ÿþ<HTML><HEAD><!--Style sheet description--><style>/* general styles */ BODY,TABLE,TD,TR,P,H1,H2,H3,H4,H5,H6,TD,LI { font-family: arial, verdana, sans-serif; font-size: 10pt; color: black; background: white; } /* general links */ A:link; A:visited; A:active { text-decoration: underline; } A:link { color: #003366; } A.content { font-size:8pt; } /* special styles for gesch pages */ .geschId { font-weight:bold; font-size:12pt; } .geschTitle { font-weight:bold; font-size:12pt; } .reportTitle { font-weight:bold; font-size:10pt; } .sectionTitle { font-weight:bold; font-size:10pt; }</style><!--Title of then document--><TITLE> 02.403   n   Réorganisation du Service de renseignement stratégique et création d'un contrôle parlementaire </TITLE><!--Document meta info--><meta content="Rapport de la Commission de la politique de sécurité du Conseil national du 7 avril 2003" name="description" /><meta content="Parlamentsdienste" name="author" /><meta content="Commission de la politique de sécurité CN," name="GVK_URH_NAME" /><meta content="MTLS,komm_8_," name="GVK_URH_KEY" /></HEAD><BODY background="http://www.parlement.ch/afs/images/x/hg.gif"><TABLE BORDER="0" WIDTH="100%" CELLSPACING="1" CELLPADDING="0"><TR><TD WIDTH="100%"><TABLE BORDER="0" WIDTH="100%" CELLSPACING="1" CELLPADDING="0"><TR><TD WIDHT="100%" COLSPAN="2"> Nationalrat<BR />Conseil national<BR />Consiglio nazionale<BR />Cussegl naziunal<BR /><BR /></TD></TR><TR><TD WIDTH="1%"><IMG BORDER="0" SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/pmlogo.gif" WIDTH="46" HEIGHT="60" /><IMG BORDER="0" SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/0.gif" WIDTH="8" HEIGHT="1" /></TD><TD WIDTH="100%" VALIGN="TOP"><IMG BORDER="0" SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/pmline.gif" WIDTH="132" HEIGHT="15" /></TD></TR><TR><TD WIDTH="1%" /><TD WIDTH="100%"><TABLE BORDER="0" WIDTH="100%" CELLSPACING="1" CELLPADDING="0"><TR><TD WIDTH="100%" VALIGN="top" COLSPAN="4"><IMG BORDER="0" SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/0.gif" WIDTH="1" HEIGHT="8" /></TD></TR><TR><TD WIDTH="1%" VALIGN="TOP" NOWRAP="1"><SPAN CLASS="geschTitle"> 02.403 n</SPAN></TD><TD WIDTH="1%" VALIGN="top"><IMG BORDER="0" SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/0.gif" WIDTH="8" HEIGHT="1" /></TD><TD WIDTH="80%" VALIGN="top"><SPAN CLASS="geschTitle"> Réorganisation du Service de renseignement stratégique et création d'un contrôle parlementaire </SPAN></TD><TD width="20%" valign="top"><p align="right"><a href="../../../d/bericht/2002/d_bericht_n_k8_0_20020403_0_20030407.htm"><font face="Arial" size="1"><b>deutsch</b></font></a></p></TD></TR></TABLE><TABLE BORDER="0" WIDTH="100%" CELLSPACING="1" CELLPADDING="0"><TR><TD WIDTH="100%"><IMG BORDER="0" SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/0.gif" WIDTH="1" HEIGHT="24" /></TD></TR><TR><TD VALIGN="bottom"><IMG BORDER="0" SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/midblue.gif" WIDTH="100%" HEIGHT="1" /></TD></TR><TR><TD WIDTH="100%"><IMG BORDER="0" SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/0.gif" WIDTH="1" HEIGHT="8" /></TD></TR><TR><TD WIDTH="100%"><SPAN CLASS="reportTitle">Rapport de la Commission de la politique de sécurité du Conseil national du 7 avril 2003 </SPAN></TD></TR><TR><TD WIDTH="100%"><IMG BORDER="0" SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/0.gif" WIDTH="1" HEIGHT="8" /></TD></TR><TR><TD VALIGN="bottom"><IMG BORDER="0" SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/midblue.gif" WIDTH="100%" HEIGHT="1" /></TD></TR><TR><TD WIDTH="100%"><IMG BORDER="0" SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/0.gif" WIDTH="1" HEIGHT="24" /></TD></TR><TR><TD WIDTH="100%">La Commission de la politique de sécurité du Conseil national a examiné l'initiative déposée le 4 mars 2002 par la conseillère nationale Maya Lalive d'Epinay lors de sa séance du 7 avril 2003, conformément à l'article 21ter de la loi sur les rapports entre les conseils. <BR /><BR />L'initiative demande, entre autres, une réorganisation du