L'initiative parlementaire "Traitement égalitaire des personnes handicapées" a été déposée par le conseiller national Marc Suter le 5 octobre 1995 sous la forme d'une demande conçue en termes généraux. Le Conseil national a donné suite à cette initiative le 21 juin 1996, chargeant ensuite la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique (CSSS) d'élaborer un projet. En date du 13 février 1998, la CSSS a présenté son rapport et un projet (FF 1998 2109). Dans sa séance du 23 septembre 1998, le Conseil national a approuvé, par 82 voix contre 64, le texte de sa commission.

Suite à la transmission du projet du Conseil national au Conseil des Etats, la CSSS l'a examiné les 11 janvier et 17 mai 1999, puis le 21 février 2000. Ce même jour, la commission a également adopté la motion «Loi sur l’égalité des personnes handicapées», qui avait été transmise par le Conseil national le 8 octobre 1999.

Proposition de la Commission

La commission propose à l’unanimité moins 1 abstention de ne pas entrer en matière sur le projet du Conseil national et de transmettre la motion du Conseiller national (Gross Jost).

1 Texte du projet du Conseil national

La Constitution fédérale est modifiée comme suit:

Art. 4, al. 3:

³Nul ne doit subir de discrimination du fait d’une déficience physique, mentale ou psychique. La loi veille à ce que les personnes handicapées et non handicapées soient mises sur un pied d’égalité; elle prévoit, en complément de l’initiative ou de la responsabilité privée, des mesures et des incitations en vue de la compensation ou de l’élimination des inégalités existantes. L’accès aux constructions et aux installations ou le recours à des installations ou à des prestations destinées au public sont garantis dans la limite du possible.

2 Texte et développement de la motion Gross Jost

2.1 Texte

Le Conseil fédéral est chargé de présenter à l'Assemblée fédérale une loi fédérale sur l'égalité des handicapés afin de mettre en œuvre l'article 8 alinéa 4 de la nouvelle Constitution fédérale.

2.2 Développement

Aux termes de l'art. 8, al. 4, de la nouvelle constitution fédérale, la loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent les handicapés, en plus d'interdire toute discrimination (art. 8, al. 2). A l'instar de ce que la loi sur l'égalité a fait pour les sexes, il convient d'assurer l'égalité des handicapés et faire en sorte qu'ils obtiennent des droits qu'ils pourront faire valoir. Les Etats-Unis se sont dotés d'une loi sur l'égalité (ADA : Americans with disabilities Act) qui demeure le principal moteur du rapprochement des conditions de vie des handicapés et des bien portants. 

3 Délibérations de la Commission

Par son article 8 alinéas 2 et 4, la nouvelle Constitution fédérale (adoptée le 18 avril 1999 et entrée en vigueur le 1^er janvier 2000) interdit expressément toute discrimination à l’égard des personnes physiquement, mentalement et psychiquement handicapées. Le projet élaboré par le Conseil national sur la base de l’initiative parlementaire Suter franchit une étape de plus et vise à ce que – dans la mesure du possible – l’accès aux édifices publics et le recours aux prestations de services destinées au public soient garantis. Une initiative populaire déposée le 14 juin 1999, intitulée «Droits égaux pour les personnes handicapées» contient un libellé semblable: L’accès aux constructions et aux installations ou le recours à des équipements et à des prestations destinés au public sont garantis dans la mesure où ils sont économiquement supportables.

La commission a reconnu que l’objet de l’initiative parlementaire Suter est justifié; ses membres sont toutefois unanimes à considérer que le texte constitutionnel actuel est suffisant pour que les handicapés puissent faire valoir leurs droits. Les droits subjectifs que l'on peut faire valoir à l'égard de tiers directement devant le juge doivent être concrétisés par les tribunaux, ce qui expose le législateur au risque de se voir dépassé par l'ampleur de ce genre d'actions en justice. Les frais engendrés par cette décision ne sont guère calculables. Elle en a conclu que les préoccupations des personnes handicapées devaient plutôt faire l'objet d'une réglementation au niveau de la loi. Cela permet aussi de traiter de manière différenciée les divers domaines dans lesquels l'accessibilité aux bâtiments et installations doit être assurée.

