ÿþ<HTML><HEAD><!--Style sheet description--><style>/* general styles */ BODY,TABLE,TD,TR,P,H1,H2,H3,H4,H5,H6,TD,LI { font-family: arial, verdana, sans-serif; font-size: 10pt; color: black; background: white; } /* general links */ A:link; A:visited; A:active { text-decoration: underline; } A:link { color: #003366; } A.content { font-size:8pt; } /* special styles for gesch pages */ .geschId { font-weight:bold; font-size:12pt; } .geschTitle { font-weight:bold; font-size:12pt; } .reportTitle { font-weight:bold; font-size:10pt; } .sectionTitle { font-weight:bold; font-size:10pt; }</style><!--Title of then document--><TITLE> 02.403   n   Neuorganisation des Strategischen Nachrichtendienstes und Schaffung einer parlamentarischen Kontrollinstanz </TITLE><!--Document meta info--><meta content="Bericht der Sicherheitspolitischen Kommission des Nationalrates vom 7. April 2003" name="description" /><meta content="Parlamentsdienste" name="author" /><meta content="Sicherheitspolitische Kommission NR," name="GVK_URH_NAME" /><meta content="MTLS,komm_8_," name="GVK_URH_KEY" /></HEAD><BODY background="http://www.parlement.ch/afs/images/x/hg.gif"><TABLE BORDER="0" WIDTH="100%" CELLSPACING="1" CELLPADDING="0"><TR><TD WIDTH="100%"><TABLE BORDER="0" WIDTH="100%" CELLSPACING="1" CELLPADDING="0"><TR><TD WIDHT="100%" COLSPAN="2"> Nationalrat<BR />Conseil national<BR />Consiglio nazionale<BR />Cussegl naziunal<BR /><BR /></TD></TR><TR><TD WIDTH="1%"><IMG BORDER="0" SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/pmlogo.gif" WIDTH="46" HEIGHT="60" /><IMG BORDER="0" SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/0.gif" WIDTH="8" HEIGHT="1" /></TD><TD WIDTH="100%" VALIGN="TOP"><IMG BORDER="0" SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/pmline.gif" WIDTH="132" HEIGHT="15" /></TD></TR><TR><TD WIDTH="1%" /><TD WIDTH="100%"><TABLE BORDER="0" WIDTH="100%" CELLSPACING="1" CELLPADDING="0"><TR><TD WIDTH="100%" VALIGN="top" COLSPAN="4"><IMG BORDER="0" SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/0.gif" WIDTH="1" HEIGHT="8" /></TD></TR><TR><TD WIDTH="1%" VALIGN="TOP" NOWRAP="1"><SPAN CLASS="geschTitle"> 02.403 n</SPAN></TD><TD WIDTH="1%" VALIGN="top"><IMG BORDER="0" SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/0.gif" WIDTH="8" HEIGHT="1" /></TD><TD WIDTH="80%" VALIGN="top"><SPAN CLASS="geschTitle"> Neuorganisation des Strategischen Nachrichtendienstes und Schaffung einer parlamentarischen Kontrollinstanz </SPAN></TD><TD width="20%" valign="top"><p align="right"><a href="../../../f/bericht/2002/f_bericht_n_k8_0_20020403_0_20030407.htm"><font face="Arial" size="1"><b>français</b></font></a></p></TD></TR></TABLE><TABLE BORDER="0" WIDTH="100%" CELLSPACING="1" CELLPADDING="0"><TR><TD WIDTH="100%"><IMG BORDER="0" SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/0.gif" WIDTH="1" HEIGHT="24" /></TD></TR><TR><TD VALIGN="bottom"><IMG BORDER="0" SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/midblue.gif" WIDTH="100%" HEIGHT="1" /></TD></TR><TR><TD WIDTH="100%"><IMG BORDER="0" SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/0.gif" WIDTH="1" HEIGHT="8" /></TD></TR><TR><TD WIDTH="100%"><SPAN CLASS="reportTitle">Bericht der Sicherheitspolitischen Kommission des Nationalrates vom 7. April 2003 </SPAN></TD></TR><TR><TD WIDTH="100%"><IMG BORDER="0" SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/0.gif" WIDTH="1" HEIGHT="8" /></TD></TR><TR><TD VALIGN="bottom"><IMG BORDER="0" SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/midblue.gif" WIDTH="100%" HEIGHT="1" /></TD></TR><TR><TD WIDTH="100%"><IMG BORDER="0" SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/0.gif" WIDTH="1" HEIGHT="24" /></TD></TR><TR><TD WIDTH="100%">Die Sicherheitspolitische Kommission des Nationalrates hat die von Nationalrätin Maya Lalive d'Epinay am 4. März 2002 eingereichte Initiative anlässlich ihrer Sitzung vom 7. April 2003 in Übereinstimmung mit Art. 21ter des Geschäftsverkehrsgesetzes geprüft. <BR /><BR /><BR />Die Initiative verlangt u.a. eine Reorganisation des Strategischen Nachrichtendienstes, eine Verstärkung der Koordination in diesem Bereich sowie die Schaffung einer Kommission Nachrichtendienst. <BR /><BR /><BR /><P CLASS="sectionTitle">Antrag der Kommission:</P>Die Kommission beantragt mit 18 zu 1 Stimmen bei 2 Enthaltungen, der Initiative Folge zu geben. <BR /><BR /><BR />Berichterstatter: Tschuppert, Haering <BR /><BR /><TABLE WIDTH="100%" BORDER="0" CELLSPACING="0" CELLPADDING="0"><TR><TD WIDTH="60%" /><TD WIDTH="30%"><p>Im Namen der Kommission<BR />Der Präsident: Leu Josef<BR /></p></TD></TR><TR><TD COLSPAN="2" VALIGN="top"><a CLASS="content" href="#1">1. Wortlaut und Begründung<BR /></a><a CLASS="content" href="#1 1">1. 1. Eingereichter Text<BR /></a><a CLASS="content" href="#1 2">1. 2. Begründung<BR /></a><a CLASS="content" href="#2">2. Das schweizerische Nachrichtendienstliche System<BR /></a><a CLASS="content" href="#2 1">2. 1. Die Hauptinstrumente<BR /></a><a CLASS="content" href="#3">3. Tätigkeit der Kommission<BR /></a><a CLASS="content" href="#4">4. Erwägungen der Kommission<BR /></a><a CLASS="content" href="#4 1">4. 