Ständerat - Sommersession 2010 - Zehnte Sitzung - 10.06.10-08h15
Conseil des Etats - Session d'été 2010 - Dixième séance - 10.06.10-08h15

07.412
Parlamentarische Initiative
Hess Hans.
Spielautomaten
Initiative parlementaire
Hess Hans.
Appareils automatiques de jeu d'argent
Vorprüfung - Examen préalable
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Ständerat/Conseil des Etats 10.06.10 (Vorprüfung - Examen préalable)

Antrag der Kommission
Der Initiative keine Folge geben

Antrag Hess
Der Initiative Folge geben

Proposition de la commission
Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition Hess
Donner suite à l'initiative

Präsidentin (Forster-Vannini Erika, Präsidentin): Es liegt ein schriftlicher Bericht der Kommission vor.

Hess Hans (RL, OW): Ich habe meine parlamentarische Initiative am 22. März 2007 eingereicht. Nach der Einreichung der Initiative hat die Branche im Gespräch mit der Eidgenössischen Spielbankenkommission (ESBK) nach einer Lösung gesucht, die dem Anliegen der Branche Rechnung getragen hätte. Das Anliegen ist nämlich, dass die Branche Automaten auf den Markt bringen kann, die nicht nur von Spezialisten, sondern auch von sogenannt normalen Spielern bedient werden können, d. h., dass Geräte entwickelt werden können, die nicht eine derart hohe Anforderung an die Geschicklichkeit stellen, dass nur wenige Prozent der potenziellen Kundinnen und Kunden eine Gewinnchance haben und die geschickten Spielerinnen und Spieler den Geldinhalt der Geräte regelmässig leeren können. Automaten mit einer Auszahlungsquote, welche ausschliesslich und einzig von der Geschicklichkeit des Spielers abhängt, führt nämlich in der Praxis dazu, dass sich gewisse Personen auf diese Automaten spezialisieren und es fertigbringen, diese mit ihrer Erfahrung vollständig zu leeren.
Eine Lösung war auf diesem Weg leider nicht möglich, dies, obwohl seinerzeit im Rahmen meiner Interpellation 05.3458, die den gleichen Gegenstand betraf wie jetzt die parlamentarische Initiative, Bundesrat Christoph Blocher in unserem Rat am 23. März 2006, also vor mehr als vier Jahren, wörtlich sagte: "Die Meinung war nie die, in Restaurants sollten überhaupt keine solchen Automaten betrieben werden können. Wenn solche Automaten nicht betrieben werden können, weil sie finanziell unmöglich tragbar sind - weil es gar kein entsprechendes System gibt -, müssen wir etwas machen, denn das war auch nicht der Zweck. Hier den goldenen Mittelweg zu finden und zu einer salomonischen Lösung zu kommen, das wird angestrebt ..." (AB 2006 S 293) Obwohl der Bundesrat in der Beantwortung meiner Interpellation in Aussicht gestellt hat, eine Neuformulierung der Verordnung im Sinne meiner Motion vorzunehmen, ist seither nichts Brauchbares mehr geschehen. Ich ersuche Sie deshalb, meiner parlamentarischen Initiative Folge zu geben und die versprochenen Änderungen vorzunehmen.
Ich muss jetzt ein bisschen ausführen: Die Geldspielautomatenbranche hat bei Herrn Professor Paul Richli ein Gutachten in Auftrag gegeben. Im Interesse einer speditiven Abwicklung des Geschäftes verzichte ich darauf, dieses Gutachten zu zitieren. Ich beschränke mich darauf festzuhalten, dass Professor Richli unter dem Titel "Rechtlich relevante Fehlannahme beim Erlass des Spielbankengesetzes" schreibt: "Der Gesetzgeber ging davon aus, dass Geräte entwickelt werden können, deren Gewinn überwiegend von der Geschicklichkeit abhängt. Diese Annahme" - so Herr Professor Richli - "erweist sich aus heutiger Sicht als Fehlannahme". Laut Gutachten Richli zeigt die Argumentation der ESBK, dass sehr einseitig zulasten der Geschicklichkeitsspielautomaten vorgegangen wird. Nach Auffassung von Professor Richli wird systematisch ausgeblendet, dass der ursprüngliche Artikel 3 Absatz 3 des Spielbankengesetzes (SBG) im Verlauf der parlamentarischen Beratung im Interesse der Geschicklichkeitsspielautomaten abgeschwächt wurde. Die ESBK ist von sich aus nicht bereit, ihre Einseitigkeit, ja Einäugigkeit aufzugeben. Es braucht daher eine Anpassung des Spielbankengesetzes in dem Sinne, wie der Gesetzgeber das Gesetz damals wirklich wollte.
Man sagte mir schon in der Kommission für Rechtsfragen, es gehe heute nicht darum, eine Gesetzesänderung zu beschliessen. Der Herr Präsident wies mich damals darauf hin. Aber ich muss jetzt doch sagen, worum es geht. Ich sage ja nicht, wer der Präsident war. (Heiterkeit) Eine eher bescheidene Gesetzesänderung würde in der Sache aber Klarheit schaffen. Es geht um die beiden folgenden, kleinen Änderungen:
1. Artikel 6 Absatz 3 SBG würde lauten: "Beim Erlass der spieltechnischen Vorschriften respektiert der Bundesrat die Zuständigkeit der Kantone für