Chargé par la commission d’organiser une consultation, le Département fédéral de justice et police a mené une enquête en juillet et août 1999 sur la base du rapport de la CSSS de juillet 1999. Il devait tout d’abord recenser ce qui se fait actuellement dans les différents cantons en matière d'égalité de traitement, puis déterminer, le cas échéant, où il y a lieu d'agir et identifier les domaines où la Confédération devait concentrer son action. Une troisième enquête devait aider à connaître les répercussions financières des mesures désirées. 

Des 164 organisations consultées, près de la moitié (74) ont pris position, 25 des 26 cantons se sont prononcés, de même que tous les partis gouvernementaux, 9 associations faîtières et 17 organisations oeuvrant dans le domaine. Le besoin d’agir a été reconnu, notamment dans les secteurs suivants: transports publics, meilleur accès aux bâtiments, communication, éducation et formation, monde du travail. La majorité des organes consultés considère que l’article constitutionnel est suffisant pour la future politique en matière de handicapés et qu’aucune nouvelle disposition n’est nécessaire au niveau de la constitution. Les partis bourgeois et les milieux économiques refusent l’idée d’introduire dans le texte constitutionnel un droit subjectif susceptible de faire l’objet d’une action en justice. Beaucoup de destinataires saluent la voie suivie par la CSSS consistant à proposer un programme concret de législation. Entre-temps, le Conseil fédéral a également décidé de recommander le rejet de l’initiative et de proposer un contre-projet indirect. 

La question posée était de savoir si l’objectif visé peut être atteint plus facilement par la modification de textes existants ou par une loi d’égalité unique dont les dispositions recoupent tous les secteurs concernés. Les raisons plaidant en faveur de l’intégration de normes spéciales dans les différentes lois sont la clarté et l'efficacité. Une loi «centrale», - contenant des règles d’ordre général dont l’application dans les divers secteurs n’est pas suffisamment définie - se caractérise par le fait que sa concrétisatin s’effectue sous la forme d’ordonnances d’application. Le danger existe que les règles soient tellement détaillées que les différentes situations d’un canton à l’autre ne puissent pas être prises en considération. Si, par contre, ces formulations générales, à l’instar de celles dans la loi sur l’égalité en matière de sexes, ne font pas l’objet d’une concrétisation dans des ordonnances, le bénéficiaire a la possibilité de trouver une solution équitable sur un plan individuel. Il s’agira en l’occurrence de trouver la voie du juste milieu. 

La commission estime qu’il importe de ne pas trop restreindre la marge de manoeuvre des cantons. Si les normes des cantons pauvres devaient s’adapter à celles des cantons riches, de lourdes charges financières pourraient en résulter pour les premiers. Par ailleurs, les cantons se verraient influencés par le fait que, au nom du droit fédéral, ils auraient à choisir entre deux options objectives et équitables dans leur législation sur la discrimination; cette dernière notion mérite à cet égard une mise au point: deux personnes qui ne sont pas traitées de la même manière ne peuvent invoquer la discrimination que si les critères selon lesquels elles ont été traitées ne sont pas objectifs. 

Concernant la motion Gross Jost: le texte proprement dit vise uniquement à la création d’une loi sur l’égalité. Le développement, en revanche, contient aussi l’obligation de créer des droits que tout un chacun peut porter et faire valoir devant le juge. Si la commission peut accepter pleinement la motion telle qu’elle est libellée, elle ne peut en aucun cas se déclarer d’accord avec le développement: en effet l’on ne peut pas conférer un caractère général à des droits que chacun peut faire ensuite valoir devant le juge; c’est éventuellement à titre individuel, dans des domaines bien définis relevant d’actes législatifs précis, que ces droits peuvent être reconnus par un juge.