renseignement stratégique, un renforcement de la coordination en la matière, ainsi que la création d'une commission du renseignement. <BR /><BR /><BR /><P CLASS="sectionTitle">Proposition de la Commission:</P>La commission propose, par 18 voix contre 1 et 2 abstentions, de donner suite à l'initiative. <BR /><BR /><BR /><BR />Rapporteurs: Haering, Tschuppert <BR /><BR /><TABLE WIDTH="100%" BORDER="0" CELLSPACING="0" CELLPADDING="0"><TR><TD WIDTH="60%" /><TD WIDTH="30%"><p>Au nom de la commission<BR />Le président: Leu Josef<BR /></p></TD></TR><TR><TD COLSPAN="2" VALIGN="top"><a CLASS="content" href="#1">1. Texte et développement<BR /></a><a CLASS="content" href="#1 1">1. 1. Texte<BR /></a><a CLASS="content" href="#1 2">1. 2. Développement<BR /></a><a CLASS="content" href="#2">2. Le système de renseignement suisse<BR /></a><a CLASS="content" href="#2 1">2. 1. Les principaux instruments<BR /></a><a CLASS="content" href="#3">3. Travaux de la commission<BR /></a><a CLASS="content" href="#4">4. Considérations de la commission<BR /></a><a CLASS="content" href="#4 1">4. 1. Questions à approfondir lors de la deuxième phase<BR /></a><a CLASS="content" href="#4 2">4. 2. Le contrôle parlementaire<BR /></a></TD></TR></TABLE><P CLASS="sectionTitle"><a name="1" />1. Texte et développement </P><P CLASS="sectionTitle"><a name="1 1" />1. 1. Texte </P>Me fondant sur l'article 160 alinéa 1er de la constitution et sur l'article 21bis de la loi sur les rapports entre les conseils, je dépose, sous la forme d'une demande conçue en termes généraux, l'initiative parlementaire suivante: <BR />On élaborera les bases légales et constitutionnelles nécessaires à une réorganisation du Renseignement stratégique, afin que ce dernier puisse répondre à tout moment aux nouvelles exigences posées par l'apparition de nouvelles formes de menaces. Le service ainsi réorganisé sera soumis au contrôle du Parlement. La réorganisation aura pour but: <BR />- d'assurer une évaluation professionnelle des situations politiques générale ou particulières au regard des intérêts nationaux, laquelle évaluation devra aller au-delà des aspects traditionnels de la politique de sécurité; <BR />- de préciser et de consolider la position du coordonnateur du renseignement; <BR />- de professionnaliser le contrôle parlementaire et d'en renforcer le rôle comme le veut le principe de la séparation des pouvoirs. <BR />Concrètement, il faudra examiner notamment les moyens: <BR />- de coordonner et d'intégrer tous les départements et divisions qui traitent des informations à des fins de renseignement; <BR />- de séparer clairement les tâches des services de renseignement de chacun des départements; <BR />- de centraliser l'évaluation des informations; <BR />- de définir clairement les tâches, les interfaces, les droits d'accès et les mesures de sécurité; <BR />- de coordonner l'action de la Confédération avec celle des cantons, qui ont eux aussi des tâches à remplir en matière de renseignement et, le cas échéant, avec des tiers; <BR />- de créer un lieu de stockage (virtuel et physique) centralisé dont toutes les informations seront à la disposition des services et des organes politiques dotés des droits d'accès requis; <BR />- de préciser et de renforcer le statut du coordonnateur du service de renseignement (tâches, compétences, statut et position dans la structure hiérarchique, etc.); <BR />- de créer une commission du renseignement qui sera dotée des attributions requises et composée de membres des deux Chambres. <BR /><BR /><BR /><P CLASS="sectionTitle"><a name="1 2" />1. 