des Völkermords, der Sklaverei, der Folter, der Rassendiskriminierung und der Verbrechen gegen die Menschlichkeit, grundlegende Schutznormen des humanitären Völkerrechts, das sogenannte Non-Refoulement-Gebot, das Gewaltverbot und das Selbstbestimmungsrecht der Völker. Dies entspricht auch der bisherigen Praxis von Bundesrat und Parlament seit dem Inkrafttreten der totalrevidierten Bundesverfassung.
Was insbesondere die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) anbetrifft, so gehören nach dieser Praxis ihre sogenannten notstandsfesten Garantien ebenfalls zum zwingenden Völkerrecht. Diese umfassen gemäss Artikel 15 EMRK das Verbot willkürlicher Tötung, der Folter, der Sklaverei und der Zwangsarbeit sowie den Grundsatz "nulla poena sine lege".
AB 2010 S 310 / BO 2010 E 310
Der erste Ansatz könnte darin bestehen, dass der Begriff des zwingenden Völkerrechts nicht mehr als am Völkerrecht orientierter, sondern als sogenannter autonomer Verfassungsbegriff bezeichnet bzw. betrachtet würde. Solche Lehrmeinungen gibt es, sie werden aber mehrheitlich abgelehnt; das können Sie einem Aufsatz von Frau Professorin Helen Keller aus dem Jahre 2008 - das liegt noch nicht so lange zurück - entnehmen, Sie können das aber auch dem neuesten Bericht des Bundesrates über das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht entnehmen.
Ein zweiter Ansatz könnte sein, dass die Auffassung vertreten würde, dass es auch zwingendes regionales Völkerrecht gebe. Diese Auffassung ist allerdings ebenfalls nicht unbestritten, weil sie von Artikel 53 der erwähnten Konvention nicht abgedeckt ist. Diese Konvention spricht - ich sage es nochmals - von Grundsätzen, die von der internationalen Staatengemeinschaft in ihrer Gesamtheit als solche anerkannt werden. Aber diese Auffassung, wonach es auch regionales Völkerrecht gibt, wird immerhin von Herrn Professor Hangartner im neuesten St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung vertreten. Doch ich muss es nochmals sagen: Auch diese Auffassung ist nicht gefestigt und ist insbesondere nicht Bestandteil der doch bisher konstanten Praxis von Bundesrat und Parlament.
Bezüglich beider Ansätze gilt, was ich bereits im Hinblick auf eine allfällige Änderung von Artikel 139 Absatz 3 der Bundesverfassung gesagt habe: Es wäre politisch alles andere als klug, im Nachgang zur Abstimmung über die Anti-Minarett-Initiative jetzt eine Praxisänderung vorzunehmen. Eine solche Praxisänderung müsste wohlüberlegt sein und könnte nur aufgrund eines umfassenden Meinungs- und Willensbildungsprozesses im Parlament und im Einvernehmen mit dem Bundesrat erfolgen. Diese Auffassung wurde von den Herren Professoren Thürer und Gächter, die wir angehört haben, geteilt, denn eine Praxisänderung käme gleichermassen einer Änderung der Spielregeln während des Spiels gleich.
Ich habe erwähnt, dass eine Volksinitiative gemäss Artikel 139 Absatz 3 der Bundesverfassung auch für teilweise ungültig erklärt werden kann. Auch diese Frage wurde in der Kommission geprüft. Sie finden den Antrag der Minderheit Cramer auf teilweise Ungültigerklärung der Initiative auf der Fahne.
Nach Auffassung der Kommission kann aufgrund dieser Kriterien die Initiative auch nicht für teilweise ungültig erklärt werden. Dies wurde übrigens auch von Professor Gächter ausdrücklich bestätigt. Wir werden in der Detailberatung aufgrund des Antrages der Minderheit Cramer auf diesen Punkt zurückkommen.
Ich fasse zusammen: Was die Frage der Gültigkeit anbetrifft, ist die Kommission klar der Auffassung, dass diese Initiative für gültig zu erklären sei. Es gibt dazu noch einen Minderheitsantrag Hêche und einen Einzelantrag Maissen. Wir werden darauf zurückkommen.
Das zweite Argument, weshalb die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen ist, besteht darin, dass die Initiative verschiedene elementare Verfassungsgrundsätze und nichtzwingendes Völkerrecht verletzt. Die Initiative verstösst gegen verfassungsmässige Grundprinzipien, nämlich gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit gemäss Artikel 5 Absatz 2 der Bundesverfassung, aber auch gegen Artikel 25 der Bundesverfassung, insbesondere gegen die Absätze 2 und 3, welche auch das sogenannte Non-Refoulement-Gebot zum Gegenstand haben. Dieses Gebot ist, wie ich bereits gesagt habe, auch völkerrechtlich abgedeckt, beispielsweise durch die Flüchtlingskonvention, beispielsweise durch die EMRK usw. Verletzt werden sodann aber auch verschiedene Bestimmungen des nichtzwingenden Völkerrechts, und zwar geht es gegenständlich um die EMRK, um den Uno-Pakt II, um die Kinderrechtskonvention, aber auch um das Freizügigkeitsabkommen mit den Staaten der Europäischen Union. Materiell geht es hierbei um den Schutz des Privat- und Familienlebens und das Gebot der gerichtlichen Überprüfung von Ausweisungsentscheiden. Was spezifisch das Freizügigkeitsabkommen betrifft, ist es so, dass die aufgrund des Freizügigkeitsabkommens eingeräumten Rechte nur
AB 2010 S 311 / BO 2010 E 311
Erstens: Die Gründe, die zu einer Ausweisung führen, werden klar definiert und strukturiert.
Zweitens: Der Gegenvorschlag bringt deutlich zum Ausdruck, dass bereits beim Entscheid, also nicht erst beim Vollzug, über den Entzug des Aufenthaltsrechtes und die Wegweisung die Grundrechte und die Grundprinzipien der Bundesverfassung, aber auch das Völkerrecht zu beachten sind.
Drittens: Der Gegenentwurf enthält auch einen Appell an die Ausländerinnen und Ausländer des Inhaltes, dass sie zwar bei uns willkommen sind, dass wir aber erwarten, dass sie sich durch die Teilnahme am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben unserer Gesellschaft integrieren.
Ich komme in der Detailberatung selbstverständlich noch auf die einzelnen Bestimmungen des direkten Gegenentwurfes zurück.
Nun beantrage ich Ihnen, auf die Vorlage 3 einzutreten. Für die Vorlage 2 ist Eintreten obligatorisch. Ich lade Sie auch ein, den Anträgen der Kommission zuzustimmen.
Permettez-moi donc de vous faire part de quelques éléments qui, à mes yeux, justifient le fait d'invalider cette initiative. Tout d'abord, dans son message concernant l'initiative populaire "pour le renvoi des étrangers criminels (initiative sur le renvoi)", le Conseil fédéral signale plusieurs incompatibilités du texte de l'initiative avec les normes du droit international. Il s'agit avant tout d'une incompatibilité avec le principe contraignant du non-refoulement mais également d'incompatibilités avec les normes non contraignantes inscrites dans des traités internationaux d'importance primordiale, par exemple avec les droits de l'enfant en cas d'expulsion de ses parents, avec le droit à la libre circulation des personnes à l'intérieur de l'Union européenne; on peut citer encore le problème posé par une obligation d'expulser générale et automatique sans possibilité d'examen individuel, ainsi que la question de la légalité et de la proportionnalité.
Il n'est dès lors peut-être pas inutile de faire un bref retour en arrière dans notre histoire politique. Ainsi, en 1994, lors du traitement de l'initiative populaire fédérale "pour une politique d'asile raisonnable", le Conseil fédéral avait affirmé, à la page 1480 de son message, qu'"il faut admettre qu'en Suisse, la primauté du droit international public est aujourd'hui un principe reconnu". De plus, une comparaison du texte de l'initiative déposée en 1992 avec le texte de l'initiative dont nous débattons aujourd'hui montre que cette dernière n'est pas "formulée avec plus de retenue", contrairement à ce que prétend le Conseil fédéral à la page 4577 de son message. La rigueur de la teneur de chacune des deux initiatives est à peu près identique. Sur ce point précis, le message du Conseil fédéral contient une affirmation pour le moins discutable.
Compte tenu des incompatibilités de l'initiative avec le droit international impératif, le Conseil fédéral aurait pu et même dû défendre le même point de vue qu'en 1994, c'est-à-dire l'invalidation de l'initiative. Il n'existe pas vraiment de motif justifiant le changement d'avis du Conseil fédéral. Ce qui a été possible - et je dirai même nécessaire - en 1996 doit également l'être en 2010, au regard de la similitude des deux initiatives. A l'époque, le Conseil fédéral soulignait encore que si l'initiative devait être acceptée, les conséquences seraient si graves que la Suisse se trouverait isolée sur le plan de la politique étrangère, dans le domaine du droit des réfugiés et des droits de l'homme, qu'elle serait stigmatisée par la communauté internationale et que son statut d'Etat fondé sur le droit serait remis en question.
Lorsqu'ils signent et déposent une initiative populaire, les citoyens n'agissent pas dans un espace juridique libre de toute contrainte. Ils doivent au contraire, à l'instar des pouvoirs constitués, respecter les règles juridiques régissant les initiatives populaires, dont les normes définissant les critères de validité et la procédure d'invalidation font partie. Je le répète: la procédure de validation d'une initiative populaire n'est pas un acte purement politique mais un acte juridique.
Le Conseil fédéral envisage de faire élaborer un rapport portant sur la relation entre le droit international public et le droit d'initiative et de le présenter aux Chambres fédérales. Ce rapport nous aurait été très utile dans le cas présent. Je suis convaincu, Madame la conseillère fédérale, que ce sera l'occasion idéale pour également examiner la mise en place d'une nouvelle instance qui déciderait de la validation ou de l'invalidation des initiatives.
Les discussions en commission ont montré à l'évidence que la question de savoir quelles infractions conduiront à un renvoi de leurs auteurs devrait relever du niveau de la loi. La liste de ces infractions n'a pas sa place dans la Constitution, qui devrait se borner à fixer les objectifs et les limites de
AB 2010 S 312 / BO 2010 E 312
Ne vous y trompez pas, nous ne sommes pas contre l'expulsion des étrangers criminels, mais selon la minorité I, la réponse à cette problématique ne se trouve pas dans l'initiative sur le renvoi, mais notamment dans les bases légales en vigueur. Je relève par ailleurs avec intérêt une des réponses données à une interview, ce jour, par Monsieur Leuba, conseiller d'Etat et chef du Département vaudois de l'intérieur: "Nous renvoyons déjà les étrangers criminels. L'initiative ne changerait rien. La principale difficulté rencontrée, c'est le manque d'accords de réadmission."
En conclusion, je vous invite à adopter la proposition de la minorité I, qui propose l'invalidation de cette initiative.
Nun, das pure Gegenteil ist der Fall, wie eine klare Mehrheit der Staatspolitischen Kommission festgestellt hat. Das ist immerhin das erste positive Fazit, das wir aus der Rückweisung dieses Geschäftes an die Kommission vom letzten Dezember ziehen können. Nur noch eine kleine Minderheit sieht es anders.
Zum zweiten Mal ist also die Kommission - und diesmal nach gründlicher Arbeit, ich danke dem Kommissionssprecher für seine wirklich tiefschürfende Analyse - zum Schluss gelangt, dass diese Ausschaffungs-Initiative nicht gegen zwingendes Völkerrecht verstösst, somit also gültig ist.
Sie sehen aber jetzt schon, dass wir Befürworter der Initiative trotzdem konstruktiv am Gegenvorschlag mitgearbeitet haben. Wir unterstützen, wie Sie der Fahne entnehmen können, sowohl die Initiative als auch den Gegenvorschlag. Mehr dazu sage ich ebenfalls in der Detailberatung, wo ich dann auch versuchen werde, Ihnen die wesentlichen Unterschiede zwischen Initiative und Gegenvorschlag aus der Sicht der Initianten aufzuzeigen. Sie werden sehen, warum die Initiative nicht zugunsten des Gegenvorschlages zurückgezogen werden kann. Das Volk wird somit über beide Vorlagen abstimmen können.
Ich bin mir bewusst - da bin ich mit Herrn Reimann einverstanden -, dass die bessere Bekämpfung der Ausländerkriminalität ein wichtiges Anliegen der Bevölkerung ist. Dies zeigt sich nicht zuletzt darin, dass die Ausschaffungs-Initiative sehr rasch und mit einer grossen Zahl von Unterschriften zustande gekommen ist. Ich erachte es deshalb als zwingend notwendig, einen praxistauglichen Gegenvorschlag vorzulegen, der die tatsächlich existierenden Probleme bekämpft und der auch die bereits vorhersehbaren Vollzugsschwierigkeiten der Ausschaffungs-Initiative vermeidet. Die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger sollen die Möglichkeit erhalten, den Text der Ausschaffungs-Initiative direkt mit einer alternativen Verfassungsbestimmung des Parlamentes zu vergleichen - ich würde sagen: auf gleicher Augenhöhe zu vergleichen. Daher hat die Mehrheit der Kommission einen direkten Gegenvorschlag ausgearbeitet.
Gemäss Ausschaffungs-Initiative müsste jeder Betrug beim Bezug von Leistungen der Sozialversicherungen oder der Sozialhilfe zu einer Ausweisung führen, auch wenn es sich um klare Bagatellfälle handeln würde. Demgegenüber hätte ein Betrug im wirtschaftlichen oder steuerrechtlichen Bereich keine aufenthaltsrechtlichen Konsequenzen. Ich möchte Sie fragen: Können Sie das mit Ihrem Gerechtigkeitsempfinden vereinbaren?
