Die Kommission hat an ihren Sitzungen vom 22. Mai 2008 und 21. August 2008 die von Nationalrat Daniel Vischer (G/ZH) am 5. Oktober 2007 eingereichte parlamentarische Initiative vorgeprüft und ihr Folge gegeben. Nachdem die Staatspolitische Kommission des Ständerates diesem Beschluss nicht zugestimmt hatte, hatte die Nationalratskommission an ihrer Sitzung vom 20. November 2008 dem Rat Antrag zu stellen, ob der Initiative Folge zu geben sei oder nicht.
Die Initiative verlangt, dass die Bundesverfassung dergestalt geändert wird, dass eine Volksinitiative dann ungültig ist, wenn sie materiell gegen den Grundrechtsschutz und gegen Verfahrensgarantien des Völkerrechts verstösst.
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt mit 12 zu 11 Stimmen bei 1 Enthaltung, der Initiative Folge zu geben.
Die Kommissionsminderheit (Fehr Hans, Geissbühler, Joder, Perrin, Schibli, Wobmann) beantragt, der Initiative keine Folge zu geben.
Berichterstattung: Gross (d), Meyer Thérèse (f)
1.
Text und Begründung
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Text
Gestützt auf Artikel 160 Absatz 1 der Bundesverfassung und Artikel 107 des Parlamentsgesetzes reiche ich folgende parlamentarische Initiative ein:
Die Bundesverfassung sei dergestalt zu ändern, dass eine Volksinitiative dann ungültig ist, wenn sie materiell gegen den Grundrechtsschutz und gegen Verfahrensgarantien des Völkerrechtes verstösst.
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Begründung
Gemäss Artikel 139 Absatz 2 der Bundesverfassung wird eine Volksinitiative, die die Einheit der Form, die Einheit der Materie oder zwingendes Völkerrecht verletzt, für ungültig erklärt. Nach geltender Rechtsauffassung und Praxis der Bundesversammlung gilt unter anderem die EMRK nicht als zwingendes Völkerrecht. Dies führt dazu, dass eine Initiative für gültig erklärt werden muss, derweil sie sich hernach als materiell unumsetzbar erweist, weil sie etwa Bestimmungen des Grundrechtsschutzes oder von Verfahrensgarantien der EMRK klar widerspricht. Dies führt dazu, dass über Volksinitiativen abgestimmt werden muss, bei welchen klar ist, dass sie gemäss ihrem Wortlaut materiell nie umgesetzt werden können. Mithin werden damit die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger über den wahren Gehalt der Gültigkeit irregeführt. Es drängt sich deshalb auf, Gültigkeit und Umsetzungsfähigkeit zu harmonisieren.
Hierfür bestehen zwei mögliche Wege: Indem die Bundesversammlung durch Auslegung der geltenden Verfassung diese Harmonisierung herbeiführt oder, falls sich dieser Weg als versperrt erweist, die Verfassung entsprechend abzuändern. Deshalb versteht sich die parlamentarische Initiative als Anstoss dazu, diese Frage zu klären.
2.
Stand der Vorprüfung
Die Staatspolitische Kommission (SPK) des Nationalrates hat am 21. August 2008 der parlamentarischen Initiative von Nationalrat Vischer mit 10 zu 10 Stimmen und Stichentscheid des Präsidenten Folge gegeben. Die Kommission ersuchte in der Folge die Staatspolitische Kommission des Ständerates um Zustimmung zu diesem Beschluss. Die Ständeratskommission behandelte die Initiative am 14. Oktober 2008 und verweigerte der Nationalratskommission mit 6 zu 3 Stimmen die Zustimmung. Gemäss Artikel 109 Absatz 3 des Parlamentsgesetzes hat die SPK des Nationalrates in diesem Fall dem Rat Antrag zu stellen, ob der Initiative Folge zu geben sei oder nicht.
3.
Erwägungen der Kommission
Wann soll eine Volksinitiative, für die immerhin 100000 Unterschriften gesammelt worden sind, für ungültig erklärt werden können? Da es sich hierbei um eine sowohl komplexe wie auch staatspolitisch äusserst bedeutende Frage handelt, hat die SPK - nach erfolgter Bewilligung durch den Nationalratspräsidenten - den Vorprüfungsentscheid erst nach Anhörung von zwei Experten gefällt. Die angehörten Staatsrechtsprofessoren äusserten sich zwar einerseits sehr skeptisch gegenüber der Aufnahme zusätzlicher Gründe für eine Ungültigkeitserklärung, zeigten andererseits aber auch die Problematik der Gültigkeitsprüfung durch politische Gremien auf.
