Réunie le 20 août 2009, la Commission des institutions politiques du Conseil national a procédé à l'examen préalable de l'initiative parlementaire visée en titre, déposée le 18 mars 2009 par le conseiller national Josef Zisyadis (G, VD).
Ladite initiative vise à remplacer le système actuel d'élection au Conseil national, soit le scrutin à la proportionnelle, par le scrutin biproportionnel (double Pukelsheim). Selon ce dernier, tous les sièges du Conseil national seraient répartis d'abord entre les partis, puis les sièges obtenus par un parti seraient répartis entre les listes des circonscriptions.
Proposition de la commission
Par 15 voix contre 10, la commission propose de ne pas donner suite à l'initiative.
Une minorité (Gross, Donzé, Heim, Hodgers, Leuenberger-Genève, Marra, Roth-Bernasconi, Schenker Silvia, Tschümperlin, Zisyadis) propose au contraire d'y donner suite.
Rapporteurs : Schibli (d), Meyer Thérèse (f)
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Texte et développement
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Texte
Conformément à l'art. 160, al. 1, de la Constitution et à l'art. 107 de la loi sur le Parlement, je dépose l'initiative parlementaire suivante :
Il convient d'engager la réforme de la législation sur les droits politiques pour l'élection au Conseil national, afin d'introduire le scrutin proportionnel par des scrutins biproportionnels (double Pukelsheim).
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Développement
Le système actuel de la répartition des sièges du Conseil national n'assure pas le même poids aux voix des électeurs et aux mandats qu'ils confient à leurs députés. Non seulement il défavorise les minorités des arrondissements électoraux de petite taille, mais il pénalise les partis régionaux ou historiquement implantés dans certains cantons. Il a aussi pour conséquence que certains partis renoncent à se présenter dans certains cantons, n'offrant ainsi pas toute la palette des sensibilités politiques aux électeurs.
Il est possible de remédier à cette distorsion par l'introduction du système « double Pukelsheim ». Cette méthode est celle du professeur Friedrich Pukelsheim, de l'Université d'Augsbourg, dite du « diviseur doublement proportionnel et de l'arrondi standard ». Dans un premier temps, tous les sièges du Conseil national sont répartis entre les partis. Dans un deuxième temps, les sièges attribués à un parti sont répartis entre les listes des circonscriptions, lesquelles sont maintenues telles quelles. Il en résulte une égalité de traitement de tous les électeurs, l'influence de chacun sur la composition du Conseil national est la même.
Cette méthode est déjà appliquée avec succès par les cantons de Zurich, de Schaffhouse et d'Argovie. L'arrêt du 18 décembre 2002 du Tribunal fédéral sur le mode de scrutin qui n'assure pas le même poids aux voix des électeurs, a vraisemblablement joué un rôle de déclencheur dans ces réformes qui font tache d'huile.
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Considérations de la commission
Le système biproportionnel (double Pukelsheim) prévoit que, dans une première phase, tous les sièges à pourvoir sont répartis entre les partis en fonction de l'ensemble des voix obtenues. Au niveau fédéral, toutes les voix obtenues par un parti dans les cantons où il s'est présenté seraient donc additionnées. La Commission des institutions politiques (CIP) admet que cette méthode permettrait de tenir compte également des voix qui, dans un canton, n'ont pas permis au parti concerné d'obtenir un siège. Toutefois, elle redoute que l'extrême complexité de la seconde phase de cette méthode, soit l'attribution des sièges de chaque parti aux différentes circonscriptions, autrement dit aux différents cantons dans le cas de l'élection au Conseil national, n'ait un impact négatif sur la transparence des processus électoraux. Il pourrait même arriver qu'un grand parti n'ait plus aucun siège dans un petit canton ou que, dans une circonscription donnée, un candidat élu ait obtenu beaucoup moins de voix qu'un candidat non élu. Ce dernier cas de figure constitue certes la particularité de tout système proportionnel, mais il serait encore accentué avec le système « double Pukelsheim ». La CIP est d'avis que les méthodes d'élection doivent rester compréhensibles pour les électeurs, sans quoi elles perdent de leur crédibilité.
Il convient en outre de souligner la structure fédéraliste du paysage politique suisse. Celui-ci se distingue en effet par les réalités cantonales, qui se traduisent entre autres par l'existence de sections cantonales des partis, lesquelles reflètent parfois une image qui leur est propre et vont jusqu'à porter un nom spécifique. Ainsi, l'élection au Conseil national connaît des formes qui peuvent varier fortement suivant les cantons. Or, le système actuel permet déjà de répartir les sièges au sein des cantons en tenant compte des spécificités et des minorités cantonales. Par exemple, les partis peuvent faire en sorte que la composition de leurs listes prenne en considération les minorités régionales ou linguistiques d'un canton. Une évaluation des voix à l'échelle nationale risquerait d'annihiler de telles subtilités.
La commission tient à ce que le régime démocratique de la Suisse soit considéré comme un système global. Ainsi, par exemple, l'élection au Conseil des Etats devrait aussi entrer en ligne de compte dans cette réflexion, puisque les voix attribuées dans les petits cantons y ont davantage de poids que celles attribuées dans les grands cantons.
Par ailleurs, les premières expériences faites par les cantons qui appliquent déjà le système « double Pukelsheim » ont montré que la nouvelle procédure débouchait plutôt sur une dispersion des forces, les plus petits partis ayant pu progresser grâce au changement de système. Or, la commission estime qu'un tel changement du paysage politique au niveau fédéral n'est pas souhaitable.
Pour sa part, une minorité de la commission relève qu'aucun scrutin proportionnel ne peut véritablement avoir lieu aujourd'hui dans les petits cantons, ce qui va à l'encontre des dispositions constitutionnelles. Dans différents arrêts, le Tribunal fédéral aurait d'ailleurs déjà critiqué la taille réduite de certaines circonscriptions aux niveaux cantonal et communal. Seul le système proposé par l'initiative permettrait aux électeurs, dans les petits cantons, de voter pour les plus petits partis sans que leurs voix passent à la trappe. Cette méthode encouragerait en outre les petits partis à présenter des candidats aux élections. Enfin, une réelle concurrence pourrait ainsi être instaurée dans les plus petits cantons. Chaque citoyen aurait alors la certitude que sa voix compte, même si le parti de son choix n'obtient pas de siège dans son canton.
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