1. Während der zweiten Phase zu vertiefende Fragen<BR /></a><a CLASS="content" href="#4 2">4. 2. Parlamentarische Kontrolle<BR /></a></TD></TR></TABLE><P CLASS="sectionTitle"><a name="1" />1. Wortlaut und Begründung </P><P CLASS="sectionTitle"><a name="1 1" />1. 1. Eingereichter Text </P>Gestützt auf Artikel 160 Absatz 1 der Bundesverfassung und Artikel 21bis des Geschäftsverkehrsgesetzes reiche ich folgende Parlamentarische Initiative in der Form der allgemeinen Anregung ein: <BR />Aufgrund der sich wandelnden Bedrohungssituationen sind die notwendigen gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Grundlagen zu schaffen, um den Strategischen Nachrichtendienst dahin gehend zu reorganisieren, dass er den neuen Herausforderungen jederzeit zu genügen vermag. Der neu organisierte Dienst ist der Kontrolle durch das Parlament zu unterstellen. Die Reorganisation des Nachrichtendienstes soll drei Ziele erfüllen: <BR />- die Sicherstellung einer professionellen Beurteilung der "Gross- und Kleinwetterlagen" in Bezug auf die nationalen Interessen (auch über traditionelle, sicherheitspolitisch relevante Belange hinaus); <BR />- die Klärung und Stärkung der Position des Nachrichtenkoordinators; <BR />- die Professionalisierung und Stärkung der parlamentarischen Kontrolle nach dem Prinzip der Gewaltentrennung. <BR />Konkret sind insbesondere folgende Aspekte zu prüfen beziehungsweise zu erfüllen: <BR />- Koordination und Integration aller Departemente und Abteilungen, welche nachrichtendienstlich relevante Informationen aufarbeiten; <BR />- klare Aufgabentrennung der departementseigenen Nachrichtendienste; <BR />- Sicherstellung einer zentralen Auswertung aller Nachrichten; <BR />- klare Definition der Aufgaben, Schnittstellen, Zugangsberechtigung und Sicherheitsmassnahmen; <BR />- Klärung der Koordination mit den Kantonen, die ebenfalls nachrichtendienstliche Aufgaben zu lösen haben, sowie gegebenenfalls dritten Stellen; <BR />- Schaffen eines zentralen Lagerraumes (virtuell und physisch), in welchem alle Nachrichten den berechtigten Diensten und politischen Stellen zur Verfügung stehen; <BR />- Klärung und Stärkung der Stellung des Nachrichtendienstkoordinators (u. a. Aufgaben, Kompetenzen, hierarchische Position und Eingliederung, Ressourcen); <BR />- Schaffen einer mit den notwendigen Kompetenzen ausgestatteten und aus beiden Kammern besetzten parlamentarischen Kommission Nachrichtendienst. <BR /><BR /><P CLASS="sectionTitle"><a name="1 2" />1. 2. Begründung </P>Mehr oder weniger unfreiwillig ist die Gewährleistung der äusseren und der inneren Sicherheit auch in der Schweiz zur prominenten Staatsaufgabe geworden. Den klassischen Bedrohungsarten, die vorwiegend militärischer Natur waren, stehen heute neue Formen zur Seite: das organisierte Verbrechen etwa, die Terrorismusgefahr, die Wirtschafts- und Forschungsspionage oder neuerdings auch die Kriegsführung durch Desinformation, um nur einige zu nennen. Die vorwiegend auf militärischen Mitteln der Sicherheitspolitik ausgelegten vorhandenen nachrichtendienstlichen Instrumente und Strukturen vermögen diesen neuen Herausforderungen nicht mehr zu genügen. Ein zügiger Umbau des Nachrichtendienstes drängt sich daher auf, muss aber Hand in Hand mit einem Ausbau der parlamentarischen Kontrolle darüber erfolgen, vor allem auch deshalb, weil die Ausweitung der nachrichtendienstlichen Aktivitäten den neuen Bedrohungsformen folgend oder für einmal sogar vorauseilend vermehrt zivile Bereiche betreffen wird. <BR />Das Kapital der Zukunft heisst Wissen und Information - und das leider nicht nur im Guten. Heute schon, und dies wird in Zukunft noch vermehrt der Fall sein, können politische Systeme durch Wissens- bzw. Informationsvorsprung destabilisiert, unterlaufen und damit in ihrem Bestand gefährdet werden. Dieses neuartige Potenzial wirklich kalter" Kriegsführung stellt jeden Staat vor neue Herausforderungen, was die Gewährleistung der äusseren und inneren Sicherheit angeht. Den Nachrichtendiensten kommt damit eine neue strategische Bedeutung zu. <BR />Hierzulande sollen die nachrichtendienstlichen Erkenntnisse vor allem den Bundesrat darin unterstützen, eine Politik bestimmen zu können, die schweizerische Interessen wirksam wahrnimmt sowie Risiken und Chancen antizipiert. Bis vor kurzem wurden nachrichtendienstliche Erkenntnisse vor allem von jenen Dienststellen benötigt, die sich mit Angelegenheiten befassen, in denen die Wahrscheinlichkeit hoch ist, dass Akteure ihre Tätigkeiten und Absichten zu verheimlichen trachten (die militärische Spionage, die Umgehung von Exportverboten im Rüstungsbereich). Historisch bedingt ist der schweizerische Nachrichtendienst daher heute noch vorwiegend bei militärischen Stellen angesiedelt. <BR />Weil sich aber die neuen Bedrohungs- und Risikopotenziale vermehrt in zivilen Bereichen finden, hat sich die nachrichtendienstliche Informationsbeschaffung auf diese neuen "Reviere" auszurichten: auf das kontinuierliche Beobachten und Beurteilen der Politik anderer Staaten, von