Die Kommission hat die Motion von Ständerätin Forster, welche der Ständerat am 4. März 2009 mit 19 zu 12 Stimmen angenommen hatte, an ihrer Sitzung vom 18. Mai 2009 vorberaten.
Die Motion verlangt eine rasche Änderung des Fernmeldegesetzes, um der Regulationsbehörde (Comcom) in gewissen Fällen die Möglichkeit zu geben, von sich aus tätig zu werden, falls Anhaltspunkte vorliegen, dass der Zugang zu den Netzen nicht von allen Anbieterinnen diskriminierungsfrei und kostenbasiert angeboten wird (sogenannte „Ex-officio-Regulierung").
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt mit 18 zu 3 Stimmen bei 4 Enthaltungen, die Motion abzulehnen.
Eine Minderheit der Kommission (Germanier, Huber, Hutter Markus) beantragt, die Motion anzunehmen.
Berichterstattung: von Rotz (d), Levrat (f)
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Text und Begründung
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Text
Der Bundesrat wird beauftragt, auf der Basis des Schreibens der Comcom/Weko und des Preisüberwachers eine rasche Teilrevision des Fernmeldegesetzes durchzuführen. Die Comcom soll neu nicht nur aufgrund einer Klage einer Fernmeldedienstanbieterin, sondern auch von sich aus tätig werden können, falls Anhaltspunkte vorliegen, dass die Bedingungen des Zugangs zu Netzen nicht rechtskonform (diskriminierungsfrei und kostenbasiert) angeboten werden. Damit kann Investitions- und Rechtssicherheit geschaffen werden.
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Begründung
Mit dem rechtzeitigen Eingreifen der Comcom wären die Rahmenbedingungen für alle Marktteilnehmer die gleichen. Das würde die Rechts- und Investitionssicherheit im Markt verbessern. Zudem könnten behördlich verfügte Preissenkungen für den Netzzugang rascher an Konsumentinnen und Konsumenten weitergegeben werden.
Die Weko, der Preisüberwacher und die Comcom forderten bereits im September 2008, dass missbräuchliche Netzzugangs- oder Interkonnektionspreise von marktbeherrschenden Telecomunternehmen überprüft werden und nötigenfalls gesenkt werden müssen, um wirksamen Wettbewerb, vielfältige Innovationen und ein international konkurrenzfähiges Preisniveau im Telecom-Markt zu erreichen.
Nach aktuellem Fernmeldegesetz kann die Comcom nur aktiv werden, wenn die Anbieter mindestens drei Monate verhandelt haben und dann ein Gesuch um Preisfestlegung einreichen (sogenanntes Verhandlungsprimat). Dieses Verhandlungsprimat hat sich in vielen wichtigen Fällen in der Praxis nicht bewährt, sondern primär zu Verzögerungen und damit zu unerwünschter Unsicherheit im Markt geführt.
Weiter können sich Anbieter den Preisfestlegungen durch die Comcom in laufenden Verfahren entziehen, indem sie sich bilateral einigen, da die Verfahren dann eingestellt werden müssen. Oder aber die Fernmeldedienstanbieterinnen verzichteten darauf, sich gegenseitig bei der Comcom einzuklagen, um einer Preisfestlegung nach FMG zu entgehen. Besonders stossend ist, dass dieses Verhalten zulasten des Kunden geht.
Die Behörden fordern eine rasche Teilrevision des FMG. Die Comcom soll neu nicht nur aufgrund einer Klage einer Fernmeldedienstanbieterin, sondern auch von sich aus tätig werden können, falls Anhaltspunkte vorliegen, dass die Bedingungen des Zugangs zu Netzen nicht rechtskonform (diskriminierungsfrei und kostenbasiert) angeboten werden. Diese geforderte, punktuelle Gesetzesänderung bezieht sich ausschliesslich - wie das schon heute der Fall ist - auf die Festlegung der zwischen den Anbietern bezahlten Zugangs- oder Interkonnektionspreise (sog. Wholesale-Stufe). Sie betrifft auch nur Anbieterinnen, die dank ihrem Netz über eine marktbeherrschende Stellung verfügen und somit in der Lage sind, den Wettbewerb auch in nachgelagerten Endkundenmärkten zu behindern.
Aus Sicht der Konsumentinnen und Konsumenten und der Bürgerinnen und Bürger ist eine rasche Anpassung notwendig.
Das Parlament hat sich nie zu dieser Frage geäussert, denn der Bundesrat hatte in der letzten Revision des FMG die sogenannte Ex-ante-Regulierung bereits aus der Vorlage gestrichen.
2.
Stellungnahme des Bundesrats vom 5. Dezember 2008
Die vorliegende Motion nimmt im Wesentlichen die gemeinsame Empfehlung der Wettbewerbskommission (Weko), des Preisüberwachers und der Eidgenössischen Kommunikationskommission (Comcom) vom 25. August 2008 auf.
Bisher ist eine Zugangsregulierung durch die Comcom nur auf das Gesuch einer Anbieterin von Fernmeldediensten hin möglich. Der Grundsatz, dass die Regulierungsbehörde nur eingreifen kann, wenn sich die Parteien nicht einigen können (Verhandlungsprimat), gilt seit dem Inkrafttreten des Fernmeldegesetzes im Jahre 1998. Im Rahmen der 2007 in Kraft getretenen Gesetzesrevision wurde diskutiert, ob die Comcom neu ohne Zuwarten und ohne neues Gesuch zum Einschreiten ermächtigt werden sollte. Diese vom Bundesrat in den Vernehmlassungsentwurf aufgenommene Ex-ante-Regulierung wurde jedoch in Berücksichtigung des Vernehmlassungsergebnisses wieder verworfen. Im Parlament wurde das Anliegen zwar erneut aufgenommen. Der entsprechende Antrag wurde aber in der vorberatenden Kommission deutlich abgelehnt und deshalb gar nicht erst ins Plenum getragen.
