Réunie le 26 juin 2008, la Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N) a procédé à l'examen préalable de l'initiative parlementaire citée en titre, déposée le 17 mars 2008 par le groupe de l'Union démocratique du centre, et elle a proposé d'y donner suite. Sa commission homologue du Conseil des États ne s'étant pas ralliée à cette décision, la CIP-N devait, lors de sa séance du 24 octobre 2008, décider si elle maintenait ou non sa position.
Ladite initiative vise à donner aux Chambres fédérales la compétence d'opposer un veto à une ordonnance édictée par le Conseil fédéral.
Proposition de la commission
La commission propose, par 20 voix contre 3, de donner suite à l'initiative.
Une minorité de la commission (Meyer Thérèse, Aeschbacher) propose, elle, de ne pas y donner suite.
Rapporteurs : Gross (d), Perrin (f)
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Texte et développement
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Texte
Conformément à l'article 160 alinéa 1 de la Cst. et à l'article 107 LParl, nous déposons l'initiative parlementaire suivante :
Le Parlement apportera les modifications nécessaires aux textes de loi et à la procédure parlementaire afin de donner aux deux conseils, sur demande d'un tiers des membres de l'un ou l'autre (67 conseillers nationaux ou 16 conseillers aux États), la compétence d'opposer un veto simple à une ordonnance édictée par le Conseil fédéral, sans possibilité de l'amender.
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Développement
De plus en plus souvent, le Parlement constate que les ordonnances ne respectent pas intégralement la volonté du législateur ; afin d'éviter à terme un conflit programmé entre le législatif et l'exécutif représenté par son administration, conflit qui risque de conduire le Parlement à promulguer des lois intégrant de plus en plus de détails afin de limiter toute latitude d'interprétation, l'introduction d'un droit de veto (Verordnungsveto) à l'image de ce qui se pratique dans le canton de Soleure permettra un contrôle efficace du respect de la volonté exprimée par le Parlement.
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État de l'examen préalable
Le 26 juin 2008, la CIP-N a décidé, par 13 voix contre 10, de donner suite à l'initiative parlementaire du groupe UDC. Elle a ensuite tenté de rallier sa commission homologue du Conseil des États à sa décision, sans succès, puisque cette dernière a décidé le 28 août 2008, par 6 voix contre 2, et 1 abstention, de ne pas y donner suite. Or, l'article 109, alinéa 3, LParl, prévoit qu'en cas de désaccord entre les deux commissions, « il n'est donné suite à l'initiative que si les deux conseils le décident ». Aussi la CIP-N devait-elle se mettre d'accord le 24 octobre 2008 sur la proposition qu'elle allait soumettre au Conseil national.
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Considérations de la commission
La décision de la CIP-E ne change rien à la position de la CIP-N, d'autant que les considérations de la CIP-E concernant la séparation des pouvoirs lui semblent bien théoriques. De fait, pour la CIP-N, l'initiative permettrait simplement de résoudre un problème récurrent, du reste à nouveau relevé lors de sa dernière séance en date. Trop souvent, en effet, les députés constatent que le contenu des ordonnances ne correspond pas à la volonté du législateur. L'introduction proposée du droit de veto sur les ordonnances donnerait à l'Assemblée fédérale un moyen efficace pour intervenir dans un tel cas. Précisons que ce nouvel outil aurait aussi un effet préventif : la CIP-N compte en effet sur le fait que le Conseil fédéral et l'administration hésiteraient davantage à s'éloigner de la volonté du législateur s'ils étaient sous la menace d'un veto. Ce droit de veto aurait encore cette vertu supplémentaire d'infléchir la tendance actuelle qui veut que le législateur, par défiance envers l'autorité réglementaire, truffe son texte de loi de détails qui n'y ont pas leur place.
La proposition des auteurs de l'initiative s'inspire du modèle en vigueur depuis plus de vingt ans dans le canton de Soleure et qui est jugé satisfaisant. Dans ce canton, un nombre donné de députés peuvent proposer de rejeter une ordonnance édictée par le gouvernement ; si le Parlement approuve cette proposition, l'ordonnance est renvoyée au gouvernement. Cet instrument est utilisé avec modération et n'a à ce jour entraîné aucun blocage.
La CIP-N estime judicieux de s'inspirer du modèle soleurois, puisque celui-ci a fait ses preuves, tout en précisant qu'il conviendrait, le cas échéant, de ne pas fixer trop bas le quorum permettant aux députés fédéraux de faire usage de leur droit de veto. Plus particulièrement, la commission considère qu'il pourrait être opportun de subordonner le déclenchement de la procédure à la demande expresse de la majorité des membres d'un conseil, sous peine de voir certains élus n'ayant pas réussi à faire prévaloir leur point de vue lors du processus législatif, tenter à nouveau leur chance en agissant cette fois au niveau de l'ordonnance.
Cet argument rejoint d'ailleurs les craintes d'une minorité de la commission, qui redoute que le processus législatif ne se répète au niveau de l'ordonnance. Ainsi, elle a peine à croire que les minorités qui ne seront pas parvenues à faire entendre leur voix résistent à la tentation d'utiliser une nouvelle opportunité pour se manifester. Elle argue en outre qu'il ne serait guère difficile d'atteindre un quorum même élevé, les mécontents étant souvent nombreux, même si leurs griefs diffèrent. Prévoir un tel droit de veto risquerait donc à la fois de ralentir le processus de décision politique et de limiter la marge de manoeuvre de l'État. Enfin, la minorité souligne que si cet instrument fonctionne au niveau cantonal, il n'est pas forcément transposable au niveau fédéral, le nombre d'ordonnances n'étant en rien comparable. Si les commissions parlementaires souhaitent vraiment influer sur le contenu des ordonnances, la minorité les encourage plutôt à recourir à un instrument efficace déjà à leur disposition, en s'exprimant dans le cadre de la procédure de consultation sur les projets d'ordonnance.
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