nichtstaatlichen Gruppierungen, von Forschung und Wissenschaft, die gegen die Interessen der Schweiz verwendet werden könnte. Letztlich geht es in einem umfassenderen Sinne als heute um ein vorausschauendes "issue management" der Schweiz. <BR />Neu definiert muss damit auch das Quellennetz werden, weil sich die bisherigen sowohl in Bezug auf das Resultat und die Verwendung als auch auf die Quelle vorab militärisch ausgerichteten Netze immer weniger dafür eignen, etwa Drogen-, Menschen- oder illegalen Waffen- oder Organhandel zu bekämpfen - um nur einige Beispiele zu nennen. <BR />Letztlich muss ein moderner Nachrichtendienst wie eine meteorologische Anstalt funktionieren, das heisst zuständig sein für die "Gross- und Kleinwetterlage" betreffend mögliche positive und negative Entwicklungen für die Schweiz. Konkret wäre er - um beim Modell zu bleiben - zuständig für Analyse und Ableitung von Empfehlungen und Massnahmen in Bezug auf langfristige "Klimaveränderungen", mittelfristige Prognosen, kurzfristige und tägliche Vorhersagen, die Beurteilung unvorhergesehener Ereignisse und deren Entwicklungspotenzial, die Entwicklung von Sofortmassnahmen, aber auch von mittel- und langfristig wirksamen Massnahmen. Nicht zu den Aufgaben des Nachrichtendienstes gehörten dabei auch in Zukunft die politische Beeinflussung anderer Staaten, Desinformationskampagnen, Sabotage und Anschläge. <BR />Aufgrund dieser Ausgangslage versteht es sich von selbst, dass sich ein moderner Nachrichtendienst nicht allein auf militärische und allenfalls polizeiliche Informationsbeschaffung beschränken kann. Vielmehr sind alle politischen Bereiche gefordert, ich denke dabei auch an die Wirtschaft, die Wissenschaft und selbstverständlich die Aussenpolitik. Bereits heute werden Informationen unterschiedlichster Art von verschiedenen Departementen und Amtsstellen gesammelt und aufbereitet. <BR />Was eindeutig fehlt, ist die Integration der Informationen in einem Lagerraum und die integrierte Analyse und Interpretation derselben. Ein moderner Nachrichtendienst muss aber genau diese Vernetzung gewährleisten können. Entsprechend hat denn auch der Bund bereits vor Jahren die "Zivilisierung" des Nachrichtendienstes eingeleitet, indem der militärische Nachrichtendienst sukzessive vom strategischen Nachrichtendienst losgelöst wurde, was sich auch in der vermehrten Besetzung von Führungspositionen durch zivile Kräfte abbildet. Auch die unlängst erfolgte Neuorganisation der Nachrichtendienste trägt der notwendigen Verlagerung Rechnung: So wurde etwa der Strategische Nachrichtendienst zu Recht aus dem Generalstab herausgelöst und dem Generalsekretariat des VBS eingegliedert. Und die Bundespolizei, respektive der ihr zugeordnete Dienst für Analyse und Prävention, ist ebenfalls richtigerweise primär für die Nachrichtenbeschaffung im Inland zuständig. Für die Zusammenfassung aller nachrichtendienstlichen Quellen in der Schweiz wurde immerhin die Funktion des dem Sicherheitsauschuss des Bundesrates unterstellten Nachrichtenkoordinators geschaffen. Die Führung und Kontrolle der Nachrichtendienste erfolgt heute durch die Exekutive, die sich auf die Lenkungsgruppe Sicherheit stützt, welcher die Direktoren der wichtigsten Bundesämter angehören, sowie den Sicherheitsausschuss, welcher personell mit den Vorstehern der Departemente VBS, EJPD und EDA und damit nach ausländischem Vorbild besetzt ist - ein im Übrigen durchaus gangbares und anderweitig bewährtes Grundmodell. <BR />Die Ansätze sind also vorhanden, die Einsicht offenbar auch. Mit der Umsetzung jedoch hapert es. Der heutige Zustand des Nachrichtendienstes weist nach wie vor gewisse Mängel auf. So ist etwa die Integration aller Departemente in den Informationsfluss nicht gewährleistet, es fehlt an einem physischen wie virtuellen Lagerraum, in welchem alle Informationen zusammenlaufen und der als Grundlage für die Analyse, Auswertung und Ableitung von Empfehlungen dienen sollte, und die Position des Nachrichtenkoordinators ist, vielleicht bewusst, unklar gehalten. Gerade diese Funktion muss aber mit den entsprechenden Kompetenzen ausgestattet werden, sonst bleibt sie Makulatur. Dazu gehören etwa neben der angemessenen hierarchischen Eingliederung (Stufe Staatssekretär, Botschafter oder Delegierter des Bundesrates) das direkte Zugangsrecht zum Bundesrat respektive zum Sicherheitsausschuss des Bundesrates sowie entsprechende finanzielle und personelle Ressourcen. Letztere sind unabdingbar, um seiner eigentlichen Funktion nachzukommen, nämlich aufgrund des Lagerraumes die politische "Wetterkarte" zu führen. Folge der heute noch unbereinigten Situation ist die Tatsache, dass es gegenwärtig sehr schwierig ist, übergeordnete Nachrichtenbeschaffungsziele zu formulieren, und dass damit eine umfassende Nachrichtenauswertung zuhanden der strategischen Führung noch erschwert ist. Um diesen Problemen begegnen zu können, drängt sich eine gewisse Anpassung der Struktur des Nachrichtendienstes verbunden mit einer Klärung der Funktion und der Kompetenzen des Nachrichtendienstkoordinators auf. <BR />Gerade die Entwicklungslinien im gegenwärtig ablaufenden Konflikt rund um den Terrorismus zeigen deutlich die Wichtigkeit der Interdisziplinarität auf. Polizeiliche Erkenntnisse, wirtschaftliche und politische Analysen und militärische Informationen müssen zwingend kombiniert werden, damit ein einigermassen vollständiges Gesamtbild entstehen kann. Um sein Hauptziel, nämlich die Sicherstellung einer professionellen Beurteilung der "Gross- und Kleinwetterlagen" in Bezug auf die Interessenslage der Schweiz, erreichen zu können, müsste der Nachrichtendienst nach seiner Reorganisation aber nicht nur über einen in Kompetenz und Position gestärkten Nachrichtenkoordinator verfügen. <BR />Getreu dem Prinzip der Gewaltentrennung drängt sich auch eine Professionalisierung und Stärkung der parlamentarischen Kontrolle auf. Heute wird die parlamentarische Kontrolle des Nachrichtendienstes durch eine Delegation der Geschäftsprüfungskommission wahrgenommen. Es soll kein gegen diese Delegation gerichtetes Misstrauensvotum sein, wenn ich hier feststelle, dass die bestehende Lösung nur die zweitbeste sein kann. <BR />In Zeiten, in denen auch in der Wirtschaft fast täglich festgestellt wird, dass die Kontrolle der "Legislative" über die "Exekutive" klar und eindeutig geregelt sein muss und mit entsprechendem Zeitaufwand verbunden ist, muss sich dieses Prinzip gerade die Politik - letztlich Garantin einer klaren Trennung zwischen dem Einfluss der Legislative und demjenigen der Exekutive - zu Herzen nehmen. <BR />Mit anderen Worten: Das Parlament, dessen eigentlicher Auftrag ja vor allem die Kontrolle der Tätigkeiten des Bundesrates respektive der Verwaltung ist, muss hinsichtlich klarer Gewaltentrennung und Professionalität der Kontrolle eine Vorreiterrolle einnehmen. Dies gilt in besonderem Mass auch für den Nachrichtendienst, dessen Aufgabe bei aller Zivilisierung nach wie vor äusserst sensibel ist, beispielsweise dort, wo es um Arbeitsverfahren oder um personelle und finanzielle Ressourcen geht. Gerade ein kleiner und in seinen Mitteln begrenzter Nachrichtendienst wie der schweizerische darf diesbezüglich keine Kompromisse eingehen. Wer sich in dieser Beziehung Fehler leistet, wird vom internationalen Informationsfluss abgeschnitten. <BR />Anstelle der Delegation der GPK empfiehlt sich daher die Schaffung einer ausschliesslich für die Bewältigung dieser Aufgabe zuständigen "Kommission Nachrichtendienst", in Analogie etwa zum deutschen "Kontrollgremium" oder zum britischen _Intelligence and Security Comittee". Aufgaben und Tätigkeiten müssten selbstverständlich in einem Spezialgesetz geregelt sein. Die Kommission könnte aus sieben bis neun Parlamentariern beider Kammern bestehen. Selbstredend, dass das Kontrollgremium über umfangreiche Kompetenzen verfügen müsste, etwa das Recht, in alle Akten und Dossiers Einsicht zu nehmen und die Dienste unangemeldet besuchen zu können. Sichergestellt sein müsste auch das Recht, den Geschäfts- und Finanzplan mit zu beraten. Zu den Pflichten soll im Gegenzug auch die regelmässige und gegebenenfalls aktuelle Berichterstattung ans Parlament gehören. Was die finanzielle Kontrolle betrifft, so würde diese, wie in anderen heiklen Bereichen auch, vorzugsweise durch die Finanzdelegation wahrgenommen werden müssen. Sollte das Parlament dereinst über einen eigenen Rechnungshof verfügen, fiele die Aufgabe dann diesem zu. <BR /><BR /><BR /><P CLASS="sectionTitle"><a name="2" />2. Das schweizerische Nachrichtendienstliche System </P><BR />Die geopolitischen Umwälzungen der vergangenen fünfzehn Jahre haben das Profil der Bedrohungen, Risiken und Gefahren, denen sich die Schweiz ausgesetzt sieht, grundlegend verändert. Die Erfordernisse, denen moderne Nachrichtendienste zu genügen haben, befinden sich folglich in einem Entwicklungsprozess. Diese Sachlage zusammen mit verschiedenen während dieser Periode abgefassten Expertenberichten über die Reorganisation und Neuausrichtung der Nachrichtendienste bewogen den Bundesrat dazu, Ende der neunziger Jahre die Nachrichtendienste neu zu gliedern. Gestützt auf seinen Grundsatzentscheid vom 28. April 1999 erliess der Bundesrat am 3. November 1999 Weisungen über die Organisation der sicherheitspolitischen Führung. Diese sahen die Schaffung neuer Instrumente, nämlich des Sicherheitsausschusses des Bundesrats, der Lenkungsgruppe Sicherheit und eines Nachrichtenkoordinators, unterstützt von einem Lage- und Früherkennungsbüro vor. Diese neue Struktur nahm ihre Funktion am 1. Januar 2000 auf. <BR /><BR />Die Schweiz verfügt über zwei hauptsächliche Nachrichtendienste: Der Strategische Nachrichtendienst (SND) ist für das Ausland verantwortlich, während der Dienst für Analyse und Prävention (DAP) bezüglich des schweizerische Hoheitsgebiets zuständig ist. Dazu gesellen sich der Militärische Nachrichtendienst (MND), der dem Generalstabschef unterstellt ist, und der Luftwaffennachrichtendienst (LWND), der dem Chef Luftwaffe unterstellt ist. Daneben bestehen noch verschiedene andere Dienste, die sich nicht mit eigentlichen nachrichtendienstlichen Tätigkeiten befassen, jedoch auf dem Gebiet der strategischen Führung eine Rolle spielen. Diese Dienste erfüllen bestimmte Analyse- und Informationsaufgaben in verschiedenen Sektoren der Bundesverwaltung. <BR /><P CLASS="sectionTitle"><a name="2 1" />2. 