Die in der Motion vorgeschlagene Änderung des Fernmeldegesetzes beabsichtigt nicht, eine umfassende Ex-ante-Regulierung einzuführen. Die Comcom soll lediglich von sich aus, d. h. von Amtes wegen, tätig werden können, wenn sie im Einzelfall Anhaltspunkte dafür hat, dass eine Fernmeldedienstanbieterin den Zugang nicht rechtskonform anbietet. Insbesondere könnte die Comcom auch ohne entsprechendes Gesuch volkswirtschaftlich bedeutsame Zugangspreise untersuchen, bei denen erhebliche Zweifel an ihrer kostenorientierten Festsetzung bestehen. Das dürfte in Fällen wie der Mobilterminierung geschehen, in denen sich mehrere marktbeherrschende Anbieterinnen für gleichartige Zugangsleistungen gegenseitig Preise verrechnen und deshalb kein Interesse an einem generell tieferen Preisniveau haben.
Hingegen wären die verfahrensrechtlichen Regeln auch bei einem Einschreiten von Amtes wegen im Wesentlichen die gleichen. Auch in diesen Fällen könnten die Entscheidungen der Comcom angefochten werden, und zu viel bezahlte Beträge wären erst nach Rechtskraft der Entscheidung zurückzuzahlen.
Ziel der Motion ist mithin, das bestehende materielle Recht auch in jenen Fällen durchzusetzen, in denen die Fernmeldedienstanbieterinnen kein hinreichendes Interesse daran haben. Nicht erwartet werden kann hingegen, dass die Gesetzesrevision auch zu einer wesentlich rascheren Durchsetzung des Rechts und damit zu einer rascheren Weitergabe von allfälligen Preisreduktionen an die Konsumentinnen und Konsumenten führt, da sich in verfahrensrechtlicher Hinsicht wenig ändert.
Der Bundesrat beantragt die Annahme der Motion.
3.
Verhandlungen und Beschluss des Erstrats
Der Ständerat hat entgegen dem einstimmigen Antrag seiner Kommission, aber im Einklang mit dem Bundesrat die Motion mit 19 zu 12 Stimmen angenommen. Der Ständerat hat gleichzeitig einstimmig ein Postulat seiner Kommission überwiesen, das vom Bundesrat einen Bericht mit weiteren Informationen verlangt:
09.3002 s Po. KVF-SR. Evaluation zum Fernmeldemarkt
Der Bundesrat wird eingeladen, dem Parlament bis spätestens Mitte 2010 einen Bericht über die Entwicklung des schweizerischen Fernmeldemarkts, die Erfahrungen mit dem revidierten Fernmeldegesetz und über einen allfälligen gesetzgeberischen Handlungsbedarf vorzulegen.
Dabei sind namentlich folgende Fragen zu beantworten:
1. Ist die bestehende Zugangsregulierung anzupassen, insbesondere durch eine Ausweitung in Richtung Technologieneutralität?
2. Sind die heute vorgesehenen und praktizierten Methoden der Preisberechnung bei der Zugangsregelung sachgerecht?
3. Wäre eine Trennung zwischen Netz und Diensten sinnvoll?
4. Wie wird die Zielerreichung der Liberalisierung, die mit der Revision des Fernmeldegesetzes angestrebt wurde, beurteilt?
5. Wie wird die Wettbewerbssituation in den Bereichen Mobil- und Festnetz gesehen, und wo gibt es Handlungsbedarf?
6. Bedarf der Glasfaserausbau aus versorgungspolitischer und wettbewerblicher Optik einer Regulierung?
7. Genügen die heutigen Vorkehrungen für den Konsumenten- und Konsumentinnen- bzw. Jugendschutz?
8. Wäre es sinnvoll, der Eidgenössischen Kommunikationskommission (Comcom) bei der Festlegung von Zugangsmodalitäten eine Intervention von Amtes wegen zu ermöglichen?
4.
Erwägungen der Kommission
Die Mehrheit der Kommission beurteilt - wie die Schwesterkommission im Ständerat - eine sehr punktuelle Revision des FMG, wie sie die Motion Forster verlangt, zum jetzigen Zeitpunkt als nicht zielführend. Das neue Fernmeldegesetz ist erst seit gut zwei Jahren in Kraft. Bevor eine Revision angegangen wird, müssen zuerst Erfahrungen gesammelt und offene Punkte genau abgeklärt werden. Das vom Ständerat angenommene Postulat der KVF-SR hat alle diese Fragen aufgenommen und den Bundesrat mit deren Beantwortung bis Mitte 2010 beauftragt.
Die Mehrheit der Kommission stellt sich damit nicht grundsätzlich gegen eine Neuregelung der Kompetenz auch der Comcom, verlangt aber, dass dies in einem Gesamtzusammenhang geschieht und erst erfolgen soll, wenn der Bericht des Bundesrates vorliegt.
Die Minderheit der Kommission hält eine Revision des FMG für dringlich, da vor allem mittel- und längerfristig der Wettbewerb zwischen den Anbieterinnen nicht gesichert ist. Eine vorgezogene „Ex-officio-Regulierung" könnte hier Abhilfe schaffen und würde eine spätere breitangelegte Gesetzesrevision nicht behindern.
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