2. Développement </P>En Suisse comme ailleurs, le souci de garantir la sûreté intérieure et la sécurité extérieure est devenu - qu'on le veuille ou non - une mission majeure de l'Etat. Aux menaces classiques, de nature essentiellement militaire, sont venues s'ajouter des menaces d'un type nouveau telles que le crime organisé, le terrorisme, l'espionnage scientifique et commercial ou, plus récemment, la désinformation comme arme de guerre, pour ne citer que quelques exemples. Les structures et les instruments du renseignement, axés essentiellement sur les moyens militaires, se révèlent aujourd'hui inadéquats. Il est donc impératif de réorganiser rapidement le service de renseignement. Cette réorganisation devra s'accompagner d'un développement du contrôle parlementaire, ne serait-ce que parce que l'élargissement des activités du renseignement - nécessaire pour répondre aux nouvelles formes de menaces ou, mieux encore, pour les anticiper - concernera de plus en plus les secteurs civils. <BR />Le savoir et l'information sont le capital de demain, peut-être pas pour le meilleur, hélas ! L'avance prise en la matière permet déjà et permettra plus encore à l'avenir de déstabiliser, de saper et de menacer dans leur existence des systèmes politiques. Cette forme potentielle de guerre froide - puisqu'il y a véritablement lieu de l'appeler ainsi - place les Etats devant des défis nouveaux qui affectent la sûreté intérieure et la sécurité extérieure. Les services de renseignement ont donc un rôle stratégique nouveau à jouer. <BR />Dans notre pays, le renseignement a pour but premier d'aider le Conseil fédéral à défendre efficacement les intérêts de la Suisse et à anticiper risques et opportunités. Jusqu'à une date récente, les informations recueillies servaient essentiellement aux services qui traitent d'affaires dans lesquelles il est hautement vraisemblable que certains acteurs dissimulent leurs desseins et leurs activités véritables (faire de l'espionnage militaire, éluder les interdictions d'exportation d'armes). Pour des raisons historiques, le renseignement suisse reste donc encore largement intégré à des structures militaires. <BR />Comme les menaces potentielles touchent toujours plus les secteurs civils, la collecte de renseignements doit s'orienter vers de nouveaux domaines et s'attacher à observer et évaluer en permanence la politique des autres Etats, les groupements non étatiques, les activités scientifiques et la recherche lorsqu'ils sont susceptibles de nuire aux intérêts de la Suisse. En définitive, il s'agit d'adopter pour la Suisse une approche relevant plus largement qu'aujourd'hui de la gestion prospective des problèmes (issue management). <BR />Il faut aussi redéfinir les réseaux de sources d'information. En effet, les réseaux existants, axés principalement sur les risques militaires, se prêtent de moins en moins, de par leur orientation (utilisation et résultats) et de par les sources elles-mêmes, à la lutte contre le trafic de drogue, le trafic d'organes, le trafic d'armes ou la traite d'être humains. <BR />Un service de renseignement moderne doit fonctionner en quelque sorte comme un institut météorologique. Autrement dit, il doit examiner les effets positifs et négatifs que peuvent avoir le "macroclimat" et le "microclimat" politiques sur la Suisse. Concrètement, le renseignement devrait être chargé - pour reprendre l'image de la météorologie - de réaliser des analyses à partir desquelles il proposerait des mesures et des recommandations pour répondre aux "changements climatiques durables", c'est-à-dire aux évolutions politiques à long terme; il devrait aussi faire des pronostics à moyen et à court terme et des prévisions journalières, évaluer les événements imprévus et leur évolution potentielle, développer des mesures à effet immédiat, mais aussi des mesures à moyen et à long terme. Ses moyens d'action excluraient, comme aujourd'hui, toute influence politique sur d'autres Etats, toute campagne de désinformation, tout sabotage ou attentat. <BR />On l'aura compris, un service de renseignement moderne ne peut se borner à collecter des informations à des fins militaires, voire policières. Il doit s'intéresser à tous les domaines de la politique, y compris à l'économie, à la science et, bien entendu, à la politique extérieure. D'ailleurs, divers départements et services procèdent déjà à la collecte et au traitement d'informations de nature très diverse. <BR />Ce qui manque aujourd'hui, c'est un lieu où serait stocké l'ensemble des