AB 2010 S 583 / BO 2010 E 583
Geschicklichkeitsspielautomaten. Dabei stellt er sicher, dass diese Vorschriften das Geschicklichkeitsspiel nicht verunmöglichen."
2. Artikel 3 Absatz 1 SBG würde lauten: "Glücksspiele sind Spiele, bei denen gegen Leistung eines Einsatzes ein Geldgewinn oder ein anderer geldwerter Vorteil in Aussicht steht, der ganz oder teilweise vom Zufall abhängt."
Mit der vorgeschlagenen Lösung würden die früheren, unerwünschten Zustände, und die gab es, das gebe ich zu, nicht zurückkehren. Aus der vorgeschlagenen Formulierung ergibt sich klar, dass es nicht allein das Glück sein kann, das über den Gewinn entscheidet.
Ich bin mir voll bewusst, dass es berechtigte Bedenken gegen das Geldspiel gibt. Wir wissen aber auch, dass es trotz diesen Bedenken immer wieder Leute gibt, die um Geld spielen. Wenn wir die Geldspielautomaten mit derart hohen gesetzlichen technischen Anforderungen verunmöglichen und aus den Restaurants und Bars verschwinden lassen, heisst das nicht, dass die Leute nicht mehr um Geld spielen. Es gibt dann einfach andere Spielformen, die das Geldspiel ermöglichen und die näher beim Glücksspiel liegen als das hier anvisierte Geschicklichkeitsspiel. Die neuesten Beispiele sind das Tactilo-Spiel und das Pokerspiel. Es wird dem Gesetzgeber vermutlich nie gelingen, mit Verboten den Spieltrieb der Menschen auszurotten. Aus diesem Grund bin ich der Überzeugung, dass wir mit einer vernünftigen Regelung im Spielbankengesetz die Automaten wieder ermöglichen und so dem Kleinspieler eine Chance geben sollten, sein Glück, gepaart mit etwas Geschicklichkeit, zu versuchen.
Gemäss meiner Beurteilung hat die ESBK das Spiel in den grossen Casinos unter Kontrolle. Es müsste doch auch möglich sein, das Spielen mit vernünftigen Automaten zu kontrollieren. Mit einer solchen Lösung würden wir auch der durch das Passivrauchverbot und die ungerechten Mehrwertsteuersätze gebeutelten Gastroszene eine kleine Chance geben, ihre Situation zu verbessern. Mit dem vollständigen Verschwinden der Automaten aus den Restaurants haben nicht nur die Gastrobetriebe eine Einnahmequelle verloren, auch die Öffentlichkeit hat gewaltige finanzielle Einbussen erfahren. Anhand der Gebühren in den Kantonen Obwalden und Luzern lässt sich das leicht aufzeigen: Im Kanton Obwalden wurden 2004 rund 313 300 Franken abgeliefert, 2006 waren es noch 42 000 Franken; im Kanton Luzern waren es im Jahr 2004 rund 1,356 Millionen Franken und 2006 nur noch 350 000 Franken. Ich weise darauf hin, dass diese Gelder vor allem für soziale, sportliche und kulturelle Projekte verwendet wurden.
Es geht aber auch um Arbeitsplätze. Im Jahre 2000 arbeiteten 1700 Mitarbeiter in der Branche, im Jahre 2006 waren es noch 200 direkt beschäftigte Mitarbeiter; indirekt beschäftigte Mitarbeiter waren es im Jahr 2000 ebenfalls 1700 und im Jahr 2006 weniger als 20. Hier noch eine andere Zahl: Der Bruttospielertrag der Spielautomaten betrug 160 Millionen im Jahr 2004, 2006 waren es noch 1,2 Millionen. Der gesamte Spielmarktertrag in der Schweiz lag im Jahr 2006 bei 3,5 Milliarden Franken, der Anteil der Spielbanken betrug 860 Millionen Franken und der Anteil der Spielautomaten 1,2 Millionen oder 0,03 Prozent.
Die Situation hat sich nach 2006 noch verschärft. Weitere Unternehmen mussten ihre Tätigkeit aus wirtschaftlichen Gründen aufgeben. Die gesamte Branche arbeitet mit finanziellen Verlusten. Deutlich zugenommen auf dem Markt haben im Gegenzug die illegalen Wett- und Spielangebote. Swissplay muss einmal mehr feststellen, dass ein De-facto-Verbot zu vielen illegal betriebenen Spielautomaten führt, was die wirtschaftliche Situation der Branche zusätzlich deutlich verschärft.
Ich fasse kurz zusammen: Der Verfassung- und Gesetzgeber wollte mit Sicherheit kein Verbot der Spielautomaten, wie es heute de facto von der ESBK gehandhabt wird. Nachdem die ESBK von sich aus nicht bereit ist, ohne gesetzliche Anpassung ihren Standpunkt aufzugeben, bleibt nichts anderes übrig, als eine Änderung im Spielbankengesetz vorzunehmen, wie ich sie vorschlage. Ich bin auch überzeugt, dass das Schweizervolk Artikel 106 bzw. Artikel 196 Ziffer 8 der Bundesverfassung niemals angenommen hätte, wenn man dem Stimmvolk damals gesagt hätte, dass mit der Annahme dieser Bestimmung alle Spielautomaten aus den Restaurants verschwinden.
Ich bitte Sie deshalb, meiner parlamentarischen Initiative Folge zu geben. Wenn Sie der Initiative keine Folge geben, werden die Menschen mit Sicherheit nicht besser. Wenn Sie der Initiative Folge geben, werden sie mit Sicherheit auch nicht schlechter.