Eine Verfassungsbestimmung über die Ausländerinnen und Ausländer in der Schweiz, die sich lediglich zum Umgang mit straffälligen Personen äussert, wäre sehr einseitig und würde insbesondere auch im Ausland ein falsches Bild vermitteln. Wenn Sie den heutigen Artikel 121 der Bundesverfassung mit den beiden Absätzen nehmen und die Bestimmungen gemäss der Ausschaffungs-Initiative der SVP daran anhängen, haben Sie eine Kompetenznorm und etwa fünf "Rausschmeisserbestimmungen" in diesem Artikel und sonst nichts. Ich möchte Sie fragen, ob das im 21. Jahrhundert ein moderner Ausländerartikel ist.
Es ist daher ein wichtiges Anliegen der Kommissionsmehrheit - das wird im Abstimmungskampf ein entscheidendes Element sein -, im Gegenvorschlag eine ausgewogene Bestimmung zur Integration zu haben. Eine erfolgreiche Integration hilft auch bei der Bekämpfung der Kriminalität.
AB 2010 S 313 / BO 2010 E 313
Ich komme zu den Auswirkungen des Gegenvorschlages und der Volksinitiative: Im Vergleich zur heutigen Praxis müssten bei der Annahme der Initiative rund viermal so viele Ausländerinnen und Ausländer mit Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung weggewiesen werden. Nach der heutigen Praxis finden in der Schweiz etwa 350 bis 400 Wegweisungen pro Jahr statt, mit der Initiative wären es rund 1500 Wegweisungen. Dieser Unterschied ergibt sich hauptsächlich daraus, dass gemäss der Initiative alle Verurteilungen wegen Drogenhandel und Einbruch, auch in Bagatellfällen, zu Wegweisungen führen würden. Im Vergleich zur heutigen Praxis müssten bei der Annahme des direkten Gegenentwurfes rund 800 Ausländerinnen und Ausländer mit Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung weggewiesen werden. Also: bei der heutigen Praxis 300 bis 400 Wegweisungen, mit dem direkten Gegenvorschlag etwa eine Verdoppelung auf 700 bis 800, mit der Initiative etwa 1500 Wegweisungen. Die Erklärungen habe ich Ihnen geliefert.
1. Die Ausschaffungs-Initiative führt beim Ausländerartikel, Artikel 121 der Bundesverfassung, zu einem reinen "Rausschmeissartikel", zu einem reinen Wegweisungsartikel. Wir wollen aber einen modernen Ausländerartikel, in dem auch die Integration verankert wird.
2. In der Ausschaffungs-Initiative herrscht bei den Ausschaffungskriterien blanke Willkür. Im Gegenvorschlag hingegen haben wir ein durchdachtes System, das Bagatellfälle ausschliesst und alle schweren Straftaten, unabhängig von der Art des Delikts, erfasst.
3. Wir wollen nicht nur schweren Betrug bei Sozialversicherungs- und Sozialhilfefällen bestrafen, sondern fordern auch bei schwerem Betrug im Wirtschaftsbereich aufenthaltsrechtliche Konsequenzen.
4. Die Grundrechte und Grundprinzipien der Verfassung und des Völkerrechts sind im Gegenvorschlag explizit zu verankern. Ich mag es nicht mehr hören, wenn gesagt wird, das gehöre nicht in die Verfassung, das sei ja sowieso klar. Die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger müssen sehen, dass diese Einschränkungen in jedem Fall gelten - das wird dann auch die Ausmarchung an der Urne zeigen.
Fazit: Der Gegenvorschlag stellt keine abgeschwächte Kopie der Ausschaffungs-Initiative dar, wie man es etwa von den Initianten hört. Die Kommissionsmehrheit hat sich für eine konsequente Lösung entschieden, die tatsächlich umgesetzt werden kann und keine neuen Rechtsprobleme schafft. Demgegenüber spiegelt die Ausschaffungs-Initiative vor, dass hier sehr einfache und radikale Lösungen möglich wären. Bei den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern werden damit falsche Erwartungen geweckt. Sie müssten bei einer Annahme der Initiative enttäuscht werden. Deshalb komme ich zu einem etwas anderen Schluss als Herr Reimann: Ich bin für die Annahme des direkten Gegenvorschlages und lehne die Ausschaffungs-Initiative ab.
Trotz der mangelhaften Redaktion und der fremdenfeindlichen Grundhaltung der Initiative ist nicht abzustreiten, dass die aktuelle Praxis der Wegweisung straffälliger Ausländer mit Niederlassungs- und Aufenthaltsbewilligungen nicht immer überzeugt, nicht klar genug geregelt ist und offensichtlich auch zu einer unterschiedlichen Praxis in den Kantonen geführt hat. Ich habe schon etwas gestaunt, in einem Factsheet des Bundesamtes für Migration - auf welches auch Kollege Büttiker verwiesen hat - zu lesen, dass in einem Grossteil der Kantone die entsprechenden Daten heute statistisch nicht erfasst werden. Die Zahl von gesamtschweizerisch jährlich 350 bis 400 Wegweisungen beruht auf Schätzungen, und es gibt diesbezüglich offenbar keine klaren Regeln. Im Sinne einer Vereinheitlichung und Klarstellung der Praxis, die dann auch unserer Bevölkerung Sicherheit gibt, nimmt die Initiative ein vertretbares Anliegen auf.
Die Initiative weist aber - ich sage das noch einmal - inhaltliche Mängel auf und ist deshalb klar zur Ablehnung zu empfehlen. Der direkte Gegenvorschlag, den wir ausgearbeitet haben, gibt hier Gegensteuer, korrigiert und bietet - meine ich - dem Stimmbürger einen gangbaren Weg an. Wer diesen nicht einschlagen will und sich am Schluss etwa noch mit Stimmenthaltung aus der Verantwortung zieht, muss dann auch bereit sein, im Abstimmungskampf ohne Gegenvorschlag gegen die Initiative anzutreten und dann auch bei der Umsetzung klar für seinen Entscheid geradezustehen. Die Umsetzung der Initiative wäre ein ganz schwieriger Prozess - wir haben das bereits bei anderen Initiativen erlebt. Am Schluss würde es ausser den Initianten nur Verlierer geben, und zwar ganz zuerst der Rechtsstaat, der wegen der Probleme bei der Umsetzbarkeit der Initiative an Glaubwürdigkeit einbüssen würde. Das kann es nicht sein, und deshalb braucht es den Gegenvorschlag.
Meines Erachtens geht es nicht, dass eine Initiative ohne Vorbehalt zur Unterschriftensammlung freigegeben wird, dass dann über 200 000 Unterschriften gesammelt werden und schliesslich gesagt wird, man müsse die Initiative teilweise oder ganz für ungültig erklären. Das versteht ausser Parlamentariern und Rechtsprofessoren wahrscheinlich kaum jemand. Dieses Vorgehen schwächt auch das Vertrauen in die Politik, die dann eben von aussen, wie bei anderen Geschäften, als Parteipolitik wahrgenommen wird, und man gibt damit - das ist meine letzte Bemerkung - nur jenen Kräften Auftrieb, die auf eine Verabsolutierung der Demokratie setzen. Diesbezüglich müssten wir aber eigentlich aus der Geschichte gelernt haben.
AB 2010 S 314 / BO 2010 E 314
Was ist nun der Vorteil des direkten Gegenvorschlages? Er nimmt zwei wesentliche Elemente auf: einerseits den Tatbestand, andererseits das Strafmass. Der direkte Gegenvorschlag entspricht auch der Verfassung und dem Völkerrecht. Zudem finde ich es gut, dass die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger im Hinblick auf die Volksabstimmung die Texte vergleichen können. Es ist dann an uns, den Politikern, dem Volk zu erklären, welches die Unterschiede zwischen der Initiative und dem direkten Gegenvorschlag sind.
Mein Fazit: Ich bin für Gültigerklärung und Ablehnung der Initiative und für die Annahme des Gegenvorschlages.
Meine Kollegen Hêche, Berset, Cramer und Maissen: Das ist nun ein starkes Stück und kommt einer Geringschätzung all jener gleich, die in Kenntnis der Fakten und im Vollbesitz ihrer geistigen Kräfte diese Initiative lanciert haben. Immerhin wurde dieses Volksbegehren im Februar 2008, also elf Monate vor Ablauf der Sammelfrist, mit einer rekordhohen Zahl von 210 000 Unterschriften eingereicht. Offensichtlich bewegt das Thema die Bevölkerung. Kollege Inderkum hat bereits darauf hingewiesen. Es ist deshalb nicht akzeptierbar, dass nun aus purer Angst vor einem Abstimmungserfolg alles unternommen wird, um die Initiative für ungültig zu erklären. Kollege Schwaller hat eindrücklich darauf hingewiesen. Auch der nun vorliegende Gegenentwurf dient letztlich der Verwässerung, darüber müssen wir uns im Klaren sein; er trägt aber wenigstens einigen Aspekten Rechnung.
Die vorliegende Ausschaffungs-Initiative verlangt nichts anderes, als dass Ausländer, welche schwerwiegende Straftaten begangen haben, umgehend und nach einheitlichen Rechten und Gepflogenheiten ausgeschafft werden. Als Nichtjurist und einfacher Zeitgenosse weiss ich wirklich nicht, was daran so schwierig sein soll. Nach dem Grundsatz "Unsere Regeln gelten für alle" sind doch Gesetze und Regeln in unserem Land einfach umzusetzen. Basta.
Der Gegenvorschlag wird mit schwammigen Argumenten natürlich auch nicht besser, ganz im Gegenteil, und die ständig wiederholten Erklärungen, dass jemand, der sich in seinem Land bedroht fühle, nicht ausgeschafft werden könne, mag ich, wie Kollege Büttiker, auch nicht mehr hören. Solche Leute müssen ihre kriminellen Energien eben anderweitig einsetzen oder unterbinden, dann laufen sie ja gar nicht Gefahr, ausgeschafft zu werden. Ich weiss auch nicht, was die Integrationsmassnahmen im Gegenentwurf zu suchen haben. Das eine schliesst das andere ja nicht aus: Man kann als Stimmbürger die vom Bund geforderten Integrationsmassnahmen, nicht aber die Ausschaffung begrüssen - oder eben umgekehrt. Das beisst sich; dieser Absatz lässt eine differenzierte Stimmabgabe in der Volksabstimmung nicht zu. Das bitte ich zur Kenntnis zu nehmen - wir kommen vielleicht in der Detailberatung noch darauf zurück.
Im Gegenentwurf werden auch keine Angaben über die Dauer des Landesverweises gemacht. Das führt dann dazu, dass täterfreundliche Behörden nur symbolische Landesverweise aussprechen werden. Es sollte ein Minimum von mindestens fünf Jahren verankert werden, wie das in der Volksinitiative vorgesehen ist. Ausserdem ist der Hinweis auf die Grundprinzipien des Völkerrechts viel zu allgemein. Man verzichtet auf die Unterscheidung zwischen zwingendem Völkerrecht und allgemeinem Völkerrecht. Das führt - wie so oft in der Vergangenheit - ganz klar dazu, dass die Gerichte zugunsten der Straftäter entscheiden werden. Dies aber widerspricht eindeutig der Stossrichtung der Ausschaffungs-Initiative.
Darum beantrage ich Ihnen - aber das wird ein frommer Wunsch bleiben -, die Volksinitiative zur Annahme und den Gegenentwurf zur Ablehnung zu empfehlen.
1. Sie ist schlicht schlecht und schludrig formuliert. Vielleicht, Kollege Reimann, hat das damit zu tun, dass es vor allem rechte Politiker waren, die sie formuliert haben.
2. Sie mischt flott schwere Verbrechen mit Bagatellfällen, mit kleinen Vergehen, vermutlich, um damit dem populistischen Geschmack mehr zu entsprechen.
3. Der folgende Punkt müsste den Initianten am meisten zu denken geben: Die Initiative kann gar nicht vollständig umgesetzt werden, weil es schlicht und einfach eine Scheininitiative ist. Sie ist so formuliert, dass sie Scheinprobleme löst. Damit, Kollege Jenny, teile ich in einer ganz winzigen Sequenz Ihre Beurteilung. Ja, Ihre Initiative ist scheinheilig. Sie streut nämlich dem Volk Sand in die Augen und gibt vor, etwas durchsetzen zu können, was gar nicht möglich ist, nämlich dass man sofort ausschaffen kann, völlig unabhängig davon, ob es zwingendem Völkerrecht widerspricht oder nicht, völlig unabhängig davon, ob es ein Einzelfall ist, der geprüft worden ist, oder nicht.
Ich habe mich sehr gewundert - ich habe das schon in unserer Diskussion vom letzten Dezember gesagt -, dass der Bundesrat hier nicht offensiver gewesen ist. Es gibt diesbezüglich eine Praxis; der Bundesrat hat schon Initiativen für ungültig erklärt - ich erinnere an die Neunzigerjahre. Genau deswegen haben wir nachher Artikel 139 Absatz 3 in die Bundesverfassung aufgenommen. Dort steht: "Verletzt die Initiative die Einheit der Form, die Einheit der Materie oder zwingende Bestimmungen des Völkerrechts, so erklärt die Bundesversammlung sie für ganz oder teilweise ungültig." Genau das resultierte aus der damaligen Diskussion.