informations recueillies et la possibilité d'analyser et d'interpréter ces informations selon une approche intégrée. Or, un service de renseignement moderne doit assurer la mise en réseau de ces informations. La Confédération a reconnu, il y a plusieurs années déjà, la dimension civile du renseignement, puisqu'elle a peu à peu détaché le renseignement militaire du renseignement stratégique, fait d'ailleurs illustré par la nomination de civils à la tête de ce dernier service. La restructuration récente des services de renseignement répond au même souci de rééquilibrage. Le Renseignement stratégique a été en effet - à juste titre - détaché de l'Etat-major général pour être intégré au Secrétariat général du DDPS. Et la Police fédérale, plus précisément son Service d'analyse et de prévention, a désormais pour fonction principale de collecter les informations intéressant la sûreté intérieure, ce qui se justifie tout autant. Pour coordonner les différentes sources de renseignement en Suisse, on a créé le poste de coordonnateur du renseignement, qui dépend de la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité. Aujourd'hui, la direction et le contrôle des services de renseignement sont assurés par l'exécutif. Ce dernier est secondé par l'Organe de direction pour la sécurité, dont font partie les directeurs des offices fédéraux les plus importants, et par la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité, qui comprend les chefs du DDPS, du DFJP et du DFAE; ce modèle, inspiré de l'étranger, est parfaitement viable et a prouvé son efficacité. <BR />Les jalons sont donc posés, et la vision, de toute évidence, est claire; c'est la mise en pratique qui pèche. Des insuffisances subsistent: les départements ne sont pas tous intégrés dans les échanges d'informations; il manque un lieu physique et virtuel où seraient regroupées les informations servant à l'analyse, à l'évaluation et à l'élaboration de recommandations; la position du coordonnateur du renseignement reste, peut-être délibérément imprécise. Or, le coordonnateur doit être doté de compétences et moyens appropriés sous peine d'être inopérant; il doit avoir un rang hiérarchique adéquat (secrétaire d'Etat, ambassadeur ou délégué du Conseil fédéral); il doit avoir un accès direct au Conseil fédéral ou à la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité; enfin, il doit disposer de ressources humaines et financières suffisantes, condition sine qua non pour qu'il puisse s'acquitter pleinement de sa mission, qui est de suivre et d'analyser la "carte du temps politique". Vu les insuffisances actuelles, il est très difficile de formuler les grandes orientations de la collecte de renseignements et, par conséquent, de réaliser une évaluation complète pour la conduite stratégique. Si l'on veut remédier à ces problèmes, on doit ajuster la structure du renseignement et préciser la fonction et les compétences du coordonnateur du renseignement. <BR />La lutte menée actuellement contre le terrorisme montre la nécessité d'adopter une approche interdisciplinaire. Il est essentiel, pour pouvoir dégager une image relativement complète, de pouvoir combiner entre elles les informations de la police, les analyses économiques et politiques et les informations militaires. S'il veut atteindre son objectif principal, qui est d'évaluer professionnellement le climat politique à grande et à petite échelle et ses implications pour les intérêts de la Suisse, le service de renseignement devra disposer, une fois réorganisé, d'un coordonnateur du renseignement aux compétences et au statut renforcés - ce n'est pas là, bien sûr, la seule condition. <BR />Le principe de la séparation des pouvoirs, par ailleurs, exige une professionnalisation et un renforcement du contrôle parlementaire. Actuellement, ce contrôle est exercé par une délégation de la Commission de gestion. Sans mettre en doute les compétences de cette délégation, je constate que la solution actuelle n'est pas la meilleure. <BR />A l'heure où même les entreprises constatent que le contrôle