Savary Géraldine (S, VD), pour la commission: Je vais essayer d'être aussi passionnée et convaincante que notre collègue Hess sur cette question et de faire preuve d'adresse dans le rapport que je vais vous présenter maintenant au nom de la commission.
L'initiative parlementaire Hess a été traitée avec la plus grande attention par la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats le 15 février 2010. Monsieur Hess - il l'a expliqué de façon très précise - souhaite, par cette initiative, modifier les dispositions sur les appareils à sous servant aux jeux d'adresse, de sorte que ces appareils puissent être exploités commercialement comme, au fond, avant l'entrée en vigueur de la loi sur les maisons de jeu.
Alors, qu'est-ce que cela veut dire exactement - en effet, le dossier n'est pas si simple à comprendre? La législation actuelle distingue entre les appareils à sous servant aux jeux de hasard et les appareils à sous - au fond les anciens bandits manchots - servant aux jeux d'adresse. Les jeux de hasard sont exploités dans les maisons de jeux, les jeux d'adresse peuvent l'être dans les bistrots et les restaurants, vous l'avez bien compris. Cette réforme a été engagée par le Conseil fédéral, elle a été soutenue par le Parlement. Elle avait pour but de faire un clair distinguo entre les jeux d'adresse et les jeux de hasard. Il est sûr que cette réforme a réduit considérablement l'activité économique de ce secteur et c'est ce qui inquiète notre collègue; c'est là l'objectif de cette initiative parlementaire - il en avait d'ailleurs déposé d'autres.
Nous avons discuté de tout cela en commission, nous avons vu des experts, nous avons écouté notre collègue. Au fond, la commission est arrivée à la conclusion qu'il fallait renoncer à soutenir cette initiative. Pour quelles raisons? Il y en a quatre.
1. Le Département fédéral de justice et police avait déjà examiné une demande identique déposée en 2005, cela a été dit. Le département s'est dit: "Bon, pourquoi pas? Peut-être y a-t-il effectivement problème. Lançons une révision partielle de l'article 1 de l'ordonnance sur les maisons de jeu." Mais la consultation a donné des résultats tout à fait clairs: une nette majorité des cantons s'est tout à fait opposée à cette révision. Le message était tout à fait clair. A la suite de cela, le département s'est dit: "Au fond, peut-être que la nécessité d'agir n'était pas manifeste."
2. Les machines à sous servant aux jeux de hasard sont sous le contrôle des casinos qui, eux-mêmes, sont sous le contrôle de la Commission fédérale des maisons de jeu. Cela signifie que ce marché est fortement régulé; il est contrôlé. Dans un secteur comme celui-ci, qui repose parfois sur la dépendance des clients, il est quand même bien qu'il y ait une certaine régulation.
3. Rappelons aussi que les bénéfices vont actuellement à l'AVS. Cela représente environ 500 millions de francs qui sont actuellement transférés, soit aux cantons, soit à l'AVS. Par contre, les jeux d'adresse ne relèvent d'aucun contrôle d'organisme public spécialisé et les bénéfices qu'ils génèrent ne profitent pas à la collectivité, mais plutôt aux fabricants et exploitants de machines à sous servant aux jeux d'adresse.
4. La question des emplois: le chiffre de 1700 emplois a été cité dans les discussions. Actuellement, la situation compense la perte des emplois liée à la révision de la loi puisque les professionnels des casinos et des loteries évaluent à 6000 le nombre d'emplois liés aux casinos, aux loteries et aux points de vente des loteries.