Was mich doch ein wenig erschüttert, ist - ja, ich sage das jetzt einmal - eine gewisse Spitzfindigkeit von Bundesrat und Kommissionsmehrheit bei der Interpretation, was in einer Initiative noch zulässig sei und was nicht. Der Bundesrat sagt zwar, dass die Initiative nicht anwendbar sei, sie würde eben doch zwingendes Völkerrecht verletzen, wenn man sie anwenden würde. Er rettet sich dann aber mit - ich sage einmal - einem Trick, indem er sagt, dass ein vorübergehendes oder dauerhaftes Vollstreckungsverbot eine Wegweisung verhindern könnte. Der Kommissionssprecher hat gleich argumentiert. Da muss ich schon sagen: Wenn man das Non-Refoulement-Gebot juristisch so spitzfindig interpretiert und sagt, zwischen Ausschaffung und Wegweisung gebe es ganz grosse Unterschiede, darf man sich nicht wundern, wenn die Bevölkerung immer weniger versteht, was denn hier gilt.
AB 2010 S 315 / BO 2010 E 315
Ich werde mich auf jeden Fall für Teilungültigkeit der Initiative aussprechen. Ich kann nachvollziehen, dass man in gewissen Bereichen tatsächlich gegen die Ungültigkeit und insofern auch gegen die Vollungültigkeit argumentieren kann. Sicher aber kann man nicht gegen die Teilungültigkeit argumentieren.
Im Prinzip, wenn man es auf den Punkt bringt, wäre weder die Initiative noch der Gegenvorschlag notwendig. Dennoch attestiere ich der Kommission, dass ihr Gegenvorschlag im Vergleich mit der Initiative tatsächlich wesentliche Verbesserungen bringt. An vorderster Stelle steht für mich die klare Formulierung, dass Grundrechte und Völkerrecht eingehalten werden. Dann nennt er klar Tatbestände der schweren Verbrechen und erweitert sie konsequent auch auf Wirtschafts- und Steuerbetrugsdelikte. Herr Kollege Reimann und Herr Kollege Jenny, damit geht die Sache im Gegenvorschlag natürlich wesentlich weiter als Ihr Vorschlag. Da sehe ich doch gewisse Zähne, die auch beissen, und zwar dort, wo es um Geld geht. Das finde ich gut. Gut finde ich auch die Vereinheitlichung der kantonalen Praxis. Das heisst, dass ich mir durchaus vorstellen kann, diesen Gegenvorschlag zu unterstützen, auch wenn er wie gesagt eigentlich nur die heutige Lage abbildet und präzisiert. Aber ich gehe einmal davon aus, dass die öffentliche Diskussion um die SVP-Initiative dereinst so viel realpolitische Vernunft verlangt, dass man ihr einen Gegenvorschlag entgegenstellen muss.
Ich warte also auf den besseren, den konziseren Vorschlag zur Integration aus dem Zweitrat. Solange das nicht geklärt ist, werde ich mich beim Gegenvorschlag der Stimme enthalten.
Die Ausschaffungs-Initiative, die in kürzester Zeit von 200 000 Personen unterschrieben worden ist, hat zum Ziel, Personen, die schwere Verbrechen begangen haben, des Landes zu verweisen. Vorbehalten bleibt - das ist gemäss Initianten klar - nur das zwingende Völkerrecht; das ist, so meine ich, unbestritten und muss auch nicht explizit erwähnt werden. Der Kommissionssprecher hat das deutlich ausgeführt.
Die Mehrheit will nun, dass dieser Initiative ein Gegenvorschlag gegenübergestellt wird. Meiner Meinung nach sollte der Gegenvorschlag das Grundanliegen der Initiative aufnehmen und allenfalls Präzisierungen und Verbesserungen vornehmen. Der vorliegende Gegenvorschlag erfüllt dieses Anliegen noch nicht - es muss noch daran gearbeitet werden -, im Gegenteil: Er schafft einige Unklarheiten und verkehrt das Anliegen der Initianten ins Gegenteil. Persönlich werde ich dem Gegenvorschlag nicht zustimmen können, wenn er so verabschiedet wird, wie er jetzt vorliegt.
Wo liegen die Probleme beim Gegenvorschlag? Ich möchte an das Votum von Frau Fetz anknüpfen und komme damit auf die Integrationsfrage zu sprechen. Frau Fetz hat eigentlich signalisiert, es müsse noch an diesem Vorschlag gearbeitet werden. Ich meine, wir sollten uns jetzt bei diesem Gegenvorschlag noch nicht in Schützengräben verstecken, sondern wir sollten versuchen, aufeinander zuzugehen und Lösungen zu suchen.
Nun also zur Frage der Integration: Wir legen dem Volk einen Gegenentwurf mit dem Titel "Gegenentwurf zur Volksinitiative 'für die Ausschaffung krimineller Ausländer'" vor. Das Wort "Ausschaffung" kommt also im Titel vor, und der erste Artikel ist dann der Integrationsartikel ... Meines Wissens ist dieser Artikel nicht durch Vernehmlassungen gegangen und stellt nun eine Verfassungsgrundlage für die Integration dar - obwohl dies nicht nötig ist. Es ist klar: Man setzt natürlich jetzt diesen Integrationsartikel in einen Zusammenhang mit der Ausschaffungs-Initiative. Das irritiert. Wir haben hier eine Initiative mit dem Titel "Kriminelle müssen ausgeschafft werden", und Sie sagen, Priorität habe die Integration. Heisst das, dass Kriminelle integriert werden sollen?
Dieser Artikel ist eine sehr künstliche Angelegenheit. Ich möchte mich nicht zur Einheit der Materie und zu all dem äussern, was Professoren hier auch noch schreiben. Die Frage muss aber sicher nochmals vertieft angeschaut werden. Persönlich bin ich der Meinung, man sollte diese Sache weglassen, weil sie nichts dazu beiträgt, dass die Initiative bekämpft werden kann, wie es die Gegner der Initiative offenbar wollen.
AB 2010 S 316 / BO 2010 E 316
Andere "Grundprinzipien des Völkerrechts" finden sich über verschiedene Völkerrechtskonventionen verteilt. Die Schweiz hat in den letzten Jahrzehnten unzählige solcher völkerrechtlicher Konventionen unterzeichnet. Jede einzelne verfolgt mit Sicherheit eine gute Absicht. Das Problem ist, dass viele dieser Konventionen aus sehr allgemeinen Grundsätzen bestehen, die von den Behörden und Gerichten konkretisiert werden müssen. Das gleiche Problem besteht mit den Grundrechten in unserer Verfassung oder der berühmten EMRK.
Niemand hier im Saal würde die Richtigkeit dieser einzelnen Grundrechte in ihrer Allgemeinheit in Zweifel ziehen. Grundrechte und Grundprinzipien geben aber den anwendenden Behörden und Gerichten schlicht keinen genauen Massstab vor, wie in einem bestimmten Fall zu entscheiden ist, ganz im Gegenteil: Sie eröffnen den Gerichten und Vollzugsbehörden einen immensen Interpretations- und Abwägungsspielraum. In Bezug auf das Begehren der Ausschaffungs-Initiative bedeutet das, dass über die Grundrechte der Bundesverfassung oder der EMRK die Ausschaffung in fast jedem Fall verhindert werden könnte, je nachdem, wie täterfreundlich das Gericht argumentieren will.
Man kann auch sonst über den Gegenvorschlag philosophieren. Grundsätzlich ist es nicht falsch, wenn man die Tatbestände präzisiert. Die Initianten sind auch davon ausgegangen; sie überlassen es gemäss Absatz 4 dem Gesetzgeber, dies zu tun. Auch hier sind wir noch nicht bei der optimalen Lösung. Das muss auch im Nationalrat noch vertieft diskutiert werden. Wir werden auch über den Antrag Jenny diskutieren müssen, darüber, ob wir im Fall der Verfügung einer Landesverweisung eine Minimaldauer festlegen wollen oder nicht.
Ich bin aus dieser Sicht eigentlich froh, dass wir über jeden Absatz abstimmen können. Ich habe deshalb auch die beiden Anträge eingegeben, und ich hoffe, dass im Nationalrat versucht wird, den Gegenvorschlag so zu verbessern, dass wir am Schluss mit einem Vorschlag vor das Volk gehen können. So, wie der Entwurf jetzt daherkommt - ich stelle das ein wenig populistisch in den Raum -, würde ich sagen, dass die Initiative die Ausschaffung von Kriminellen will, der Gegenvorschlag aber, so leid es mir tut, Herr Präsident, die Integration der Kriminellen. Primär ist der vorgesehene Absatz 1bis ein Integrationsartikel, und in Absatz 3 gibt man den Gerichten jede Möglichkeit, die Leute eben nicht auszuweisen.
Wir müssen diese Diskussion hier führen und nicht vor dem Volk. Ich hoffe auf den Zweitrat und bin Ihnen dankbar, wenn Sie jetzt als erstes Signal die Absätze 1bis und 3 von Artikel 121 streichen.
In meinem Kanton, dem zweitgrössten dieses Landes, wurden letztes Jahr 92 Wegweisungen verfügt. Die Zahl war in den letzten Jahren konstant, sie hat weder deutlich zu- noch abgenommen. Ausgeschafft, also ausser Landes gebracht, wurde von diesen 92 Personen bisher keine. Weshalb?
Die meisten dieser 92 Personen haben eine Beschwerde gegen die Verfügung eingereicht. Aufgrund der Erfahrungen aus früheren Jahren weiss man, dass die Gerichte die meisten Beschwerden abweisen werden, weil die Verhältnismässigkeit der Massnahme ja bereits bei der Wegweisungsverfügung geprüft wurde. Nach dem letztinstanzlichen Entscheid wird dann der grösste Teil der Verurteilten, nämlich rund 90 Prozent, ausgeschafft. Auch das zeigen die Erfahrungen der letzten Jahre. Etwa 10 Prozent können weiterhin nicht ausgeschafft werden, weil die Schweiz keine Zusammenarbeit mit den Ländern hat, in welche die Ausschaffung erfolgen sollte. Auf gut Deutsch: Diese Länder verweigern eine Rücknahme.
So viel zu den konkreten Fallzahlen. Diese können zwar je nach Kanton etwas variieren, doch die Verhältnisse sind nicht grundlegend verschieden. Man mag sich über diesen Zustand ärgern, ihn aufbauschen oder kleinreden. Die Frage, die uns heute am meisten interessieren muss, ist die folgende: Was ändert sich an dieser Situation, wenn die Bevölkerung die Ausschaffungs-Initiative oder den direkten Gegenvorschlag annimmt?
Die Annahme von beiden Vorlagen würde dazu führen, dass die Kantone in Zukunft bei ihren Wegweisungsverfügungen, also bei der Frage der Verhältnismässigkeit, restriktiver entscheiden und schneller zu einem Wegweisungsentscheid kommen würden. Tendenziell ist das, auch bei den Gerichten, allerdings schon in den vergangenen Jahren geschehen, weil auch Behörden und Gerichte von der allgemeinen migrationspolitischen Stimmung in der Bevölkerung nicht unbeeinflusst sind.
Dem direkten Gegenvorschlag ist immerhin zugute zu halten, dass er die Grundprinzipien der Bundesverfassung und die Einhaltung des Völkerrechts explizit erwähnt. Ebenfalls
AB 2010 S 317 / BO 2010 E 317
Beim Text der Ausschaffungs-Initiative besteht nach wie vor die Problematik, dass er erstens der Bevölkerung etwas verspricht, was er nicht halten kann. Er spricht eben von Ausschaffung und suggeriert, dass Personen unser Land verlassen werden. Das werden sie aber mit oder ohne Initiative weiterhin nur tun - ich sage es jetzt zum dritten Mal -, wenn eine Zusammenarbeit der Schweiz mit dem Herkunftsland besteht. Zweitens würden nach der Annahme dieser Initiative Bundesverfassung und zwingendes Völkerrecht verletzt, wenn man die Initiative so umsetzen würde, wie das die Initianten versprechen, nämlich: keine Einzelfallprüfung mehr, keine Abwägung der Verhältnismässigkeit und allenfalls sogar Verstoss gegen das Folterverbot. Es ist unvorstellbar, dass unser Land alle diese Prinzipien verletzt, und es ist unvorstellbar, dass man der Bevölkerung so viel vorgaukelt.
Beim direkten Gegenvorschlag werde ich mich heute der Stimme enthalten. Falls der Zweitrat einen verbindlichen, konkreten Integrationsartikel erarbeitet, bin ich bereit, in der zweiten Runde auf meine heutige Position zurückzukommen.
Das Instrument der Initiative ist deshalb in einer funktionierenden und direkten Demokratie, wie es die Schweiz ist, für die Bürgerinnen und Bürger des Landes dasjenige Mittel, mit dem sie direkt in unser Staatwesen als solches und in die Verfassung im Besonderen eingreifen können. Der Entscheid des Souveräns als direkter Ausdruck des Volkswillens ist zu respektieren, auch dann, wenn er dem persönlichen Willen und der persönlichen Meinung widerspricht. Er ist aus meiner Sicht nicht zu kommentieren oder zu bemängeln, sondern schlicht und einfach zu akzeptieren und umzusetzen. Die persönliche Willenskundgebung hat im Vorfeld einer Abstimmung zu geschehen. Verletzen wir diesen politischen Grundsatz, so missachten wir den Mehrheitsentscheid der Stimmbürger und lassen es an Respekt gegenüber dem Souverän fehlen.
Gerade eine solche Respektlosigkeit untergräbt das Fundament unseres schweizerischen Demokratieverständnisses und rüttelt an den Grundwerten unserer schweizerischen Rechtsordnung. Das vielzitierte Wort Völkerrecht bringt ja im Grundsatz klar zum Ausdruck, dass es sich hier um ein Recht des Volkes handelt und nicht um ein Recht von Rechtsgelehrten, sei dies auf nationaler oder internationaler Ebene. Seien wir uns also bewusst, dass dieses Recht des Volkes gerade in unserem direktdemokratischen System ein noch wichtigeres Faktum ist als in einer parlamentarischen Demokratie, von einer Monarchie oder gar einem diktatorischen System ganz zu schweigen. Diese Tatsache müssen wir uns bei der Behandlung von Volksinitiativen und deren allfälligen Umsetzung vor Augen führen.