du "législatif" sur l'"exécutif" doit être réglementé de manière claire et précise et que cela prend du temps, le pouvoir politique - garant plus que tout autre de la non-interférence des influences du législatif et de l'exécutif - doit s'attacher à respecter ce principe. En d'autres termes, le Parlement, dont le mandat consiste par excellence à contrôler les activités du Conseil fédéral et de l'administration, doit avoir un rôle moteur pour ce qui est du partage clair des pouvoirs et du professionnalisme du contrôle. Cela vaut en particulier pour le renseignement, dont la mission - même si le renseignement est aux mains de la hiérarchie civile - reste extrêmement délicate et ne saurait être compromise par des facteurs tels que les procédures de travail ou les ressources humaines ou financières. Un service de renseignement qui a une taille et des moyens aussi limités que le renseignement suisse ne peut souffrir de compromis sur ce point. Car commettre une erreur dans ce domaine, c'est risquer d'être exclu des échanges d'informations internationaux. <BR />Il y aurait donc lieu de remplacer l'actuelle délégation de la CdG par une commission du renseignement qui serait chargée exclusivement du renseignement, à la manière du Kontrollgremium allemand ou de l'Intelligence and Security Committee britannique. Les tâches et les activités de cette commission devraient naturellement être définies par une loi spéciale. La commission pourrait être composée de sept, huit ou neuf députés des deux Chambres. Il va de soi qu'elle devrait disposer de compétences étendues, notamment du droit de consulter sans restriction les actes et dossiers et du droit d'inspecter de façon impromptue les services. Elle devrait aussi pouvoir participer aux délibérations relatives à la planification des affaires et à la planification financière. En contrepartie, elle serait tenue de faire régulièrement rapport au Parlement. Quant à son contrôle financier, il devrait être assuré de préférence par la Délégation des finances, comme c'est le cas pour d'autres domaines sensibles. Si le Parlement devait un jour disposer d'une Cour des comptes, c'est elle qui devrait remplir cette tâche. <BR /><BR /><BR /><P CLASS="sectionTitle"><a name="2" />2. Le système de renseignement suisse </P><BR />Les bouleversements géopolitiques de ces quinze dernières années ont fondamentalement modifié le profil des menaces, des risques et des dangers auxquels la Suisse est exposée. Les exigences auxquelles les services de renseignement modernes doivent répondre évoluent en conséquence. Cette situation ainsi que divers rapports d'experts sur la réorganisation et la réorientation des services de renseignement rédigés durant cette période ont incité le Conseil fédéral à réorganiser les services de renseignement à la fin des années nonante. Se basant sur sa décision de principe du 28 avril 1999, le Conseil fédéral a édicté, le 3 novembre 1999, des directives sur l'organisation de la conduite de la politique de sécurité. Celles-ci prévoyaient la création de nouveaux instruments, à savoir la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité, l'Organe de direction pour la sécurité ainsi que le Coordonnateur du renseignement, appuyé par le Bureau d'appréciation de la situation et de détection précoce. Cette nouvelle structure est entrée en fonction le 1erjanvier 2000. <BR /><BR />La Suisse dispose de deux services de renseignement principaux, le Service de renseignement stratégique (SRS) pour ce qui concerne l'étranger ainsi que le Service d'analyse et de prévention (SAP) pour ce qui est du territoire national. A cela s'ajoutent un Renseignement militaire (RM), qui est subordonné au chef de l'Etat-major général, et un Renseignement des Forces aériennes (RFA), subordonné au chef des Forces aériennes. Il existe également divers autres services qui n'ont pas d'activités de renseignement proprement dites, mais qui jouent un rôle en matière de conduite stratégique. Ces services assument certaines tâches en matière d'analyse et d'information dans divers secteurs de l'administration fédérale. <BR /><BR /><P CLASS="sectionTitle"><a name="2 1" />2. 