AB 2010 S 584 / BO 2010 E 584

Tout bien considéré, entre la régulation d'un système, des acteurs, en particulier les cantons, qui ne considèrent pas que la situation est grave, mais au contraire qu'elle est satisfaisante, et une situation qui, sur le marché de l'emploi, est plutôt satisfaisante aussi, la commission a conclu qu'il n'y avait pas lieu de donner suite à cette initiative parlementaire.
La commission vous invite à soutenir sa proposition.

Niederberger Paul (CEg, NW): In vielen anderen Bereichen bin ich einig mit meinem Obwaldner Kollegen, aber in dieser Angelegenheit nicht. Wenn Sie der Initiative keine Folge geben, werden die Menschen nicht ärmer, sondern eher reicher. Ich gebe auch meine Interessenbindung bekannt: Ich bin Mitglied des Verwaltungsrates von Swisslos. Swisslos arbeitet ja nicht für sich selber, sondern Swisslos arbeitet für die Kantone, für wohltätige Institutionen, für die Kultur und für den Sport.
Mit der Einführung des Spielbankengesetzes wollte der Gesetzgeber Glücksspielautomaten aus öffentlich zugänglichen Orten, eben aus Restaurants und Bars, eliminieren. Er tat dies einerseits aus sozialpolitischen Gründen, weil tatsächlich eine gewisse Gefahr in Bezug auf die Spielsucht besteht, und andererseits aus ökonomischen Gründen, um die entsprechenden Automatenangebote exklusiv den Casinos zu überlassen. Dieser Entscheid hatte tatsächlich massive Auswirkungen auf die Spielautomatenbranche. Das war indessen auch bekannt und vom Gesetzgeber so gewollt. Die Nachfrage wurde in die Casinos umgeleitet. Es überlebten nur wenige Spielautomatenanbieter in der Schweiz; die Strukturbereinigung ist in der Zwischenzeit abgeschlossen. Es gibt aber nach wie vor solche Firmen. Meines Wissens arbeiten sie auch wieder mit einer angemessenen Rendite.
Die heute ausserhalb von Casinos zugelassenen Geschicklichkeitsspielautomaten müssen von der Eidgenössischen Spielbankenkommission als solche qualifiziert werden. Jetzt kommt der springende Punkt: Sobald das Spielergebnis zu mehr als 50 Prozent vom Geschick des Spielers abhängt, wird ein Automat als Geschicklichkeitsspielautomat qualifiziert und kann auch ausserhalb von Casinos aufgestellt werden. Das Problem bei diesen Automaten besteht nun aber darin, dass sie primär von geschickten Spielern gespielt werden, welche dann auch entsprechend Gewinn machen. Weniger geschickte Spieler machen weniger Gewinn und hören dann in der Regel auf zu spielen. Die Initianten wollen nun, dass das Ergebnis beim Spiel mit Automaten ausserhalb der Casinos weniger von der Geschicklichkeit und wieder stärker vom Glück abhängt. Eine leichte Verschiebung der entsprechenden Parameter würde dazu führen, dass es sich um Glücksspielautomaten mit dem entsprechenden Gefahrenpotenzial handelt - ich habe schon auf die Spielsucht hingewiesen.
Ich bitte Sie, die aktuelle Situation beizubehalten und dieser Initiative keine Folge zu geben.

Abstimmung - Vote
Für Folgegeben ... 8 Stimmen
Dagegen ... 30 Stimmen

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