1. Die Hauptinstrumente </P>Die Funktionsweise der Nachrichtendienste unseres Landes gründet im Gegensatz zu einem integrativen System auf dem Grundsatz der Koordination. In diesem Sinne besteht keine zentralisierte Führung der verschiedenen Dienste. Die Führung wird von den betroffenen Bundesräten übernommen. Der Sicherheitsausschuss des Bundesrats, der sich aus den Vorsteherinnen des EDA und des EJPD sowie aus dem Vorsteher des VBS zusammensetzt, trifft sich einmal monatlich zur Vorbereitung der Beratungen des Bundesrats über wichtige Themen der Sicherheitspolitik. Diese monatlichen Zusammenkünfte werden durch die Lenkungsgruppe Sicherheit vorbereitet, die dem Sicherheitsausschuss des Bundesrats unterstellt ist. Die Lenkungsgruppe Sicherheit umfasst beinahe alle Verantwortlichen der Nachrichtendienste und der Sicherheitspolitik. Der Sicherheitsausschuss des Bundesrats informiert die Dienste über die nachrichtendienstlichen Bedürfnisse des Bundesrats auf dem Gebiet der Sicherheitspolitik. Zu diesem Zweck wurde eine Prioritätenliste - gemeinhin PRIOS-Liste genannt - erstellt. Diese Liste enthält die wichtigsten nachrichtendienstlichen Bedürfnisse des Ausschusses. Sie wird halbjährlich nachgeführt. Sie muss den verschiedenen Diensten die Ausrichtung ihrer Arbeiten ermöglichen. Über die verschiedenen auf dieser Liste aufgeführten Themen werden überdepartementale Berichte - die PRIOS-Berichte - verfasst. <BR />Die Funktion des Nachrichtenkoordinators ist neu. Der Nachrichtenkoordinator ist dem Vorsitzenden der Lenkungsgruppe Sicherheit unterstellt und ist mit der Koordination der Informationen der verschiedenen Dienste betraut. Er hat eine Synthese der greifbaren Nachrichten und Informationen vorzunehmen und eine homogene Lageanalyse zu unterbreiten. Darin liegt der besondere Wert des Nachrichtenkoordinators. Er unterstützt den Vorsitzenden der Lenkungsgruppe Sicherheit bei der Vorbereitung der Sitzungen. Er ist der Lenkungsgruppe bei ihrer Aufgabe der Früherkennung und Risikoentwicklung auf dem Gebiet der Sicherheit behilflich und geht ihr bei der Ausarbeitung von Optionen zu Handen des Bundesrats zur Hand. Die Koordination des Informationsaustausches mit anderen in der Lenkungsgruppe Sicherheit nicht vertretenen Dienststellen oder Organen ist lediglich punktuell. <BR /><BR />Dieses Koordinationssystem ersetzt die frühere Lagekonferenz, die von der Zentralstelle für Gesamtverteidigung (ZGV) und der Generalsekretärenkonferenz (GSK) organisiert wurde. Die Lagekonferenz fand einmal wöchentlich statt und diente zur Sammlung der Informationen sämtlicher Dienste. Zu Ende dieser Konferenz musste der GSK eine Synthese unterbreitet werden. Die Verbindung zwischen diesen zwei Institutionen wurde vom Bundeskanzler hergestellt. Dieses System funktionierte jedoch nie ganz zu voller Zufriedenheit. Die wichtigste Neuerung im Vergleich mit der früheren Organisation besteht darin, dass die Lenkungsgruppe Sicherheit sowohl die Lageanalyse vornimmt und die verschiedenen politischen Optionen ausarbeitet. <BR /><BR />Am 20. Februar 2002 zog der Bundesrat eine erste Bilanz der im Bereich der Sicherheitspolitik neu eingeführten Gliederung und stellte fest, dass diese im Vergleich mit dem vorherigen System bemerkenswerte Vorteile aufweise. Parallel dazu sind auf der Stufe der Nachrichtendienste Reorganisationsmassnahmen ergriffen worden. <BR /><BR /><BR /><P CLASS="sectionTitle"><a name="3" />3. Tätigkeit der Kommission </P><BR />Die SiK-NR prüfte die parlamentarische Initiative Lalive d'Epinay erstmals an ihren Sitzungen vom 19. und 20. August und 9. und 10. September 2002. Anlässlich dieser Sitzungen hörte die Kommission die Verfasserin der Initiative, Nationalrätin Maya Lalive d'Epinay, Nationalrat Alexander Tschäppät, Präsident der Geschäftsprüfungsdelegation (GPD), Hans Wegmüller, Chef des Strategischen Nachrichtendienstes sowie den Nachrichtenkoordinator Jacques Pitteloud an. Im Verlauf der Diskussion stellte die Kommission fest, dass mehrere von der Initiative aufgegriffene Fragen nicht im Kompetenzbereich der Bundesversammlung liegen. Indes wurde relativ rasch ersichtlich, dass die SiK-NR sich kein kohärentes Bild des nachrichtendienstlichen Systems und dessen parlamentarischen Kontrolle machen könne, ohne eine vertiefte Analyse durchzuführen. Somit war sie auch nicht in der Lage, über die Zweckmässigkeit zu entscheiden, der parlamentarischen Initiative Lalive d'Epinay Folge zu geben oder nicht. Entgegen der üblichen Verfahrensweise war die Kommission der Meinung, dass es notwendig sei, einen Teil der gewöhnlich während der zweiten Phase anfallenden Arbeiten zu erledigen, bevor sie sich über das Schicksal der Initiative äussern wolle. Die SiK-NR beschloss daher am 10. September 2002, ihre Arbeiten zu sistieren und eine fünfköpfige Subkommission unter dem Vorsitz von