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1 Texte et développement
de l'initiative du 31 août 1999
1.1 Texte et développement de l’initiative
Selon l’article 21bis de la loi
sur les rapports entre les conseils (LRC), je demande par la voie de
l’initiative parlementaire l’adoption d’un arrêté fédéral simple
portant sur la création d’une commission d’enquête parlementaire
chargée de mener des investigations, avec tous pouvoirs à cet effet,
destinées à déterminer la nature exacte des actes illicites commis sous
l’égide des services de renseignements de l’armée ainsi que les
responsabilités des personnes ayant participé à ces agissements ou les
ayant couverts de leur autorité.
1.2 Développement
Les récentes révélations sur
les graves dysfonctionnements au sein des services secrets de l’armée
montrent que des responsables n’ont pu ignorer, voire ont couvert, des
actions illégales. Comment imaginer en effet que M. Dino Bellasi ait pu
retirer d’énormes sommes auprès de la Banque nationale sans l’accord
d’un de ses supérieurs ou sans que personne ne s’interroge sur ces
retraits, leur importance et leur fréquence? Comment expliquer le nombre
incroyable de demandes de permis d’achats d’armes sans que quelqu’un
se pose des questions? Comment le train de vie de M. Bellasi
n’aurait-t-il jamais attiré l’attention de ses collègues ou de ses
supérieurs?
Ou bien les services secrets sont
à même de se poser au moins de telles questions et de faire preuve
d’esprit critique et leur responsabilité peut être mise en cause ou
ils sont dépourvus de toute compétence professionnelle et c’est encore
plus grave!
Quoi qu’il en soit, la crédibilité
de la Suisse et de ses institutions a été gravement mise à mal tant à
l’étranger que chez nous. Des faits importants ont été cachés au
Parlement, les membres des commissions ont même été induits en erreur.
Les informations ne sont venues que tardivement, suscitées par les révélations
de la presse ... Et ce ne sont pas les déclarations lénifiantes de
Monsieur Ogi au nom du Conseil fédéral le 31 août 1999 qui pourront rétablir
la confiance dans nos institutions. C’est pourquoi une enquête
parlementaire doit permettre de mettre à jour les responsabilités des
uns et des autres et informer des résultats de ses investigations. Le
scandale est actuellement trop grand pour vouloir, comme cela paraît être
le cas, atermoyer et régler cette question en catimini, laissant aux
historiens dans 50 ans le soin de tenter de faire la lumière sur ces épineux
dysfonctionnements. Aujourd’hui, nous avons besoin de courage politique.
Une commission d’enquête parlementaire en serait un des signes.
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État des travaux de l’Assemblée fédérale dans le domaine visé
par l’initiative parlementaire
En vertu de l’article 47quinquies
LRC[1],
la mission de haute surveillance des activités de l’administration fédérale
dans le domaine de la sécurité de l’Etat et du renseignement incombe
à la Délégation des Commissions de gestion. Dans le cadre de
l’„affaire Bellasi", après avoir entendu les conseillers fédéraux
Adolf Ogi, chef du DDPS, et Kaspar Villiger, ancien chef du Département
militaire fédéral, ainsi que plusieurs hauts fonctionnaires, la Délégation
des commissions de gestion décidait le 26 août 1999 de soumettre le
Groupe des renseignements (Grrens) à une enquête approfondie, sous réserve
que le Parlement ne décide l’institution d’une CEP[2].
Le 31 août 1999, lors de la
session spéciale des Chambres fédérales, les groupes socialiste et écologiste
demandaient l’institution d’une CEP. Le 30 septembre 1999, le Bureau
du Conseil national refusait par 7 voix contre 3 et 1 abstentions
l’institution d’une CEP pour faire la lumière sur les récents événements
survenus au sein du Grrens du DDPS. Le Bureau estimait en effet dans sa
majorité qu’aucun élément nouveau n'était apparu qui justifierait la
création d'une CEP. Il restait convaincu que la Délégation des
Commissions de gestion est l'organe approprié pour tirer au clair les événements
en question.
L’enquête de la Délégation
des Commissions de gestion avait notamment pour but[3]
de recenser les données sensibles touchées par les événements survenus
au sein du Grrens, d’estimer les dommages qui en ont résulté pour le
Grrens, d’examiner si les mesures de contrôle interne ont fonctionné,
de juger si les règles relatives au contrôle de sécurité des personnes
étaient suffisantes, d’évaluer si les recommandations en la matière
de la CEP DMF étaient toujours valables, d’apprécier si le fait
d’exercer comme fonctionnaire des fonctions analogues dans le civil et
au service militaire présentait un danger particulier et de déterminer,
à l’avenir, comment concilier impératif du maintien du secret et nécessité
de transparence. La Délégation s’était fixé pour objectif d’apprécier
les faits sur le plan politique et d’en tirer les enseignements nécessaires
pour l’avenir.