Gemäss Artikel 139 Absatz 2 der Bundesverfassung gibt es für die Gültigkeit einer Volksinitiative nur eine materielle Voraussetzung, die Einhaltung der zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts. Dazu gehören insbesondere der Kern des humanitären Kriegsvölkerrechts, das Gewaltverbot, das Aggressionsverbot, das Genozid- und das Folterverbot. Volksinitiativen jedoch, welche anderen Bestimmungen des Völkerrechts, etwa den Verfahrensgarantien der EMRK, widersprechen, sind gültig zu erklären.
Die SPK erachtet dies als problematisch, weil dadurch immer wieder Situationen entstehen können, bei denen die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger über Volksinitiativen abstimmen, die unter Umständen zu einem grösseren Teil nicht gemäss ihrem Wortlaut umgesetzt werden können. Es soll deshalb geprüft werden, ob Kriterien gefunden werden können, welche es erlauben, solche Initiativen für ungültig zu erklären. Die SPK ist sich bewusst, dass es schwierig sein wird, solche Kriterien zu finden. Die Zunahme von Volksinitiativen, welche in Konflikt mit dem Völkerrecht oder mit grundrechtlichen Garantien geraten können, macht jedoch den Handlungsbedarf deutlich. Es geht um die Glaubwürdigkeit der direkten Demokratie. Wenn den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern vor einer Volksabstimmung gesagt wird, das Anliegen werde vielleicht nur teilweise oder in einer anderen Form umgesetzt, geht das Vertrauen in die Demokratie verloren.
Die SPK ist aber auch der Auffassung, dass die Bundesversammlung ihren Handlungsspielraum nicht durch eine Erweiterung des Katalogs der Voraussetzungen für eine Ungültigerklärung erweitern darf. Die Kriterien sollen nicht aufgrund von politischen Überlegungen angewendet werden, sondern gemäss juristischen Regeln. Es drängt sich deshalb auf, das Bundesgericht als Prüfungsinstanz einzusetzen.
Da die überwiegende Anzahl Verfassungsänderungen nicht auf Volksinitiativen, sondern auf Entwürfe des Parlamentes zurückgeht, ist zudem die Frage zu stellen, ob das Bundesgericht bei der Rechtsanwendung nicht auch Verfassungsänderungen und Bundesgesetze überprüfen können soll. Die Frage der Ungültigkeitserklärung von Volksinitiativen ist somit im Zusammenhang mit den Möglichkeiten einer teilweisen Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit zu prüfen.
Eine Möglichkeit zur Lösung des Problems besteht allenfalls auch darin, den Begriff „zwingendes Völkerrecht" auszudehnen auf bedeutende Bestimmungen der EMRK. Die Kommission hat deshalb ein Postulat eingereicht, mit welchem der Bundesrat beauftragt wird, die Auswirkungen dieser Erweiterung zu prüfen (Po. 08.3765 SPK-NR. Volksinitiativen und Völkerrecht).
Eine Minderheit der Kommission ist der Ansicht, dass die Kriterien für die Gültigkeit von Volksinitiativen nicht ergänzt werden sollten. Bereits früher seien erfolglos Kriterien gesucht worden, gemäss denen Volksinitiativen, welche bedeutendem, aber nicht zwingendem Völkerrecht widersprechen, für ungültig erklärt werden können. Es sei jedoch kaum möglich, das komplexe Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht generell-abstrakt zu regeln. So würde es kaum Kriterien geben, welche präzise genug sind, dass in jedem konkreten Fall eindeutig beurteilt werden kann, ob die Initiative gültig ist oder nicht. Problematisch wäre eine Ungültigkeitserklärung auch dann, wenn ein Teil einer Volksinitiative ohne Weiteres umsetzbar ist und nur ein unter Umständen kleiner Teil an völkerrechtliche Schranken stösst.
Die Minderheit spricht sich auch gegen eine teilweise Einführung einer Verfassungsgerichtsbarkeit aus. Auch wenn das Bundesgericht diese Überprüfung vornehmen würde, würden politische Überlegungen bei der Beurteilung mitschwingen. Es gehe nicht an, im Zusammenhang mit der aufgeworfenen Frage der Überprüfung der Gültigkeit von Volksinitiativen gleichermassen durch die Hintertüre die Verfassungsgerichtsbarkeit einzuführen.
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