Nationalrat Karl Tschuppert einzusetzen. Nebst dem Präsidenten nahmen in dieser Subkommission die Nationalrätin Haering sowie die Nationalräte Eberhard, Siegrist und Wiederkehr Einsitz. <BR /><BR />Viele Grundsatzfragen bilden seit den achziger Jahren Gegenstand von Diskussionen und wurden in zahlreichen Expertenberichten regelmässig gestellt. Die Subkommission hatte den Auftrag abzuklären, welche Empfehlungen umgesetzt worden waren und weshalb dies bei einer bestimmten Anzahl anderer Empfehlungen nicht der Fall gewesen war. Ihre Arbeiten sollten die SiK in die Lage versetzen, sich ein präzises Bild über die verschiedenen Grundsatzfragen zu machen, und zwar namentlich hinsichtlich der Lage- und Früherkennung auf Bundesebene, der Integration der verschiedenen Nachrichtendienste auf der höchsten Ebene der politischen Führung sowie über Elemente wie beispielsweise die zentralisierte Auswertung von Nachrichten, die Zentralisierung der Lageberichterstattung oder die parlamentarische Kontrolle. Die Subkommission hatte auch das Funktionieren der gegenwärtigen Koordination mit deren Stärken und Schwächen zu prüfen. <BR /><BR />Die Subkommission erörterte die Ergebnisse ihrer Arbeit erstmals an der Sitzung der Plenarkommission vom 24. und 25. Februar. Die Kommission hielt dafür, dass verschiedene Punkte noch abgeklärt werden müssten. Aufgrund dieser Diskussion traf sich die Subkommission mit dem Sicherheitsausschuss des Bundesrats zu einem Meinungsaustausch über die bereits erledigten Arbeiten. Schliesslich führte die SiK-NR ihre Arbeit am 7. April 2003 zu Ende. <BR /><BR /><BR /><P CLASS="sectionTitle"><a name="4" />4. Erwägungen der Kommission </P><BR />Die Kommission nahm die Tatsache zur Kenntnis, dass die vom Bundesrat 1999 ergriffenen Massnahmen im nachrichtendienstlichen Bereich - namentlich die Einführung der Stelle des Nachrichtenkoordinators, die Erstellung einer Prioritätenliste (PRIOS-Liste) sowie die Massnahmen zur Reorganisierung der Nachrichtendienste - Früchte tragen. Sie stellt fest, dass dieses auf der Koordination gründende System von niemandem grundsätzlich in Frage gestellt wird. Dieses System wurde aus verschiedenen Gründen, u. a. rechtstaatlichen, staatspolitischen und historischen, gewählt und entspricht dem Schweizer Verständnis. Die Kommission ist der Ansicht dass, unter den heutigen Rahmenbedingungen, dies ein durchaus gangbares und anderweitig bewährtes Grundmodell sein kann, und, dass man heute mit diesem System weiterfahren sollte. Indes haben die Arbeiten der SiK-NR aufgezeigt, dass dieses System einige Lücken aufweist, die ihres Erachtens geschlossen werden sollten. Folglich wünscht sie, am gegenwärtigen System einige Änderungen anzubringen, um dessen Funktionsweise zu verbessern. <BR /><P CLASS="sectionTitle"><a name="4 1" />4. 1. Während der zweiten Phase zu vertiefende Fragen </P>Obwohl die Organisation und Führung der Nachrichtendienste im Zuständigkeitsbereich der Exekutive liegt, ist die Kommission der Meinung, dass es die Schlüsselfrage der Koordination als Element der Staatsführung wie auch die wachsende Bedeutung der Früherkennung rechtfertigt, dass das Parlament seine Arbeit auf diesem Gebiet weiterführt und der Initiative Folge gibt. Das Spektrum der von der Initiative ins Auge gefassten Massnahmen reicht sehr weit. Zum Abschluss ihrer Arbeiten erachtet es die Kommission als nutzdienlich, die künftigen Arbeiten auf drei Punkte zu konzentrieren, zu denen sie die Frage der parlamentarischen Kontrolle hinzufügen möchte: <BR /><BR /><B>Die Stellung des Nachrichtenkoordinators </B><BR /><BR /><BR />Das gegenwärtige Koordinationsmodell wurde so konzipiert, dass der Nachrichtenkoordinator und sein Lage- und Früherkennungsbüro keine eigentlichen Kompetenzen im nachrichtendienstlichen und damit im analytischen Bereich haben. Aufgrund seiner schwachen hierarchischen Stellung kann der Nachrichtenkoordinator dem System lediglich die erforderlichen Impulse vermitteln. Er ist vom guten Willen der Dienste abhängig, die ihn mit Nachrichten beliefern, und hat sich mit den von ihm erhaltenen Informationen zu begnügen. Tatsächlich sind es ja vor allem die Linienverantwortlichen und gleichzeitigen Mitglieder des Sicherheitsausschusses des Bundesrats, die den Diensten Aufträge erteilen. Im Bereich der Früherkennung kann der Nachrichtenkoordinator keine Themen vorschlagen, ohne dass diese von der Lenkungsgruppe Sicherheit gebilligt worden sind, was in Tat und Wahrheit nur in Konsensfällen möglich ist. Die Fragilität der hierarchischen Stellung des Nachrichtenkoordinators bildet einen Schwachpunkt im gegenwärtigen Koordinationssystem. Die Kommission hat den Eindruck, dass der Nachrichtenkoordinator nicht sämtliche Informationen erhält, die er benötigen würde. <BR /><BR />Die Kommission vertritt die Ansicht, dass ein Koordinationssystem nur funktioniert, wenn auch geführt werden kann. Die Prozesse als solches müssen geführt sein. Viele Mitglieder der Verwaltung glauben, dass eine Absage an die Zentralisierung der Nachrichtendienste auch eine Absage an eine zentralisierte Führung