Dabei nützt es überhaupt nichts, wenn die Politik in Versuchen einer Beruhigung verharrt. Sichtbare Strafmasse und ein konsequentes Handeln sind und werden gefordert. Als Gesetzgeber haben wir dafür zu sorgen, dass sich unsere Bevölkerung sicher, dass sie sich ernst genommen und respektiert fühlt. Wir haben also dafür zu sorgen, dass die Menschen in diesem Land in Freiheit und Sicherheit leben können. Dazu gehört auch die uneingeschränkte Durchsetzung unserer Rechtsordnung, von der Straffestsetzung bis hin zum Vollzug. Diesem Rechtsverständnis hat sich auch die Judikative zu unterziehen. Machen wir das nicht, verlieren wir den Respekt unseres Wahlorgans und somit die Legitimation als parlamentarische Vertretung unseres Volkes. Nehmen wir also unsere Aufgabe als Vertreter des Volkes und der Kantone sehr ernst und uns selbst nicht so wichtig!
Diese Volksinitiative wurde von über 210 000 Menschen in diesem Lande unterzeichnet - Menschen, die wie die Initianten der Meinung sind, dass ausländische Straftäter, die vorsätzliche Tötungsdelikte, Vergewaltigungen und andere schwere Sexualdelikte, Gewaltdelikte wie Raub und Einbrüche, Menschen- und Drogenhandel oder Missbräuche unseres Sozialsystems begangen haben, nach Absolvierung ihrer Strafe das Gastrecht unseres Landes verwirkt und deshalb unser Land während einer gewissen Zeit oder für immer zu verlassen haben. Ist denn diese verfassungsmässige Forderung so abstrus? Würden wir einer Person, die uns bedroht, beraubt, missbraucht und betrogen hat, weiterhin ein privates Gastrecht gewähren? Ist es denn so abwegig, dass wir uns von solchen Menschen trennen und sie wieder dorthin schicken, woher sie gekommen sind?
Der Bundesrat unterbreitet dem Parlament nun einen Gegenvorschlag zur Ausschaffungs-Initiative. Das ist sein gutes und verfassungsmässiges Recht, und es ist unser Recht, diesen anzunehmen oder abzulehnen. Wir werden später noch im Detail darüber zu beraten haben. Vorgängig ist jedoch beim vorliegenden Einzelantrag Maissen zu entscheiden, ob wir diese Initiative für gültig oder ungültig erklären. Herr Kollege Maissen, ich habe Mühe, ihr Verständnis von schweizerischer Demokratie zu verstehen. Sie setzen internationales und abstraktes Recht, das Völkerrecht, das niemand so richtig versteht, dem eigentlich niemand so richtig verpflichtet und für das niemand so richtig verantwortlich ist,
AB 2010 S 318 / BO 2010 E 318
Das Volk hat uns vor zwei Jahren in die beiden Kammern unseres Parlamentes gewählt und entsandt, und es hat vor ein paar Monaten einen für die meisten überraschenden Entscheid getroffen und dem Parlament eine Lektion erteilt, die es ernst nehmen und respektieren sollte. Wer das nicht macht, hat die Lektion nicht verstanden und zeichnet dafür verantwortlich, wenn der Unmut in der Bevölkerung immer grösser und radikaler wird. Ich habe kein Verständnis für parlamentarische Bevormundungen des Volkes respektive derjenigen 210 000 Menschen, die diese Initiative unterzeichnet haben, Bevormundungen, wie sie der Einzelantrag Maissen und die beiden Minderheitsanträge auf Ungültigkeitserklärung bedeuten. Wer einen solchen Antrag stellt oder unterstützt, hat die Lektion der Mehrheit des Volkes noch nicht verstanden und muss sich seinerseits nicht wundern, wenn ihn das Volk nicht mehr versteht. Ich akzeptiere aber, dass die Kommission einen Gegenvorschlag erarbeitet hat. Das ist das entsprechende parlamentarische Recht.
Ich bitte Sie aus diesen Gründen, den Respekt vor diesen Menschen zu wahren und den Einzelantrag Maissen sowie die beiden Minderheitsanträge in aller Deutlichkeit abzulehnen. Lassen wir unsere Mitbürgerinnen und Mitbürger darüber entscheiden, ob sie die Initiative und den Gegenvorschlag annehmen oder ablehnen wollen. Wir sind Vertreter des Volkes und nicht dessen Vormund. Das gilt es zu beachten - nicht mehr und nicht weniger.
Dass jener, der das Gastrecht in gröbster Weise verletzt, das Aufenthaltsrecht verliert, scheint mir ein richtiger und wichtiger Grundsatz zu sein. Wir stellen aber fest, dass in der praktischen Umsetzung dieses Grundsatzes gewisse Mängel bestehen. Insofern nimmt die Initiative ein Problem auf.
Die Initiative hat aber verschiedene Mängel; sie sind dargelegt worden und ich will sie nicht wiederholen. Der Gegenvorschlag korrigiert diese Mängel und macht darum Sinn, aber nicht nur darum. Der Gegenvorschlag macht auch Sinn, weil damit den Bürgerinnen und Bürgern eine Alternative zur Initiative präsentiert wird, die in allen wesentlichen Punkten Klarheit schafft:
1. Der Gegenvorschlag listet alle Straftatbestände auf, die zur Ausschaffung führen können. Die Initiative ist diesbezüglich flou, weil die Straftatbestände nicht abschliessend aufgelistet werden. Insofern kann man durchaus sagen, dass der Bürger da die Katze im Sack kaufen würde.
2. Der Gegenvorschlag nimmt die Stimmbürger ernst, weil er nichts verspricht, was später nicht umgesetzt werden kann. Das scheint mir ein ganz wesentlicher Punkt zu sein.
Ich denke, es ist nicht die Angst, Kollege Jenny, die Triebfeder dafür war, hier einen Gegenvorschlag auszuarbeiten. Nach meiner Auffassung ist es das Lernen aus Erfahrungen. Wir haben eben beispielsweise bei der Verwahrungs-Initiative schlechte Erfahrungen gemacht. Da wurde der Bevölkerung etwas vorgelegt, was später nicht umgesetzt werden konnte. Hier nun haben wir zwei Varianten, und wir werden dafür sorgen, dass Bürgerinnen und Bürger wissen, welche Variante welche Inhalte hat und mit welchen Vor- und Nachteilen diese verbunden sind.
Ich unterstütze die Mehrheit der Kommission: Erstens ist die Initiative für gültig zu erklären. Vielleicht müssen wir die Regeln und die Praxis ändern; das darf aber nicht während des Spiels passieren. Zweitens ist die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen. Drittens ist dem Gegenvorschlag in etwa in der vorgeschlagenen Form zuzustimmen.
Selon moi, cette initiative contrevient au principe de non-refoulement, qui appartient au droit impératif international, même si on joue habilement sur les conséquences qu'aurait une "Ausschaffung" et celles qu'aurait une "Ausweisung", ce qui échappe en grande partie, je crois, aux Romands. Selon ce principe, nul ne peut être renvoyé vers un pays dans lequel il risque d'être soumis à de graves violations des droits humains. Cette initiative populaire aboutit à ce que, dans des cas d'espèce qui correspondront à la commission de certaines infractions prévues dans cette initiative, il y aura une obligation générale et automatique d'expulser, sans examen possible de la légalité ni de la proportionnalité, les personnes qui auront commis ces infractions.
Je passe sur toutes les conventions internationales - Convention européenne des droits de l'homme, Pacte de l'ONU II, Convention relative aux droits de l'enfant, Accord sur la libre circulation des personnes et Constitution fédérale - que cette initiative viole. Ce n'est tout de même pas rien dans un Etat qui se gausse d'être un Etat démocratique et un modèle de vertu en matière de droits de l'homme.
Dans son message relatif à la nouvelle Constitution fédérale, le Conseil fédéral de l'époque avait une conception assez large du droit impératif international, admettant que les garanties de la Convention européenne des droits de l'homme, auxquelles il ne peut être dérogé même en cas d'état d'urgence, appartiennent également au jus cogens.
Je constate à ce sujet qu'il y a déjà beaucoup d'initiatives parlementaires, de motions et d'autres interventions parlementaires qui sont en traitement depuis des années et qu'on n'a pas attendu l'initiative sur les minarets pour les déposer et pour voir le problème. Mais, étonnamment, ça n'avance pas! On nous dit toujours: "Attention, on ne peut pas le faire, parce qu'une initiative vient de passer et que ce n'est donc pas politiquement très correct d'agir comme ça." Je pense qu'il faut cesser de tenter de faire passer pour valables dans ce Parlement des initiatives qui ne le sont pas! Il s'agit de mettre un terme aux abus qui ont été constatés de la part de certains initiants dans l'utilisation des instruments de la démocratie directe, abus qui peuvent avoir des conséquences extrêmement négatives, non seulement pour la stabilité de nos institutions - parce que finalement si on peut violer allègrement le droit international dans la Constitution, pourquoi continuerait-on à respecter notre droit interne -, mais également pour notre image et pour notre réputation à l'étranger.
AB 2010 S 319 / BO 2010 E 319
Contrairement au Conseil fédéral, qui se fie aux déclarations des initiants publiées sur Internet et écrit à la page 4577 de son message - j'ai trouvé ça beau comme phrase - que "ses auteurs n'ont pas l'intention de contrevenir au droit international impératif" et que "de simples doutes quant à sa validité ne justifieraient pas une invalidation", je pense pour ma part que de simples doutes - et des doutes de plus en plus sérieux - quant à la validité de la présente initiative justifient qu'on l'invalide.
Je crois vraiment qu'on ne doit pas entrer dans ce jeu-là et, si cette initiative populaire devait être déclarée valable, je ne soutiendrai aucun des contre-projets.
Der direkte Gegenvorschlag beinhaltet erstens einen klaren, kohärenten Deliktkatalog. Zweitens sind Straftatbestände und Strafmass aufeinander abgestimmt; da gibt es nichts Zufälliges, nichts Willkürliches. Drittens bleiben Rechtsstaatlichkeit und völkerrechtliche Bestimmungen gewahrt, auch in Bezug auf die Freizügigkeitsabkommen mit der Europäischen Union. Der Gegenvorschlag berücksichtigt also die berechtigten Anliegen der Volksinitiative und ist ebenso wirksam. Er ist keine Softvariante, sondern erreicht dasselbe Ziel auf saubere und verantwortbare Weise. Von der Sache her könnte die Volksinitiative eigentlich zurückgezogen werden.
Aufgrund dieser für mich klaren Ausgangslage frage ich Sie, geschätzter Kollege Jenny, was Sie denn an der Volksinitiative konkret, Punkt für Punkt, als dem Gegenvorschlag gegenüber überlegen betrachten. Sie haben relativ "freihändig" auf dem Gegenvorschlag herumgehackt, ein allfälliger Mehrwert Ihrer Initiative ist für mich aber nicht plausibel dargestellt worden.
Aus Ihren Aussagen, geschätzter Kollege Brändli, könnte man verkürzt schliessen, Sie seien gegen die Integration von Ausländern oder Sie hätten einen Generalverdacht gegen die schweizerische Justiz. Genau das spricht eben nicht für Ihre Volksinitiative, sondern das spricht - wenn schon - eindeutig für den Gegenvorschlag.
Aber man tut jetzt so - und das macht insbesondere diese Initiative -, als ob in diesem Land ein ganz grosses Problem bestünde. Es wird etwas hochgeschaukelt, das wenig Bezug zu den Tatsachen in den Kantonen hat. Ich würde Ihnen allen empfehlen, einmal bei Ihren Ämtern anzufragen, ob sie Probleme mit der Ausschaffung von kriminellen Ausländern und Ausländerinnen haben. Machen Sie diese Umfrage in ihren Kantonen, und sagen Sie das dann bitte auch in einem allfälligen oder zu erwartenden Abstimmungskampf! Dann werden die Leute vielleicht auch begreifen, dass es hier gar nicht um ein echtes Problem geht.
Ich habe in meinem Kanton gefragt. Ich kann Ihnen vorlesen, was mir geschrieben wurde: "Aus der Sicht des Amtes für Migration Basel-Landschaft sind keine akuten Probleme im Zusammenhang mit der Wegweisung von kriminellen Ausländern vorhanden. Artikel 62 und 63, in Verbindung mit Artikel 96 des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer vom 16. Dezember 2005, in Kraft seit dem 1. Januar 2008, bieten uns die nötigen gesetzlichen Grundlagen, um die Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligung von kriminellen Ausländerinnen und Ausländern zu widerrufen, gleichzeitig aber die Verhältnismässigkeit einer solchen Massnahme zu prüfen und die völkerrechtlichen Bestimmungen zu berücksichtigen." Weiter ist auch ausgeführt worden: "Wie erwähnt, sind uns keine kriminellen Ausländer bekannt, die mit den bestehenden gesetzlichen Grundlagen nicht weggewiesen werden können."