1. Les principaux instruments </P>Le fonctionnement des services de renseignement de notre pays est basé sur le principe de la coordination par opposition au système intégratif. Dans ce sens, il n'y a pas de conduite centralisée des différents services. Les conseillers fédéraux concernés en assument la conduite. La Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité, qui regroupe les cheffes du DFAE et DFJP ainsi que le chef du DDPS, se réunit une fois par mois afin de préparer les délibérations du Conseil fédéral sur les objets importants relevant de la politique de sécurité. Ces réunions mensuelles sont préparées par l'Organe de direction pour la sécurité qui est subordonné à la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité. L'Organe de direction pour la sécurité est constitué de presque tous les responsables des services de renseignement et de la politique de sécurité. La Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité informe les services au sujet des besoins en renseignements du Conseil fédéral dans le domaine de la politique de sécurité. Une liste de priorités (communément appelée liste PRIOS) a été instituée à cet effet. Cette liste énumère les principaux besoins de la Délégation en matière de renseignement. Elle est mise à jour semestriellement. Elle doit permettre d'orienter les travaux des divers services. Des rapports interdépartementaux (dits rapports PRIOS) sont rédigés sur les divers sujets figurant sur cette liste. <BR /><BR />La fonction du Coordonnateur du renseignement est nouvelle. Le coordonnateur est subordonné au président de l'Organe de direction pour la sécurité et est chargé de coordonner les informations des divers services. Il est chargé de procéder à une synthèse des renseignements et informations disponibles et de présenter une analyse de situation homogène. C'est en cela que réside la valeur ajoutée du Coordonnateur du renseignement. Il appuie le président de l'Organe de direction lors de la préparation des séances. Il assiste l'Organe de direction dans sa tâche de détection précoce des développements et des risques dans le domaine de la sécurité et le seconde lors de l'élaboration d'options à l'intention du Conseil fédéral. La coordination de l'échange d'informations avec d'autres offices ou organes non représentés au sein de l'Organe de direction pour la sécurité n'est que ponctuelle. <BR /><BR />Ce système de coordination remplace l'ancienne Conférence de situation organisée par l'Office central de la défense (OCD) et la Conférence des secrétaires généraux (CSG). La Conférence de situation avait lieu une fois par semaine et devait servir à recueillir les informations de tous les services. A l'issue de cette conférence, une synthèse aurait dû être remise à la CSG. Le Chancelier de la Confédération devait faire le lien entre ces deux institutions. Ce système n'a toutefois jamais fonctionné à pleine satisfaction. La principale nouveauté par rapport à l'organisation précédente réside dans le fait que l'Organe de direction pour la sécurité procède à la fois à l'analyse de la situation et à l'élaboration des différentes options politiques. <BR /><BR />Le 20 février 2002, le Conseil fédéral a tiré un premier bilan de la nouvelle structure mise en place dans le domaine de la politique de sécurité et a constaté que celle-ci offrait de notables avantages par rapport au système antérieur. Parallèlement, des mesures de réorganisation ont été entreprises à l'échelon des services de renseignement. <BR /><BR /><BR /><P CLASS="sectionTitle"><a name="3" />3. Travaux de la commission </P><BR />La CPS-CN a examiné une première fois l'initiative parlementaire Lalive d'Epinay au cours de ses réunions des 19 et 20août et des 9 et 10septembre 2002. Lors de ces séances, la commission a entendu l'auteur de l'initiative, la conseillère nationale Maya Lalive d'Epinay, le conseiller national Alexander Tschäppät, président de la Délégation des commissions