des Koordinationsprozesses bedeute; dies trifft keineswegs zu. In Anbetracht der Tatsache, dass bislang keine eigentliche Führung des Koordinationsprozesses eingeführt worden ist, wird das umgesetzte Kooperationssystem als fakultativ betrachtet. Die Kommission hält dafür, dass der Kompetenzbereich des Nachrichtenkoordinators nicht ausreicht. Er hat die Mittel nicht, um das gewählte System - das Koordinationssystem - richtig zum Funktionieren zu bringen. Die Kommission empfiehlt deshalb einstimmig (20 Stimmen), eine mögliche Stärkung der Stellung des Nachrichtenkoordinators zu prüfen. <BR /><BR /><B>Der Status der PRIOS-Liste </B><BR /><BR /><BR />Mit der Einführung des Koordinationsmodells schuf der Bundesrat ein Instrument, das seine wichtigsten Bedürfnisse hinsichtlich nationaler und internationaler Informationen festhält und sie auf einer Prioritätenliste (gemeinhin PRIOS-Liste genannt) aufführt. Diese Liste enthält die mittel- und langfristigen Prioritäten des Bundesrats im Bereich der Sicherheitspolitik. Wenn ein Thema in die Liste aufgenommen wird, muss darüber innert sechs bis acht Monaten ein interdisziplinärer Bericht erstattet werden. Zu diesem Zweck bestellt der Nachrichtenkoordinator eine Arbeitsgruppe, die sich aus Experten aus der Verwaltung zusammensetzt. Diese Liste wird vom Lage- und Früherkennungsbüro in Zusammenarbeit mit dem Vorsitzenden der Lenkungsgruppe Sicherheit und den verschiedenen Diensten ausgearbeitet. In der Regel nehmen die Lenkungsgruppe Sicherheit und darnach der Sicherheitsausschuss des Bundesrats davon Kenntnis. Die Einführung dieses System ist langsam, und es ist nach wie vor ein Konsens erforderlich. <BR />Die Meinungen über die PRIOS-Liste gehen auseinander. Für die einen ist sie ein wichtiges Führungsinstrument des Bundesrats, während es sich für die anderen dabei um ein Dokument von gewissen Diensten handelt, von dem der Bundesrat höchstens Kenntnis nimmt. Die Kommission ist der Meinung, dass hier die Führung gestärkt werden muss. Die PRIOS-Liste muss ausdrücklich zum inhaltlich zwingenden Auftrag erklärt werden, mit dem der Bundesrat die Verwaltung betraut. Die PRIOS-Liste muss die Lenkung der verschiedenen betroffenen Dienste ermöglichen. Gegenwärtig ist dies nur in beschränktem Umfang der Fall. Dieser Sinneswandel gegenüber der PRIOS-Liste ist nur möglich, wenn sie ausdrücklich zum inhaltlich zwingenden Auftrag erklärt wird, mit dem der Bundesrat die Verwaltung betraut. <BR />Die SiK-NR empfiehlt daher einstimmig (20 Stimmen), die Möglichkeit einer Aufwertung des Status dieser PRIOS-Liste zu prüfen. <BR /><BR /><B>Die Information im nachrichtendienstlichen Bereich </B><BR /><BR /><BR />Die Arbeit im Dunkeln schürt zwangsläufig den Argwohn der Öffentlichkeit und der der Politik. Da die Nachrichtendienste keine Öffentlichkeitsarbeit leisten, stammen die mageren verfügbaren Informationen lediglich aus "Affären". Der Bericht der Studienkommission Untergruppe Nachrichtendienst befürwortete die Schaffung der Stelle eines Medienbeauftragten der Nachrichtendienst<a name="f_txt1" href="#f_foot1" CLASS="content"><SUP>[1]</SUP></a>zwecks grösserer Transparenz und Verbesserung der Kontrollmechanismen. Auch wenn diese Empfehlung mit der Schaffung eines Beauftragten der Nachrichtendienste und der Ausarbeitung eines Kommunikationsplans für die interne und externe Verwendung in Betracht gezogen worden ist, haben diese Massnahmen bislang zu keinem sichtbaren Ergebnis geführt. <BR />Die SiK-NR vertritt die Ansicht, dass sich die Nachrichtendienste in unserem Land gelingen muss, ihr Image so zu verändern, dass sie nicht mehr als durch die Geheimhaltung gekennzeichnete Struktur, sondern als ein für die Staatsführung unerlässliches Instrument wahrgenommen werden. Möglich wird dies nur mit einer Verstärkung der Öffentlichkeitsarbeit. Im vorliegenden Fall befinden wir uns in einem Rahmen, wo Transparenz und Vertraulichkeit aufeinander treffen. Der Aspekt der Vertraulichkeit wird zur Stunde indes übertrieben. <BR />Der Nutzen einer öffentlichen Informationspolitik sind nicht zu vernachlässigen: Eine derartige Politik könnte tatsächlich eine Präventivwirkung zeitigen und die Betroffenen in die Lage versetzen, die in der Vergangenheit angetroffenen Klippen zu umschiffen. Die zugrunde liegende Idee besteht darin, dass die Nachrichtendienste nicht selbst eine aktive Informationspolitik verfolgen, sondern dass dieses Instrument fest in der Hand des Bundesrats bleibt. <BR />Die SiK-NR empfiehlt mit 15 zu 3 Stimmen bei einer Enthaltung, die Möglichkeit einer Intensivierung der Öffentlichkeitsarbeit der Nachrichtendienste zu prüfen. <BR /><P CLASS="sectionTitle"><a name="4 2" />4. 