Ich finde, dass man in dieser Debatte auch die Fakten, wie sie tatsächlich sind, auf den Tisch legen sollte. Wir diskutieren hier über etwas, das bei der Umsetzung offensichtlich kein Problem ist. Ich gehe davon aus, dass es in anderen Kantonen auch so ist; Frau Kollegin Sommaruga hat das ja in Bezug auf den Kanton Bern auch erwähnt. Das Amt für Migration hat mich immerhin darauf aufmerksam gemacht, dass es vielleicht dann ein Problem geben könnte, wenn das Ermessen in den Kantonen unterschiedlich gehandhabt würde. Das mag sein. Es könnte vielleicht die Aufgabe eines Gegenvorschlages sein, wirklich Kriterien anzugeben, damit die Bestimmungen überall etwa gleich angewendet werden. Aber das Amt schreibt mir auch: "Die Umsetzung der Initiative würde uns vor erhebliche Probleme stellen." Zum einen wären die kantonalen Behörden trotz des verfassungsmässigen Auftrags, die Wegweisung anzuordnen, auch verpflichtet, die verfassungsmässigen Grundsätze einzuhalten, und ich gehe davon aus oder hoffe zumindest, dass auch die Initianten der Meinung sind, dass die verfassungsmässigen Grundsätze wie das Verhältnismässigkeitsprinzip und eben auch das Völkerrecht und das Non-Refoulement-Prinzip berücksichtigt werden müssen.
Meine Botschaft ist also die: Fragen Sie überall in Ihren Kantonen an, ob sie wirklich ein Problem haben, und sagen Sie dann auch im Abstimmungskampf, wie es tatsächlich aussieht!
Eines dieser Probleme ist die Ausländerkriminalität. Die Straffälligkeit von Ausländern ist nach wie vor überproportional gross. Das belegen folgende Zahlen: 51 Prozent der wegen Verbrechen und Vergehen verurteilten Personen sind Ausländer, und fast 70 Prozent aller in der Schweiz Inhaftierten sind Ausländer; dies bei einem Ausländeranteil von wie gesagt 21,5 Prozent. Die hohe Ausländerkriminalität bedroht direkt die Sicherheit der Bevölkerung und ist meiner Meinung nach einer der Hauptgründe für die zunehmende Spannung zwischen Schweizern und Ausländern. Darum besteht Handlungsbedarf, und zwar auch im Interesse der überwiegenden Zahl der Ausländer, die zu keinen Beanstandungen Anlass geben.
Nachdem der Bundesrat und unsere Staatspolitische Kommission die Ausschaffungs-Initiative im Grundsatz für gültig erklärt haben, weil sie nicht gegen zwingendes Völkerrecht verstösst, soll das Volk über dieses Begehren entscheiden können. Auch wenn es gewisse Rechtsunsicherheiten gibt, darf es nicht sein, dass dem Volk eine Volksinitiative, die rechtmässig zustande gekommen ist, vorenthalten wird.
AB 2010 S 320 / BO 2010 E 320
Ich werde den direkten Gegenvorschlag unterstützen, weil dieser Konflikte mit den Grundrechten und Grundprinzipien der Bundesverfassung und des nichtzwingenden Völkerrechts mit einem entsprechenden Vorbehalt regelt. Damit werden gewisse bei der Initiative vorhersehbare Vollzugsschwierigkeiten vermieden. Der Gegenvorschlag bekämpft die tatsächlichen Probleme und ist, wie Herr Büttiker gesagt hat, keine abgeschwächte Kopie der Ausschaffungs-Initiative. Der Gegenvorschlag nimmt also die Anliegen der Initianten auf.
Ich bin für die Gültigerklärung der Volksinitiative, empfehle sie zur Ablehnung und unterstütze den Gegenvorschlag.
Ein paar Ausführungen zur Frage der Gültigkeit der Initiative: Diese Frage hat sich ja in den letzten paar Jahren verschiedentlich gestellt. Wir haben dem Volk bereits zwölf Initiativen zur Abstimmung unterbreitet, die zumindest völkerrechtlich problematisch waren. Drei dieser zwölf Initiativen wurden angenommen: die Alpenschutz-Initiative, die Verwahrungs-Initiative und jetzt die Anti-Minarett-Initiative. Wir bemühen uns in solchen Fällen, diese Initiativen dann nach dem Willen des Volkes, aber auch völkerrechtlich korrekt umzusetzen, was uns immer wieder grosse Schwierigkeiten bereitet. Ich verweise jetzt nur auf die Verwahrungs-Initiative. Deren Umsetzung ist enorm schwierig, das haben wir immer gewusst.
Die Ausschaffungs-Initiative verletzt also zwingendes Völkerrecht nicht, aber sie verletzt Völkerrecht; das haben wir in unserer Botschaft dargestellt. Sie berücksichtigt zum Beispiel das Gebot der Verhältnismässigkeit nicht; das ist ein völkerrechtlicher Grundsatz. Sie berücksichtigt die Einheit der Familie nicht - auch das ist ein völkerrechtlicher Grundsatz. Sie würde, wenn man sie absolut vollziehen würde, auch gegen das Freizügigkeitsabkommen verstossen. Auch dort müssten wir schauen, wie wir das irgendwie regeln könnten.
Der indirekte Gegenvorschlag, den wir vorgelegt hatten, ist aus gesetzestechnischer Sicht an sich sachgerecht. Rechtlich könnten wir alle Probleme mit einem indirekten Gegenvorschlag lösen, das heisst, wir könnten das Ziel der Initiative auf rechtsstaatlich korrektem Weg erreichen. Politisch - das habe ich Ihnen bereits in der Kommission gesagt, und das ist die Auffassung des Bundesrates - ist das schwieriger zu kommunizieren. Es rechtfertigt sich darum, auf gleicher Ebene einen Gegenvorschlag zu machen, das heisst eben auf Bundesverfassungsebene. Wir können dann auch besser aufzeigen, wo die Probleme dieser Initiative liegen. Wir können klar aufzeigen, welches die Vorteile des Gegenvorschlages sind. Wir können zeigen, dass der Katalog der Straftatbestände willkürlich ist. Wir können zeigen, dass aus der Ausschaffungs-Initiative, nicht aber aus dem direkten Gegenvorschlag mit Bezug auf die Minderjährigen problematische Regelungen resultieren. Wir können aufzeigen, dass das Gebot der Verhältnismässigkeit gewahrt wird.
Zum Gegenentwurf: Er übernimmt im Wesentlichen den indirekten Gegenvorschlag des Bundesrates und seine Definition der schweren Straftaten, die zu einem Entzug des Aufenthaltsrechts führen. Im Gegensatz zur Initiative wären dadurch die Bagatellfälle ausgeschlossen. Es geht um wirklich schwere Straftaten, und zwar unabhängig von der Art des Delikts. Die Kommission hat den Vorschlag des Bundesrates mit einer besonderen Regelung für ausländische Täterinnen und Täter ergänzt, die einen Betrug oder eine andere strafbare Handlung in den Bereichen der Sozialhilfe, der Sozialversicherungen, der öffentlich-rechtlichen Abgaben oder der Wirtschaft begangen haben. Das befürworten wir. Damit gehen Sie mit dem direkten Gegenvorschlag, zu Recht, weiter als die Ausschaffungs-Initiative.
Ich möchte noch auf verschiedene Voten eingehen, die heute gefallen sind, um ein paar Dinge zu klären. Herr Ständerat Brändli, Sie haben gesagt, die Initiative wolle nichts anderes als Personen ausweisen, die schwere Verbrechen begangen hätten. Schauen Sie einmal den Tatbestand in Artikel 139 StGB an, Diebstahl, an. Sie sehen dort - ja, ja, ich kenne den Artikel, Sie hoffentlich auch -, dass die Mindeststrafandrohung bei Diebstahl eine Geldstrafe ist. In der Initiative steht aber einfach "Einbruchdelikt": Der Teil Einbruch entspricht dem Hausfriedensbruch und wird auf Antrag bestraft, der Teil Diebstahl fällt unter die Mindest- und Maximalregelung. Hier stellen sich viele Fragen. Es geht nicht ganz auf: Warum nennen Sie Einbruch, nicht aber Betrug? Da sagen Sie vermutlich, das werde dann auf Gesetzesstufe geregelt.
AB 2010 S 321 / BO 2010 E 321
Herr Jenny, Sie sagen, der Gegenentwurf diene der Verwässerung. Schauen Sie, ich habe schon Vertreterinnen und Vertretern der Initiative zugehört. Auf verschiedene Fragen wurde da geantwortet, man müsse sich die konkrete Ausgestaltung noch überlegen. Eine Antwort war auch, das werde dann in der Ausführungsgesetzgebung geregelt. Eine andere Antwort war, das werde noch angepasst. Ich habe von ihnen auch schon gehört, etwas sei nicht so gemeint. Sie haben dann gesagt, ja, man könne das anders auslegen, und haben auf die Initiative verwiesen bzw. darauf, was die Initiative meine. Es ist aber einfach klar: Man stimmt bei einer Initiative über den Text ab, und nicht darüber, was auch noch gemeint wäre oder was man auch noch hätte meinen können. Wenn wir die Initiative und den direkten Gegenvorschlag zur Diskussion stellen, dann werden wir vom Wortlaut der beiden Vorschläge ausgehen und den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern anhand des Wortlautes erklären, wo die Unterschiede sind. Da kann man dann nicht argumentieren, was man auch noch gemeint habe. Das ist einfach so, und ich denke, das ist auch richtig so. Das ist, Herr Kuprecht, auch der Grund, warum man mit dem direkten Gegenentwurf - ich meine, zu Recht - eine Lösung gesucht hat, die das Ziel erreicht, aber auf einem rechtlich korrekten und sachlich überzeugenden Weg. Ich denke, wir werden dann Gelegenheit haben, das auszudiskutieren und zu zeigen, wo die Vor- und Nachteile sind.
Damit möchte ich Sie bitten, die Initiative für gültig zu erklären und dem direkten Gegenvorschlag zuzustimmen.
2. Arrêté fédéral relatif à l'initiative populaire "pour le renvoi des étrangers criminels (Initiative sur le renvoi)"
Eintreten ist obligatorisch
L'entrée en matière est acquise de plein droit
Detailberatung - Discussion par article
Titel und Ingress
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Titre et préambule
Proposition de la commission
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Angenommen - Adopté
Art. 1
Antrag der Mehrheit
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Antrag der Minderheit I
(Hêche, Berset, Cramer)
Abs. 1
Die Volksinitiative "für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungs-Initiative)" wird ungültig erklärt und Volk und Ständen nicht zur Abstimmung unterbreitet.
Antrag der Minderheit II
(Cramer, Berset, Hêche)
Abs. 1
Die Volksinitiative "für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungs-Initiative)" wird teilweise gültig erklärt; sie wird Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet, soweit sie gültig ist.
Abs. 2 Einleitung
Die Initiative hat folgenden Wortlaut, soweit sie gültig ist:
Abs. 2 Ziff. I Einleitung
Die Bundesverfassung vom 18. April 1999 wird wie folgt geändert:
Abs. 2 Ziff. I Art. 121 Abs. 3
Sie (= die Ausländerinnen und Ausländer) verlieren unabhängig von ihrem ausländerrechtlichen Status ihr Aufenthaltsrecht wenn sie:
a. wegen eines vorsätzlichen Tötungsdelikts, wegen einer Vergewaltigung oder eines anderen schweren Sexualdelikts, wegen eines anderen Gewaltdelikts wie Raub, wegen Menschenhandels, Drogenhandels oder eines Einbruchsdelikts rechtskräftig verurteilt worden sind; oder
b. missbräuchlich Leistungen der Sozialversicherungen oder der Sozialhilfe bezogen haben.
Abs. 2 Ziff. I Art. 121 Abs. 4
Der Gesetzgeber umschreibt die Tatbestände nach Absatz 3 näher. Er kann sie um weitere Tatbestände ergänzen.
Abs. 2 Ziff. I Art. 121 Abs. 5
Wer das Einreiseverbot missachtet oder sonst wie illegal in die Schweiz einreist, macht sich strafbar. Der Gesetzgeber erlässt die entsprechenden Bestimmungen.
Abs. 2 Ziff. II Einleitung
Die Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung werden wie folgt geändert:
Abs. 2 Ziff. II Art. 197 Ziff. 8 Titel
8. Übergangsbestimmung zu Artikel 212 (Aufenthalt und Niederlassung von Ausländerinnen und Ausländern)
Abs. 2 Ziff. II Art. 197 Ziff. 8 Text
Der Gesetzgeber hat innert fünf Jahren seit Annahme von Artikel 121 Absätze 3 bis 5 durch Volk und Stände die Tatbestände nach Artikel 121 Absatz 3 zu definieren und zu ergänzen und die Strafbestimmungen bezüglich illegaler Einreise nach Artikel 121 Absatz 5 zu erlassen.
Abs. 3 Einleitung
Folgende Teile der Initiative werden ungültig erklärt:
Abs. 3 Art. 121 Abs. 3 Einleitung
Streichen "sowie alle Rechtsansprüche auf Aufenthalt in der Schweiz" im Satz: "Sie (= die Ausländerinnen und Ausländer) verlieren unabhängig von ihrem ausländerrechtlichen Status ihr Aufenthaltsrecht sowie alle Rechtsansprüche auf Aufenthalt in der Schweiz, wenn sie ..."
Abs. 3 Art. 121 Abs. 5
Streichen des ganzen Absatzes
(Als Folge dieser Streichung wird Abs. 6 des Initiativtextes zu Abs. 5; die Verweise in Art. 197 Ziff. 8 werden entsprechend geändert)
Antrag Maissen
Abs. 1
Die Volksinitiative "für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungs-Initiative)" wird ungültig erklärt und Volk und Ständen nicht zur Abstimmung unterbreitet.
AB 2010 S 322 / BO 2010 E 322
Art. 1
Proposition de la majorité
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Proposition de la minorité I
(Hêche, Berset, Cramer)
Al. 1
L'initiative populaire "pour le renvoi des étrangers criminels (initiative sur le renvoi)" est déclarée nulle et ne sera pas soumise au vote du peuple et des cantons.