Dans les remarques finales de son
rapport du 24 novembre 1999, la Délégation des Commissions de gestion
constate que „le cas Bellasi n’est pas un problème spécifique aux
activités du service de renseignements. Il s’agit d’une infraction
grave d’un individu de ce service qui a abusé de sa position officielle
pour s’enrichir personnellement au détriment de l’OFEFT (l’Office fédéral
des exploitations des forces terrestres). Il est parvenu à ses fins en
dissimulant ses agissement illicites aussi bien à ses supérieurs qu’à
ses collègues de travail et à ses proches."[4]
Comme le relève le rapport,
l’„affaire Bellasi“ a cependant mis en lumière la nécessité de
restructurer et de renforcer le service de renseignements. Le rapport
propose l’adoption d’une motion chargeant le Conseil fédéral de
proposer aux Chambres fédérales un projet de révision de la Loi sur
l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA), qui
permette de donner au renseignement stratégique le statut qui est le sien
au sein de la conduite de l’Etat. La motion de la Commission de gestion
du Conseil national[5]
a été transmise le 24 mars 2000[6]
et est actuellement à l’examen au Conseil des États; la motion de la
Commission de gestion du Conseil des Etats[7]
n’a pas encore été examinée. Parallèlement, la Délégation
soumettait dix recommandations s’adressant au Conseil fédéral et au
DDPS. Les Commissions de gestion prenaient acte du rapport le 30 novembre
1999.
3 État des travaux de l’Administration
fédérale dans le domaine visé par l’initiative parlementaire
Depuis le lancement de
l’„affaire Bellasi“, plusieurs démarches ont été effectuées,
dont toutes n’ont pas encore abouti. Dans le détail, on peut relever
les éléments suivants:
3.1 Enquête pénale
Le 12 août 1999, le Ministère
public de la Confédération est chargé d’une enquête pénale. Parallèlement,
il ouvre une enquête de police judiciaire contre l’ancien comptable. A
ce jour, la procédure n’est pas encore achevée. Dino Bellasi est soupçonné
d’avoir commis une ou plusieurs des infractions suivantes: gestion déloyale
des intérêts publics, faux dans les titres commis dans l’exercice de
fonctions publiques, blanchiment d’argent, recel et instigation à
commettre un crime ou un délit. Le 27 août 1999, le Ministère public de
la Confédération indique que l’enquête de police judiciaire n’est
plus dirigée uniquement contre Dino Bellasi, mais également contre MM.
Regli (sous-chef d’Etat-major renseignements), Stoll (attaché de défense
à Budapest et supérieur de Bellasi entre janvier 1996 et octobre 1997),
Geinoz (chef d’Etat-major du Grrens) et Schreier (chef du service de
renseignement stratégique et supérieur de Bellasi entre janvier 1990 et
décembre 1995). Après avoir inculpé les anciens supérieurs de Bellasi
de complicité et éventuellement d’abus d’autorité, le Ministère
public libère le 31 août MM. Regli, Stoll et Geinoz de tout acte
d’accusation et les innocente. En revanche, l’enquête contre Fred
Schreier se poursuit en tant que coauteur ou complice présumé des
infractions commises par Dino Bellasi. Elle n’est à ce jour pas terminée.
3.2 Enquête administrative
Le 12 août 1999, le DDPS indique
dans un communiqué qu’une enquête administrative a été ordonnée.
Celle-ci est confiée aux soins de M. Max Widmer qui a consigné ses
conclusions dans un rapport[8]
rendu public le 29 novembre 1999. Il y décrit plusieurs problèmes inhérents
au système, qu’il recommande de régler, notamment concernant les contrôles
de sécurité du personnel employé par le Grrens, les prélèvements
d’avances en espèces, la comptabilité pour les services effectués au
sein du Grrens, l’OFEFT ainsi que l’organisation et la structure du
Grrens. L’enquête conclut à la nécessité de resserrer les contrôles
tout en gardant un sens des proportions. Le meilleur des systèmes de
contrôle ne pourra cependant pas complètement écarter le risque
d’infraction contre le patrimoine.
3.3 Enquête militaire en complément de preuves
Le 1er septembre 1999,
l’auditeur en chef de l’armée, le brigadier Dieter Weber, informe
qu’il a ordonné une enquête militaire en complément de preuves.
Celle-ci doit permettre de faire la lumière sur des tirs organisés entre
1994 et 1997 par Dino Bellasi avec des armes et des munitions privées
lors de cours et de services de l’armée. Le 17 septembre 1999,
l’auditeur en chef de l’armée donne connaissance des résultats de
l’enquête du juge d’instruction militaire. L’enquête confirme
qu’à l’occasion de cours militaires du Grrens de 1994 à 1997 à
Spiez et en 1997 à Andermatt, ainsi qu’à l’occasion de service
militaire effectué par des membres du Grrens, Dino Bellasi a organisé,
sans permission, des exercices avec des armes et des munitions privées.