2. Parlamentarische Kontrolle </P>Die parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste wird heute durch eine Delegation der Geschäftsprüfungskommissionen ausgeübt, nämlich durch die Geschäftsprüfungsdelegation (GPDel). Die parlamentarische Initiative Lalive d'Epinay verlangt die Einsetzung einer "Kommission Nachrichtendienst", die sich ausschliesslich der Erfüllung dieser Aufgabe widmet; dies analog zu vergleichbaren Kontrollorganen, wie sie im Ausland bestehen. Dieser Anspruch ist nicht neu. Der Bericht der Studienkommission Untergruppe Nachrichtendienst empfahl ebenfalls die Einsetzung einer Nachrichtendienstkommission, die aber höchstens sechs Mitglieder umfassen sollt<a name="f_txt2" href="#f_foot2" CLASS="content"><SUP>[2]</SUP></a> Der Bericht befürwortete darüber hinaus, dass eine solche Kommission mit sämtlichen notwendigen Befugnissen ausgestattet werden sollte, indem ihr sämtliche erforderliche Ressourcen und technische Kenntnisse zur Verfügung gestellt werden, und zwar einschliesslich des Sekretariats und von Mitarbeitern des Generalstabs, so dass sie in der Lage wäre, die Tätigkeiten der Nachrichtendienste zu beaufsichtigen, wobei sich diese Aufsicht auch auf inhaltliche Aspekte bezöge. <BR /><BR />Die Professionalisierung und die Verstärkung parlamentarischer Kontrolle drängen sich in sämtlichen politischen Bereichen auf. Dies ist um so bedeutsamer, als dass sich der Sektor der Kontrolltätigkeit in einem Wandel befindet: Während die Kontrolle früher vor allem entsprechend der Gesetzmässigkeit der Verwaltungstätigkeit ausgeübt wurde, so hat die heute in der Verwaltungsführung vorherrschende Philosophie - nämlich die Führung aufgrund von Zielsetzungen - die Rolle des Parlamentes verändert, die über eine einfach Kontrolle der Gesetzmässigkeit hinausgeht. Das Parlament sollte eigentlich bereits bei der Definition und Entwicklung des strategischen Gedankenguts mitwirken. So drängt sich auch eine Kontrolle der Effizienz auf. In verschiedenen politischen Bereichen finden sich Beispiele dieses Wandels auf der Ebene der Aufgaben, wie dies z.B. Art. 149b des neuen Militärgesetzes bezeug<a name="f_txt3" href="#f_foot3" CLASS="content"><SUP>[3]</SUP></a> der dem Parlament eine begleitende Rolle im Bereich der Strategieausarbeitung gewährt. Dies muss auch im nachrichtendienstlichen Bereich der Fall werden. Der Schwerpunkt der Kontrolltätigkeiten muss sich demnach verschieben, und zwar von der Funktion einer Kontrolle der Gesetzmässigkeit zu einer begleitenden Funktion. <BR /><BR />Die von der gegenwärtigen GPDel vorgenommenen Arbeiten haben stark zur Verbesserung der Kontrolltätigkeiten hinsichtlich der Nachrichtendienste beigetragen. Indes weist das gegenwärtige System Schwächen auf. <BR />Die Rahmenbedingungen lassen eine Verbesserung der Organisation dieser Dienste nicht zu. Die heute vorherrschende Sachlage ist deshalb lediglich die zweitbeste Lösung. Am Ende ihrer Arbeiten gelangte die Kommission zur Überzeugung, dass sich eine Verstärkung der Oberaufsicht über die Nachrichtendienste aufdrängt. Ihrer Ansicht nach stellt der Status quo keine Lösung dar. Sämtliche konsultierten Experten, einschliesslich des amtierenden Präsidenten der GPD, sind der Meinung, dass die parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste verstärkt werden sollte. Indes hatte die Kommission den Eindruck, dass der für eine echte Verbesserung des Systems erforderliche Mut weitgehend fehlt. Es wäre denkbar, dass eine solche Kommission neutral auch die Informationsbedürfnisse der Öffentlichkeit abdecken könnte. <BR />Die SiK-NR empfiehlt mit 18 zu 1 Stimmen bei einer Enthaltung, die Möglichkeit der Schaffung einer eigenständigen Nachrichtendienstkommission beider Räte zu prüfen. Die Detailarbeit müsste während der zweiten Phase geleistet werden. <BR /><BR /><BR /><BR /><BR />Aufgrund dieser Beobachtungen beantragt die SiK-NR mit 18 zu 1 Stimmen bei zwei Enthaltungen, der Initiative im Sinne ihrer Empfehlungen Folge zu geben.<BR /></TD></TR><TR><TD><P><BR /><P>______________________________</P><a name="f_foot1" /><a href="#f_txt1"><SUP>1)</SUP></a>Siehe 15. Empfehlung der Studienkommission Untergruppe Nachrichtendienst (SUN) vom 15. Februar 2000.<BR /><a name="f_foot2" /><a href="#f_txt2"><SUP>2)</SUP></a>Siehe 13. Empfehlung der Studienkommission Untergruppe Nachrichtendienst (SUN) vom 15. Februar 2000, S. 17.<BR /><a name="f_foot3" /><a href="#f_txt3"><SUP>3)</SUP></a>RS 510.10<BR /></P></TD></TR></TABLE><TABLE BORDER="0" CELLSPACING="0" WIDTH="100%" CELLPADDING="0"><TR><TD VALIGN="BOTTOM" colspan="2"><IMG SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/0.gif" WIDTH="1" HEIGHT="36" BORDER="0" /></TD></TR><TR><TD VALIGN="BOTTOM" colspan="2"><IMG SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/black.gif" WIDTH="100%" HEIGHT="1" BORDER="0" /></TD></TR><TR><TD VALIGN="TOP" WIDTH="60%"><IMG SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/black.gif" WIDTH="1" HEIGHT="16" BORDER="0" /><A HREF="#top" TARGET="_self"><IMG SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/pfeil.gif" ALT="Rückkehr zum Seitenbeginn" BORDER="0" WIDTH="20" HEIGHT="12" /></A>Rückkehr zum Seitenbeginn</TD><TD VALIGN="TOP" WIDTH="40%"><P ALIGN="right"><A HREF="/Homepage.htm" TARGET="_top"><IMG BORDER="0" src="http://www.parlement.ch/afs/images/x/home.gif" width="20" height="16" /></A><FONT FACE="Arial" SIZE="2">Home</FONT></P></TD></TR></TABLE></TD></TR></TABLE></TD></TR></TABLE></BODY></HTML>