Proposition de la minorité II
(Cramer, Berset, Hêche)
Al. 1
L'initiative populaire "pour le renvoi des étrangers criminels (initiative sur le renvoi)" est déclarée partiellement valable; elle sera soumise au vote du peuple et des cantons, dans sa teneur déclarée valable.
Al. 2 introduction
L'initiative, telle que déclarée valable, a la teneur suivante:
Al. 2 ch. I introduction
La Constitution fédérale du 18 avril 1999 est modifiée comme suit:
Al. 2 ch. I art. 121 al. 3
Ils (les étrangers) sont privés de leur titre de séjour en Suisse, indépendamment de leur statut:
a. s'ils ont été condamnés par un jugement entré en force pour meurtre, viol, ou tout autre délit sexuel grave, pour un acte de violence d'une autre nature tel que le brigandage, la traite d'êtres humains, le trafic de drogue ou l'effraction; ou
b. s'ils ont perçu abusivement des prestations des assurances sociales ou de l'aide sociale.
Al. 2 ch. I art. 121 al. 4
Le législateur précise les faits constitutifs des infractions visées à l'alinéa 3. Il peut les compléter par d'autres faits constitutifs.
Al. 2 ch. I art. 121 al. 5
Les étrangers qui contreviennent à l'interdiction d'entrer sur le territoire ou qui y entrent illégalement de quelque manière que ce soit sont punissables. Le législateur édicte les dispositions correspondantes.
Al 2 ch. II introduction
Les dispositions transitoires de la Constitution fédérale sont modifiées comme suit:
Al 2 ch. II art. 197 ch. 8 titre
8. Disposition transitoire ad article 121 (Séjour et établissement des étrangers)
Al 2 ch. II art. 197 ch. 8 texte
Dans les cinq années qui suivent l'acceptation par le peuple et par les cantons de l'article 121 alinéas 3 à 5, le législateur définit les faits constitutifs des infractions en vertu de l'article 121 alinéa 3, il les complète et il édicte les dispositions pénales relatives à l'entrée illégale sur le territoire visée à l'article 121 alinéa 5.
Al. 3 introduction
Les parties suivantes de l'initiative sont déclarées invalides:
Al. 3 art. 121 al. 3 introduction
Biffer "et de tous leurs droits à séjourner" dans la phrase "Ils (les étrangers) sont privés de leur titre de séjour, indépendamment de leur statut, et de tous leurs droits à séjourner en Suisse ..."
Al. 3 art. 121 al. 5
Biffer tout l'alinéa
(Suite au fait de biffer cet alinéa, l'al. 6 du texte de l'initiative devient l'al. 5. Les renvois dans l'art. 197 ch. 8 sont modifiés en conséquence)
Proposition Maissen
Al. 1
L'initiative populaire "pour le renvoi des étrangers criminels (initiative sur le renvoi)" est déclarée nulle et ne sera pas soumise au vote du peuple et des cantons.
Ich verzichte darauf, Rechtsgelehrte zu zitieren. Es kann nämlich beinahe für jede Frage jemand gefunden werden, der die eigenen Positionen stützt. Das Privileg des Politikers ist es, aufgrund von Recherchen zu Erkenntnissen zu gelangen und daraus Schlussfolgerungen zu ziehen. Ich möchte Ihnen im Folgenden aufzeigen, warum die Initiative für ungültig zu erklären ist:
1. Die Volksinitiative widerspricht zwingendem Völkerrecht.
2. Die Ungültigerklärung entspricht der bisherigen Praxis von Bundesrat und Parlament.
3. Mit der Initiative werden Grundsätze der politischen Rechte verletzt.
Zum Aspekt des zwingenden Völkerrechts: Dieses beinhaltet unter anderem das sogenannte Non-Refoulement-Prinzip. Das entspricht Artikel 25 Absatz 2 der Bundesverfassung. Dieses Non-Refoulement-Prinzip bezieht sich nur auf Flüchtlinge. So heisst es in der Bundesverfassung: "Flüchtlinge dürfen nicht in einen Staat ausgeschafft oder ausgeliefert werden, in dem sie verfolgt werden." Die Volksinitiative bringt diesbezüglich eine entscheidende Neuerung, nämlich den Automatismus der Ausschaffung. Während gemäss geltendem Recht vor der Ausschaffung Richter Verhältnismässigkeitsüberprüfungen vornehmen, muss gemäss der Volksinitiative ausgewiesen und vollzogen werden. Da stellt sich die Frage bezüglich der Beziehung zwischen Verfügung und Vollzug, welche die Basis für die Überlegungen der Kommission war.
Im Grunde genommen sind in den beiden Initiativen nur zwei Worte unterschiedlich: In der vorliegenden Initiative wird der Begriff "auszuweisen" verwendet, und bei der damals für ungültig erklärten Initiative hiess es "weggewiesen". Über den Unterschied dieser Worte kann man diskutieren; klar aber ist der Unterschied in Bezug auf die Eindeutigkeit der Zielsetzung. Die Zielsetzung der damals für ungültig erklärten Initiative wurde im Titel mit "vernünftige Asylpolitik" umschrieben, in der vorliegenden Initiative geschieht dies mit dem Ausdruck "Ausschaffungs-Initiative". Es ist richtig, was der Kommissionssprecher sagte: Letztlich ist der Text massgebend; aber mit dem Titel wird natürlich auch ganz klar gesagt, welches die Intention ist.
AB 2010 S 323 / BO 2010 E 323
Interessant ist, was die Initianten damit meinen, wenn sie sagen, das Non-Refoulement-Prinzip werde nicht verletzt. Sie verweisen in ihrem Argumentarium auf Artikel 33 der Flüchtlingskonvention. Gemäss diesem Artikel kann das Non-Refoulement-Gebot unter folgenden Bedingungen aufgehoben werden: wenn der Flüchtling als eine Gefahr für die Sicherheit des Aufenthaltsstaates angesehen werden muss oder wenn er eine Bedrohung für die Gemeinschaft des Landes bedeutet, weil er wegen eines besonders schweren Verbrechens oder Vergehens rechtskräftig verurteilt worden ist. Dieser Artikel sieht also als konkreten Grund für Ausnahmen vom Non-Refoulement-Gebot Folgendes vor: Gefahr für die Sicherheit des Landes; Bedrohung der Verfassung, der Regierung, der territorialen Integrität, der Unabhängigkeit und des äusseren Friedens. Daraus geht hervor, dass die Ausnahmen nach Artikel 33 der Konvention eine Ausweisung nur als letztes praktikables Mittel erkennen. Es geht um die Gefahr für die nationale Sicherheit. Die Risiken für den Staat müssen grösser sein als die Risiken für den Flüchtling und seine Interessen.
Die Initianten sehen also keinen Verstoss gegen das zwingende Völkerrecht, weil sie nicht zwischen Verfügung und Vollzug unterscheiden und keine Verhältnismässigkeitsprüfung zulassen, sondern aufgrund von Ausnahmebestimmungen argumentieren, die sich aber gar nicht auf die in der Initiative genannten Delikte beziehen.
Ich muss der Kommission noch etwas sagen: Was ich vermisst habe, ist die Differenzierung innerhalb des zwingenden Völkerrechts. Es gibt noch einen weiteren Punkt, der mit dem Non-Refoulement-Gebot nicht übereinstimmt; er hat nichts mit den Flüchtlingen zu tun. Es ist zu beachten: Es gibt ein eigenständiges, absolutes menschenrechtliches Rückschiebeverbot, das nichts mit dem Flüchtlingsstatus zu tun hat. Massgebend ist auch hier wieder die Bundesverfassung, und zwar Artikel 25 Absatz 3, wo es heisst: "Niemand darf in einen Staat ausgeschafft werden, in dem ihm Folter oder eine andere Art grausamer und unmenschlicher Behandlung oder Bestrafung droht." Völkerrechtlich ist das Rückschiebeverbot nicht in der Flüchtlingskonvention geregelt, sondern in Artikel 3 der Folterkonvention. Des Weiteren wird dieses Prinzip nach ständiger Rechtsprechung auch aus dem Folterverbot von Artikel 3 EMRK und Artikel 7 Uno-Pakt II abgeleitet. Das heisst, das Folterverbot gilt absolut und unterliegt im Gegensatz zum Non-Refoulement-Prinzip keinerlei Einschränkungen; es gibt hier keine Ausnahme.
Festzuhalten ist schliesslich: Wenn tatsächlich auch mit der Initiative kein zwingendes Völkerrecht verletzt werden soll, dann hat diese Initiative gar keinen Inhalt, weil die entsprechenden Regelungen im geltenden Ausländergesetz und im Asylgesetz bereits bestehen. Man kann sie mit dem Gegenvorschlag in der Verfassung noch konkretisieren, aber die Initiative hat, wenn das Völkerrecht nicht verletzt werden soll, keinen Inhalt und macht deshalb keinen Sinn.
Ein letzter Punkt, den ich kurz ansprechen möchte, ist der Vorwurf der Bevormundung der Stimmbevölkerung, der mir zum Teil gemacht wurde. Man muss Folgendes sehen: Bei der Umsetzung der Initiative gibt es im Hinblick auf Rechtsstaatlichkeit und Demokratie zwei Möglichkeiten. Entweder setzen wir diese Initiative gemäss dem Text um, über den abgestimmt wird, dann verletzen wir zwingendes Völkerrecht, oder wir setzen sie unter Berücksichtigung des zwingenden Völkerrechts um, dann setzen wir die Idee der Initianten nicht um. In beiden Fällen führen wir den Stimmbürger in die Irre, denn es ist ein rechtsstaatlicher Grundsatz, es gehört zu den Gültigkeitsanforderungen an Initiativen, dass sie einen Inhalt haben, bei dem die unverfälschte Willensbildung gewährleistet ist. Diese unverfälschte Willensbildung setzt erstens die Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht und zweitens die faktische Durchsetzbarkeit voraus. Wenn diese Bedingungen nicht erfüllt sind, verletzen wir Artikel 34 Absatz 2 der Bundesverfassung, wo die Garantie für die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe festgelegt ist.
Das, was ich hier vorschlage, ist also keine Bevormundung der Stimmbürger. Ich bin überzeugt, dass wir der Demokratie auf Dauer schaden, wenn wir weiterhin Initiativen zulassen, die nicht umsetzbar sind; damit wird die Glaubwürdigkeit unserer Demokratie infrage gestellt. Für mich sind die Volksrechte zu wertvoll, als dass sie zu Beliebigkeitsveranstaltungen werden dürfen.
Zum Schluss: Persönlich bin ich nicht dagegen, dass man dem Volk den Gegenvorschlag als eigenständige Vorlage unterbreitet. Damit möchte ich zum Ausdruck geben, dass für mich die Stimmung im Volk ernst zu nehmen ist. Es ist Handlungsbedarf da - aber handeln wir bitte mit den richtigen und rechtsstaatlichen Instrumenten.
AB 2010 S 324 / BO 2010 E 324
Le premier type de cas - et sur ce point je serai bref, parce que notre collègue Maissen en a parlé précisément tout à l'heure -, c'est celui où l'on doit appliquer le principe du non-refoulement. Ce principe protège notamment les personnes qui ont obtenu l'asile en Suisse et toutes celles et tous ceux qui sont susceptibles d'être expulsés dans un pays où ils sont exposés à la torture ou à des traitements cruels et inhumains. Ce qu'il faut retenir, c'est que ces personnes ne sont en aucun cas susceptibles d'être expulsées de Suisse, à moins bien sûr qu'on arrive à leur trouver un autre pays d'asile, mais cela n'est guère facile s'agissant de personnes qui ont fait l'objet d'une condamnation.
Le deuxième type de cas, dont on a assez peu parlé jusqu'ici dans notre débat, mais qui sont les cas les plus nombreux, c'est lorsque le droit international, sans exclure de façon absolue que l'on puisse expulser quelqu'un, exige que l'on procède à une pesée des intérêts, que les dossiers soient examinés les uns après les autres. Procéder à une pesée des intérêts, c'est au fond ne faire rien d'autre que de mettre en oeuvre ce principe de rang constitutionnel que connaît l'ordre juridique suisse et qui est celui de la proportionnalité.
Cette exigence est totalement contraire à ce que souhaite l'initiative, puisqu'elle implique qu'il ne peut pas y avoir d'automaticité en matière d'expulsion, ce qui est vraiment un des points les plus importants de l'initiative. Il est important d'insister là-dessus, parce que les étrangers qui sont protégés par l'Accord sur la libre circulation des personnes représentent deux tiers de la population étrangère de Suisse. J'ajoute que cette exigence - et je cite à nouveau le message du Conseil fédéral - se présente "comme la manifestation spécifique d'un principe plus général consacré par les articles 8 à 11 de la Convention européenne des droits de l'homme, qui disposent que les atteintes portées, en vertu des besoins de l'ordre et de la sécurité publics aux droits garantis par ces articles ne sauraient dépasser le cadre de ce qui est nécessaire à la sauvegarde de ces besoins dans une société démocratique". C'est donc dire que si l'on ne respecte pas ces principes juridiques, la Suisse s'expose, dans un certain nombre de situations individuelles, à être condamnée par la Cour européenne des droits de l'homme pour ne pas avoir respecté ses engagements internationaux.
Le message nous dit également - et c'est le troisième type de cas -, que cette initiative est également susceptible d'aboutir à des décisions contraires à la Convention relative aux droits de l'enfant.