L’enquête révèle aussi qu’à une reprise au moins, en 1997, les supérieurs
de Bellasi ont reçu un rapport écrit sur les tirs effectués avec des
armes privées et des armes étrangères.
Une enquête militaire ordinaire
est ordonnée contre Dino Bellasi pour non-observation de prescriptions de
service. En revanche, aucune enquête n’est ordonnée contre les supérieurs
de Bellasi, les faits étant prescrits.
3.4 Analyse des risques et des processus du trafic des paiements
Le 25 août 1999, le chef du DDPS
informait la presse que le Conseil fédéral avait chargé le Contrôle fédéral
des finances (CDF) d’entreprendre une analyse des risques et des
processus du trafic des paiements, notamment au sein du DDPS. Le 6 décembre
1999, le CDF rendait rapport au Conseil fédéral en lui soumettant 122
propositions d’améliorations[9],
dont une partie a déjà été réalisée.
3.5 Procédure disciplinaire
A titre de complément, une procédure
disciplinaire a été lancée contre 13 collaborateurs du DDPS, dont 7 à
l’Etat-major général et 6 aux Forces terrestres. Elle n’est à ce
jour pas encore achevée.
3.6 Commission d’étude sur le Grrens
Le 10 septembre 1999, le chef du
DDPS indiquait qu’il avait chargé l’ancien secrétaire d’Etat
Edouard Brunner de mettre sur pied une commission d’étude afin de faire
le point sur les besoins en renseignement et l’organisation des services
concernés. La Commission a publié son rapport le 15 février 2000[10],
dans lequel elle recommande la démilitarisation du renseignement stratégique.
Le rapport contient 17 recommandations, dont les grandes lignes sont la
professionnalisation et la démilitarisation du renseignement stratégique
ainsi qu'un meilleur contrôle politique et administratif. Le chef du DDPS
confiait dans la foulée au chef d’Etat-major général la mission de
mettre sur pied un groupe de travail devant préparer la mise en œuvre
des recommandations contenues dans le rapport de la commission d’étude.
4 Considérations de la commission
La Commission de la politique de sécurité
du Conseil national (CPS-CN) est convaincue que ce qui devait être fait
pour éclairer l'„affaire Bellasi" l'a été. Elle a même
l’impression qu’une réaction moins émotionnelle aurait mieux servi
la cause. De son point de vue, il ressort clairement des différentes démarches
entreprises que l’„affaire Bellasi" est une affaire
d’escroquerie qui n’est pas un problème spécifique aux activités du
service de renseignements et qui ne jette aucune ombre sur les activités
de renseignement. Tout au plus cette affaire constitue-t-elle une occasion
de se poser la question plus fondamentale de la place que doit occuper le
renseignement dans la conduite de l’Etat.
La CPS-CN estime en revanche que
la politique d’information pratiquée de toute part lors de cette
affaire a été néfaste à la cause et a contribué à envenimer la
situation. Elle fustige notamment le DDPS qui, de son point de vue, a surréagi!
La commission conseille au département de mettre au point un concept
d’information qui détermine à l’avance la façon dont il convient de
réagir à ce type d’événements, ceci devant lui permettre de ne pas
se laisser dicter la marche à suivre par la presse.
La CPS-CN se déclare préoccupée
par les conséquences de l’„affaire Bellasi". Elle constate
que l’on a à l’avance condamné plusieurs personnes, qui se sont révélées
innocentes par la suite. Cette démarche a eu pour effet négatif de coûter
son poste notamment au divisionnaire Regli, ce que la commission regrette.
Selon la CPS-CN, l’institution
d’une commission d’enquête doit répondre aux critères définis par
l’article 55 LREC[11],
qui stipule que des commissions d’enquête peuvent être instituées
lorsque des faits d’une grande portée survenus dans l’administration
fédérale exige que l’Assemblée fédérale clarifie de façon
particulière la situation. La commission d’enquête doit rester un
moyen extraordinaire de faire la lumière sur des faits non avérés. En
l’état, la CPS-CN estime que la situation a été établie dans les détails,
les conditions fixées par l’article 55 LREC ne sont ainsi pas remplies.
Selon elle, la Délégation des Commissions de gestion était et reste
l'organe parlementaire approprié pour traiter de la question.
Pour toutes ces raisons, la CPS-CN
est d’avis qu’il convient de clore le chapitre Bellasi et de se
concentrer sur l’organisation future du renseignement. Selon elle, le
service de renseignements devrait à l’avenir être découplé de la
structure militaire de l’Etat-major général; idéalement, il devrait
être placé à proximité du Conseil fédéral. Le problème est en effet
souvent que l’analyse ne parvient pas au Conseil fédéral. Dans
l’intervalle, il conviendrait au minimum de subordonner le plus
rapidement possible le service de renseignement stratégique au chef du
DDPS. La question d’un département de la sécurité reste posée.
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