La conclusion de tout cela est assez simple: cette initiative n'est pas exécutable sans violer le droit international. La logique de cette conclusion, c'est qu'en principe on devrait déclarer cette initiative irrecevable, comme le proposent Messieurs Maissen et Hêche.
Sur ce point, permettez-moi de ne pas être tout à fait de cet avis quand je lis ce que souhaitent les initiants. Je cite l'alinéa 5 de l'article 121, où ils sont extrêmement clairs: "Les étrangers qui, en vertu des alinéas 3 et 4, sont privés de leur titre de séjour et de tous leurs droits à séjourner en Suisse doivent" - "doivent", nous disent les initiants! - "être expulsés du pays par les autorités compétentes et frappés d'une interdiction d'entrer sur le territoire." Nous affirmer que, lorsque les initiants demandent que les étrangers doivent être expulsés du pays, cela signifie qu'ils peuvent y séjourner si de bons motifs de droit international l'exigent, c'est, me semble-t-il, solliciter beaucoup le texte de l'initiative.
En réalité, le Conseil fédéral n'est pas très à l'aise dans cette affaire, pas plus du reste que la majorité de la commission qui, après nous avoir dit que cette initiative était recevable alors qu'à l'évidence elle ne l'est pas, nous dit dans le même temps que pour trouver une situation conforme au droit, il faut faire ou un contre-projet indirect, selon l'idée du Conseil fédéral, ou un contre-projet direct, selon la proposition de la commission. Si tout allait si bien, on ne verrait ni l'utilité de tous ces contre-projets, ni pourquoi ceux qui les soutiennent le font en argumentant systématiquement qu'ils permettront d'avoir une situation juridiquement conforme.
Il est vrai que jusqu'ici, on n'a pas une grande expérience d'une nullité partielle. A ma connaissance, on n'a pas eu l'occasion, au sein de l'Assemblée fédérale, de prendre une décision de ce type. En revanche, il existe une longue pratique en Suisse, et notamment une longue pratique du Tribunal fédéral, en matière de nullité partielle dont nous pouvons nous inspirer. Les critères pour une nullité partielle, le rapporteur, Monsieur Inderkum, nous les a rappelés tout à l'heure. Dès lors qu'il s'agit pour nous de jouer le rôle de juges constitutionnels, nous pouvons nous inspirer de la pratique du Tribunal fédéral.
Pour résumer la pratique du Tribunal fédéral, ce que l'on peut dire, c'est qu'une initiative peut être déclarée partiellement irrecevable si l'irrecevabilité ne porte que sur des points mineurs et, en d'autres termes, si le texte ainsi modifié reste encore suffisamment semblable à l'initiative pour que l'on puisse imaginer que ceux qui ont déposé l'initiative et en tout cas ceux qui l'ont signée l'auraient également signée en sachant qu'elle était partiellement irrecevable, donc auraient signé une initiative ainsi corrigée de ses points litigieux.
AB 2010 S 325 / BO 2010 E 325
C'est dire que je vous invite à accepter cet amendement. Celui-ci me semble le plus respectueux possible des droits populaires. Vous me permettrez d'ajouter qu'il est beaucoup plus respectueux des droits populaires que ce qu'ont proposé les gens qui ont conçu le texte de cette initiative. Pour leur part, ces gens méprisent les droits populaires en proposant sciemment, lorsqu'ils récoltent des signatures, un texte dont ils savent qu'il n'est pas légal et en se prévalant ensuite des signatures qu'ils ont recueillies pour forcer la porte. C'est là, me semble-t-il, où se trouve le vrai mépris des droits populaires, et sur ce point je rejoins totalement les propos tenus tout à l'heure par Madame Seydoux. Donc, il s'agit ici de respecter les droits populaires en allant dans le sens de ceux qui ont signé cette initiative et en proposant à la votation un texte qui aille dans leur sens.
Mais il s'agit aussi, en plus de respecter les droits des 200 000 personnes qui ont signé l'initiative, de respecter les droits des millions de personnes qui seront appelées à voter, en évitant de les faire voter sur un texte qui est déclaré nul. Et puis, si l'invalidation partielle est refusée, il va de soi alors qu'il faut rejoindre la position, plus tranchée, de Messieurs Maissen et Hêche, qui proposent l'invalidation totale.
Permettez-moi encore un mot, de façon à éviter tout malentendu. Les propositions que je défends en faveur du respect des droits populaires n'impliquent de ma part aucune espèce de complaisance envers le texte de cette initiative. Je suis totalement opposé à celui-ci. Je vous dirai tout à l'heure les raisons pour lesquelles ce texte me paraît absolument inadmissible, et je rejoins bien sûr complètement les conclusions de la majorité de la commission, qui vous recommande de demander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative populaire.
Je vous demande simplement de la modifier légèrement pour qu'au moins, si le peuple et les cantons devaient l'accepter, on ait un texte qui soit applicable.
Herr Maissen, es gibt eigentlich nur eine Schranke, die hier von Bedeutung ist, das ist die Schranke des zwingenden Völkerrechts - alle anderen Kriterien spielen keine Rolle! Es gibt kein politisches Ermessen. Zuständig ist die Bundesversammlung; sie ist ein politisches Organ, aber sie hat gelegentlich - das ist hier der Fall - über reine Rechtsfragen zu entscheiden, wie hier über die Gültigkeit von Volksinitiativen. Sie darf bei dieser Frage - das muss ich zu Herrn Maissen und zu Herrn Cramer sagen - keine politische Würdigung vornehmen! Eine Volksinitiative kann der Parlamentsmehrheit politisch noch so wenig passen, sie darf diese deswegen nicht für ungültig erklären. Es ist bei der Volksinitiative nicht anders als beim Referendum: Die Schweiz kennt keine plebiszitäre Demokratie, die Volksrechte sind Rechte - es sind Rechte! Wenn die in Verfassung und Gesetz, wenn die im Recht umschriebenen Voraussetzungen erfüllt sind, kommt es zu einer Volksabstimmung; wenn sie nicht erfüllt sind, nicht. Der Bundesrat beantragt in der Botschaft Gültigkeit, und die Kommission kam aufgrund der Überprüfung durch zwei Rechtsprofessoren zum gleichen Schluss.
Noch ein Wort zur Teilungültigkeit: Wir kennen die Praxis des Bundesgerichtes für kantonale Volksinitiativen. Wir haben auch näher angeschaut, wie das Bundesgericht bei Teilungültigerklärungen von kantonalen Volksinitiativen urteilte. Diese Praxis ist nicht ohne Weiteres auf das Bundesrecht zu übertragen, das ist zuzugeben, denn hier fehlt eine unmittelbar übergeordnete Rechtsordnung wie zwischen Kantonen und Bund. Jedenfalls darf eine Teilungültigkeit nur angenommen werden, Herr Cramer, wenn man dadurch die Freiheit des Stimmrechts nicht beeinträchtigt. Diese Sanktion kommt nur infrage, wenn man annehmen darf, die Unterzeichner hätten die Initiative auch dann unterzeichnet, wenn die für ungültig erklärte Passage nicht vorhanden gewesen wäre. Nehmen Sie nun einmal den Initiativtext, und streichen Sie Absatz 5 heraus! Jetzt frage ich Sie: Wollen Sie mit diesem Text vor das Volk treten? Mit der Streichung rupfen Sie dem Huhn nicht nur die Federn aus, sondern auch noch die Flügel! Das macht keinen Sinn mehr, das gibt keinen Zusammenhang mehr, das ist für die Abstimmung nicht möglich. Das Bundesgericht hat auch bei kantonalen Initiativen in Bezug auf die Teilungültigkeitsfrage ähnlich entschieden.
Ich bitte Sie, die Anträge der Minderheiten I und II abzulehnen, die Gültigkeit der Initiative zu bejahen und nicht während des laufenden Spiels die Regeln zu ändern. Mit mir können Sie zu jeder Zeit - wenn kein konkretes Objekt vorliegt - darüber diskutieren, wenn Sie in Zukunft solche Volksinitiativen anders beurteilen wollen, wenn Sie andere Kriterien heranziehen wollen. Aber während des Spiels sollten wir die Regeln nicht ändern. Das käme in unserem Land beim Volk politisch wohl nicht gut an.
Ich bitte Sie, die Anträge der Minderheiten I und II abzulehnen.
Was erwartet das Volk von uns? Ich glaube, das Volk erwartet von uns, dass wir ihm nur gültige Initiativen unterbreiten. Das Volk denkt, das sei Sache der Bundesversammlung; sie müsse das prüfen, sie habe die Zeit dazu, sie habe die Mittel dazu, sie habe die Fachleute dazu. Wir können uns dieser Aufgabe also nicht entschlagen. Es gab Redner, die meinten, das Volk solle dann entscheiden, wie das sei. Ich glaube nicht, dass das Volk das möchte. Ich glaube, die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger wollen, dass wir diese Frage genau prüfen und ihnen nur Initiativen vorlegen, die wir guten Gewissens als gültig bezeichnen können.
Die Frage ist: Wer trägt die Verantwortung dafür, ob die Initiative für gültig zu erklären ist oder nicht? Es wurde gesagt: Letztlich ist es die Bundesversammlung, das heisst wir. Der Bundesrat hat das in seiner Botschaft auch geschrieben. Er hat in seiner Botschaft geschrieben, die Bundesversammlung sei das richtige Gremium. Nun meinten einzelne Votanten, der Bundesrat habe gesagt, es sei so, und zwei Professoren hätten gesagt, es sei so. Ich glaube, das sind Meinungen in einem Meinungsbildungsprozess. Das gibt es, aber letztlich sind wir verantwortlich. Wir müssen diesen Entscheid selbst treffen und die Argumentationen selbst
AB 2010 S 326 / BO 2010 E 326
Weiter hat der Präsident die Frage gestellt - andere haben sie auch angesprochen -: Zu welchem Zeitpunkt sollen wir entscheiden? Jetzt oder später einmal in einem anderen Kontext grundsätzlich? Ich glaube, die Frage "Demokratie und Rechtsstaat" lässt sich nur im einzelnen Fall abhandeln. Wir müssen - im Sinne des "case law" - diese Überlegungen anstellen, wenn ein entsprechender Fall vorliegt. Ich glaube nicht, dass es möglich ist, das theoretisch für alle Zeiten festzulegen. Die Entscheide müssen im einzelnen Fall gefällt werden. Daher glaube ich, dass es richtig ist, jetzt darüber zu entscheiden und das nicht auf die Zukunft zu verschieben.
Ich bin der gleichen Meinung wie viele andere, die gesagt haben: Es geht jetzt nicht um die Frage, ob wir Artikel 139 Absatz 3 der Bundesverfassung ändern sollen. Es steht darin, dass Initiativen für ungültig zu erklären sind, wenn sie zwingendes Völkerrecht verletzen. Sonst sind sie nicht für ungültig zu erklären. Ich glaube, dass wir dabei bleiben sollten. Ich bin nicht dafür, jetzt die Verfassung zu ändern. Das kommt überhaupt nicht infrage; dafür müssen wir das entsprechende Verfahren durchführen. Die entscheidende Frage ist jetzt, ob Artikel 139 Absatz 3 von der Initiative wirklich eingehalten wird. Nachdem ich alles gehört habe, habe ich Mühe, das zu akzeptieren. Im Text dieser Initiative steht im Einleitungssatz: "Sie (die Ausländerinnen und Ausländer) verlieren ... alle Rechtsansprüche auf Aufenthalt in der Schweiz". "Alle Rechtsansprüche" heisst: alle Grundrechtsansprüche - was denn sonst? Sie verlieren auch alle zwingenden Grundrechtsansprüche; alles geht verloren. Das kann ich nicht akzeptieren. Es gibt für mich keinen Verlust aller Grundrechtsansprüche; es gibt für mich keinen Verlust der zwingenden Grundrechtsansprüche. Das gibt es nicht. Das ist genau die Grenze, vor der wir stehen.
Wir können die zwingenden Grundrechtsansprüche nicht zur Disposition stellen. Das steht auch der Demokratie nicht zu. Die zwingenden Grundrechtsansprüche bleiben; es mag ein kleiner Teil sein, aber dieser Teil bleibt. Welche Grundrechtsansprüche es genau sind - das ist auch richtig gesagt worden -, muss am Schluss im Einzelfall die Justiz entscheiden. Wenn man aber in die Verfassung schreibt, es gingen alle Grundrechtsansprüche verloren - denn um die Grundrechte geht es, auch wenn die schöne Unterscheidung in relative und zwingende Grundrechte vorgenommen wird -, dann sind damit auch die zwingenden Grundrechte gemeint; sonst würde man das ja nicht so schreiben. Wenn man den Satz dem Stimmbürger so unterbreitet, dann ist es einfach so, dass man diese Rechte aufheben will. Damit bin ich nicht einverstanden.
Ich komme zum Schluss, dass ich die Initiative in dieser Form nicht zur Annahme empfehlen kann. Aber ich werde den Gegenvorschlag zur Annahme empfehlen, der den klaren Vorbehalt enthält, dass die Grundrechtsansprüche bestehen bleiben - dort wird dann nicht mehr unterschieden -, und zwar sowohl im Verfügungs- wie auch im Vollstreckungsverfahren.
Daher werde ich mich hier dem Antrag der Minderheit I und dem Antrag Maissen anschliessen.
Alors parlons du peuple. Tout d'abord j'aimerais vous dire que c'est un mot que je n'aime pas du tout, peut-être parce que cela me rappelle des événements historiques au cours desquels cette notion a été utilisée de manière abusive et au cours desquels c'est par les droits populaires que les personnes qui ont commis tellement d'infamies ont été maintenues au pouvoir. Les citoyennes et les citoyens doivent avant tout avoir le droit à la vérité. Et le politique ne fait pas son devoir lorsqu'il ne contribue pas à la recherche de la vérité et lorsque, au contraire, avec des demi-vérités - qui sont notoirement les pires mensonges -, il essaie de provoquer des émotions, voire de spéculer sur des émotions légitimes qui s'expriment.
Alors, la vérité est - et j'en ai été le témoin direct, soit en tant que membre du gouvernement, soit en tant que magistrat pénal durant une longue période - que tous les étrangers qui commettent aujourd'hui un délit grave sont expulsés dans la mesure où ils sont "expulsables". Comment voulez-vous expulser un jeune de 19 ans qui devrait être expulsé, selon le texte de l'initiative, parce qu'il aurait par exemple perçu une indemnité de chômage de 5000 francs de façon indue? Selon le texte de l'initiative, il devrait être expulsé. Alors ce jeune a certes un passeport étranger mais il a fait toutes ses écoles ici, il a passé toute sa jeunesse ici. Où voulez-vous l'expulser? Vous pouvez l'expulser: le jour d'après, il sera là clandestinement et, en tant que clandestin, il sera beaucoup plus dangereux.
Une fois de plus, je suis surpris d'entendre la ministre de la justice dire que l'initiative est contraire aux règles impératives du droit international public. Cela a été dit! Et on l'avait déjà dit lors du débat sur l'initiative populaire "contre la construction de minarets", à savoir qu'il serait très difficile de l'appliquer, qu'elle était très probablement contraire à la Convention européenne des droits de l'homme. On l'avait aussi dit lors du débat sur l'initiative populaire "Internement à vie pour les délinquants sexuels ou violents jugés très dangereux et non amendables". Chaque fois, Mesdames et Messieurs, chers amis politiciens, on avait spéculé sur le fait que de toute façon ces initiatives ne seraient pas acceptées. Or elles ont été acceptées et on sait - et la ministre de la justice l'a dit - quelles sont les difficultés rencontrées lorsqu'il faut les appliquer.
Alors on fait cette distinction, qui est tout à fait floue parce que ce n'est pas un choix entre noir ou blanc, entre le droit international et le droit international impératif. On a cité les "Rechtsprofessoren", mais on cite toujours ceux qui ont plaidé en faveur de la recevabilité de l'initiative; en revanche on ne cite pas ceux qui sont contre. Je vous cite par exemple un professeur qui me semble avoir une carrure internationale remarquable, Jörg Paul Müller, qui est tout à fait contre la recevabilité de l'initiative.
AB 2010 S 327 / BO 2010 E 327
Si vous voulez accepter une telle initiative, vous devez tout d'abord dénoncer la Convention européenne des droits de l'homme, puis la Convention contre la torture des Nations Unies, le Pacte de l'ONU, etc., ce que vous pouvez faire en lançant des initiatives populaires. Après avoir dénoncé tous ces accords, vous déposez une initiative populaire qui demande l'expulsion des étrangers qui ont commis une infraction contre la loi. C'est cela la transparence et c'est cela la vérité. Faire croire que l'on peut appliquer aujourd'hui cette initiative, c'est à mon avis une tromperie envers les citoyennes et les citoyens.
Dernière remarque: je constate qu'il y a de plus en plus de discrépance entre les vrais problèmes du pays et les thèmes dont on discute ici. L'autre jour, nous avons délibéré pendant trois heures sur la loi sur les chiens, comme si les chiens mettaient maintenant en danger tout le pays. Nous avons discuté des minarets - avec les dégâts que cela a engendrés -, comme s'il y avait eu des centaines de demandes de permis de construire des minarets, ce qui n'était pas du tout le cas. De plus, le droit de la construction permet de refuser l'octroi du permis de construire. Aujourd'hui, on parle de l'expulsion des étrangers criminels comme si on ne pouvait pas les expulser.
Mais les problèmes du pays sont bien différents. Qu'est-ce qui a fait trembler notre pays ces dernières années? Qu'est-ce qui a mis en danger des milliers et des milliers de places de travail? Si je limite mon observation à ma présence sur ce banc, je rappelle les avoirs en déshérence, l'affaire Swissair, l'affaire UBS maintenant. Ce sont là les problèmes qui ont ébranlé notre pays. Inutile de dire que les responsables de ces catastrophes n'ont pas été expulsés - parce qu'ils n'étaient pas étrangers -, qu'ils n'ont même pas été condamnés, qu'ils ont même reçu ces derniers jours des cadeaux sous forme de millions de francs. Alors retournons réfléchir sur les vrais problèmes du pays!
Was wir hier zu entscheiden haben, ist nur die Frage der Gültigkeit: Ist die Initiative gültig, ist sie ungültig, ist sie teilweise ungültig? Da haben wir eine klare verfassungsmässige Vorgabe nach Artikel 139 Absatz 3. Alle Juristinnen und Juristen in diesem Saal wissen, dass es nicht nur zwingendes, sondern auch anderes Völkerrecht gibt. Hier ist die Rede von zwingendem Völkerrecht. Ich glaube, dass wir uns doch einig sind, dass wir die Verfassung einhalten wollen.
Zu den einzelnen Voten: Herr Kollege Maissen hat unter anderem gesagt, er könne dem Gegenentwurf eigentlich zustimmen. Ich möchte einfach darauf aufmerksam machen, dass Sie den Gegenentwurf Volk und den Ständen nur unterbreiten können, wenn die Initiative gültig ist; das ist klar. Herr Kollege Maissen, ich bestätige noch einmal, dass das Non-Refoulement-Gebot Bestandteil des zwingenden Völkerrechts ist. Sie haben es auch richtig umschrieben. Es geht um die Ausschaffung - um die Ausschaffung notabene, nicht um die Ausweisung - aller Menschen in Staaten, in denen ihnen Folter oder eine andere Art grausamer und unmenschlicher Behandlung und Bestrafung droht. Es war uns in der Kommission durchaus bewusst, dass es verschiedene Non-Refoulement-Grundlagen gibt, in der Verfassung und in den Verträgen, die Sie genannt haben. Ich will sie hier nicht wiederholen.
Herr Kollege Maissen - das sage ich auch anderen -, es ist auch möglich, dass die Initianten, einzelne von ihnen oder Leute, die diesen Text gelesen haben, diesen Automatismus, den Sie umschrieben haben, vor Augen gehabt haben oder immer noch haben. Trotzdem ist für die Auslegung der Initiative der Wortlaut massgebend, und dieser ist meines Erachtens klar. Würde die Initiative angenommen, was ich, wie gesagt, nicht will, so wäre sie dem Willen der Initiantinnen und Initianten enthoben, würde gleichermassen ein eigenes Leben führen und wäre dann auch so zu interpretieren, wie der Wortlaut ist, und in die Materialien würde das einfliessen, was die Bundesversammlung zu dieser Initiative gesagt hat.
Letzte Bemerkung: Ich bin schon etwas erstaunt, wie Kollege David, ein guter Jurist, und Kollege Marty, auch ein guter Jurist, Wortklauberei betreiben. Herr Kollege David hat Absatz 3 zitiert; er lautet: "Sie - die Ausländerinnen und Ausländer - verlieren unabhängig von ihrem ausländerrechtlichen Status ihr Aufenthaltsrecht sowie alle Rechtsansprüche auf Aufenthalt ..." Ich bin der Meinung, dass es Sache des schweizerischen Rechts ist, die Voraussetzungen zu schaffen - entsprechend ist zu legiferieren -, unter denen sich eine Ausländerin oder ein Ausländer in der Schweiz aufhalten kann. Die diesbezüglichen Rechtsgrundlagen finden Sie im Ausländergesetz. Ich meine, es gehe hier klar um die Rechtsansprüche auf Aufenthalt und nicht generell um andere Ansprüche.
Zur Frage der Teilungültigkeit kann ich mich dem anschliessen, was Kollege Büttiker gesagt hat. Die drei Elemente, die ein fester Bestandteil der bundesgerichtlichen Praxis sind, wurden dargelegt, und dem habe ich nichts mehr beizufügen.
AB 2010 S 328 / BO 2010 E 328
Sie, Herr Ständerat Maissen, haben dann darauf hingewiesen, was im Internet und in verschiedenen anderen Unterlagen zu dieser Ausschaffungs-Initiative alles gesagt wird. Ich habe das auch gelesen und mit Erstaunen zur Kenntnis genommen. Ich habe auch die Erläuterungen der Initianten gehört, die mit dem, was sie geschrieben hatten, nicht ganz in Übereinstimmung waren. Aber das ist manchmal so. Ich habe mich dann einfach auf den Standpunkt gestellt - ich habe das heute auch getan -, dass wir vom Wortlaut ausgehen müssen. Wir müssen vom Wortlaut der Initiative ausgehen, so, wie er hier geschrieben steht - zugunsten und zulasten der Initiative. Das werden wir dann in der Abstimmungsdiskussion auch tun und festhalten: Wir sagen nicht, was noch irgendwo auf einem Blatt geschrieben wurde, sondern massgebend ist der Text. Das heisst also, dass wir vom Text ausgehen - und dieser lässt die Möglichkeit der völkerrechtskonformen Auslegung eben zu.
Im Übrigen haben wir diesen Unterschied - der, das gebe ich zu, ein Spagat ist - auch im ganzen Bereich Ausländergesetz und Asylgesetz: Wir haben immer wieder die Situation, dass wir keine Aufenthaltsbewilligung erteilen können, aber eine Person trotzdem nicht ausschaffen können. Ich gebe Ihnen ein Beispiel: Wir haben heute verschiedene eritreische Asylsuchende in der Schweiz. Sie bekommen zwar keine Aufenthaltsbewilligung, aber im Moment können wir sie wegen des Non-Refoulement-Gebots auch nicht zurückbringen. Diese Situation kennen wir, sie ist nicht erfreulich, aber es ist so, eben auch im Bereich Ausländer- und Asylrecht.
Ich möchte Ihnen nur eine kurze Passage aus dem Text von Herrn Reich vorlesen, weil er genau zum gleichen Schluss kommt, den wir in der Botschaft aufgenommen haben: dass diese Initiative zwar für gültig zu erklären ist, dass das aber Schwierigkeiten bereitet. Er schreibt: "Anders als vom Initiativkomitee suggeriert, wird es auch nach einer Annahme der Ausschaffungs-Initiative durch Volk und Stände bereits aus verfassungs- und völkerrechtlichen Gründen, mehr noch aber aufgrund tatsächlicher Vollzugshindernisse kaum möglich sein, erheblich straffällig gewordene Personen ausländischer Staatsangehörigkeit ausnahmslos aus dem schweizerischen Staatsgebiet zu entfernen." Dann seine Schlussfolgerung: "Das Begehren wirft daher ein Schlaglicht auf die parteipolitische Rolle von Volksinitiativen." Das ist der Schluss, den er zieht. Er sagt: rechtlich klar, aber politisch schon etwas schwierig.
Es ist nicht meine Angelegenheit und auch nicht mein Wunsch, hier die Ausschaffungs-Initiative zu verteidigen, aber ich möchte kurz auf den Passus zu sprechen kommen, der besagt, dass unter den genannten Bedingungen "alle Rechtsansprüche auf Aufenthalt" verlorengehen, und aufnehmen, was Herr Inderkum in seinem Votum gesagt hat. Es geht dabei nicht um alle Grundrechte, sondern um alle Rechte, die in Zusammenhang mit Aufenthaltsrechten stehen, die in der Ausländergesetzgebung konkretisiert sind. Auch darüber könnten wir wahrscheinlich stundenlang diskutieren, aber letztlich geht es um die Frage, ob wir, wenn es möglich ist, zugunsten einer Volksinitiative entscheiden wollen oder nicht.
Zu Herrn Marty: Sie haben gesagt, ich hätte immer wieder gesagt, die Initiative widerspreche dem Völkerrecht. Das ist so, sie widerspricht nichtzwingendem Völkerrecht. Ich kann nichts dafür, dass man im Parlament Artikel 139 Absatz 3 verabschiedet hat und er in der Volksabstimmung in diesem Wortlaut durchgegangen ist. Ich würde ihn vielleicht etwas anders fassen. Aber wenn man sich gestützt auf die Bundesverfassung entscheiden muss, gibt es gar keinen anderen Weg. Sie haben das Gutachten von Herrn Professor Jörg Paul Müller angesprochen, das zu einem anderen Schluss kommt. Ich schätze Herrn Professor Müller ausserordentlich, vor allem weil er den Bundesrat beim StBOG mit seiner Auffassung, es sei kein neues Organ als Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft zu schaffen, sehr unterstützt hat. Hier war er nun etwas anderer Meinung als Sie. Ich sage damit nur: Die Meinungen sind unterschiedlich und fallen im Zweifel eben zugunsten der direkten Demokratie aus; mindestens ist das heute so. Ich freue mich auf eine eingehende Diskussion über die Frage, ob wir das zwingende Völkerrecht etwas erweitern wollen. Ich glaube, es ist dringend nötig, dass wir diese Diskussion führen, und ich bin froh, wenn Sie für diese Diskussion offen sind.
Ich möchte Sie also bitten, die Initiative für gültig zu erklären, sie zur Ablehnung zu empfehlen und dem direkten Gegenentwurf zuzustimmen.
Für den Antrag der Mehrheit ... 28 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit II ... 13 Stimmen
Zweite Abstimmung - Deuxième vote
Für den Antrag der Mehrheit ... 28 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit I/Maissen ... 13 Stimmen
Die Beratung dieses Geschäftes wird unterbrochen
Le débat sur cet objet est interrompu
Schluss der Sitzung um 13.00 Uhr
La séance est levée à 13 h 00
AB 2010 S 329 / BO 2010 E 329
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