de gestion (DCG), Hans Wegmüller, chef du Service de renseignement stratégique, ainsi que Jacques Pitteloud, Coordonnateur du renseignement. Au cours de la discussion, la commission a constaté que plusieurs des questions abordées par l'initiative ne ressortissent pas au domaine de compétence de l'Assemblée fédérale. Cependant, il est assez rapidement apparu que la commission ne parviendrait pas à se faire une idée du système de renseignement et du contrôle parlementaire auquel il est soumis sans procéder à une analyse approfondie. Elle n'était donc pas en mesure de déterminer s'il était opportun ou non de donner suite à l'initiative parlementaire Lalive d'Epinay. Contrairement à la procédure habituelle, la commission a estimé qu'il était nécessaire d'effectuer une partie des travaux incombant habituellement à la deuxième phase, avant de se prononcer sur le sort à réserver à l'initiative. La CPS-CN a ainsi décidé, le 10 septembre 2002, de suspendre ses travaux et d'instituer une sous-commission de cinq membres présidée par le conseiller national Karl Tschuppert. Outre son président, la sous-commission était constituée de la conseillère nationale Haering et des conseillers nationaux Eberhard, Siegrist et Wiederkehr. <BR /><BR />Un bon nombre de questions fondamentales font l'objet de discussions depuis les années quatre-vingt et ont été régulièrement posées par de nombreux rapports d'experts. La sous-commission avait pour mandat d'examiner quelles étaient les recommandations qui ont été mises en oeuvre et pourquoi un certain nombre d'autres n'ont pas été réalisées. Ses travaux devaient permettre à la CPS de se faire une idée précise au sujet de diverses questions fondamentales, notamment en ce qui concerne la détection et l'alerte précoces à l'échelon de la Confédération, l'intégration des divers services de renseignement au plus haut niveau de la direction politique, ainsi que sur des éléments tels que l'évaluation centralisée des renseignements, la centralisation de la présentation de la situation ou le contrôle parlementaire. La sous-commission devait également évaluer le fonctionnement de la coordination actuelle avec ses points forts et ses points faibles. <BR /><BR />La sous-commission a présenté une première fois le résultat de ses travaux lors de la séance plénière de la commission des 24 et 25 février. A cette occasion, la commission a estimé que différents points devaient encore être clarifiés. Sur la base de cette discussion, la sous-commission a rencontré la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité pour un échange de vues sur les travaux effectués jusque-là. C'est finalement le 7 avril 2003 que la CPS-CN achevait ses travaux. <BR /><BR /><BR /><P CLASS="sectionTitle"><a name="4" />4. Considérations de la commission </P><BR />La commission a pris acte du fait que les mesures prises en 1999 par le Conseil fédéral dans le domaine du renseignement, notamment l'introduction du poste de coordonnateur, l'instauration d'une liste de priorité (liste PRIOS) ainsi que des mesures de réorganisation des services de renseignement, portent leurs fruits. Elle constate que personne ne remet en cause de manière fondamentale ce système basé sur la coordination. Il a été choisi pour diverses raisons, notamment en respect du principe de l'Etat de droit, des institutions politiques ainsi que pour des raisons historiques, et correspond à la mentalité suisse. Dans le contexte actuel, la commission est d'avis que, tant que les conditions-cadres existantes subsistent, le système en vigueur est un choix défendable, fondé sur un modèle de base qui a par ailleurs déjà fait ses preuves et qu'il serait judicieux de poursuivre dans cette direction. Cependant, les travaux de la CPS-CN ont montré que ce système comprenait quelques lacunes qu'il convient à ses yeux de combler. En conséquence, elle souhaite apporter quelques retouches au système actuel afin d'en améliorer le fonctionnement. <BR /><BR /><P CLASS="sectionTitle"><a name="4 1" />4. 1. Questions à approfondir lors de la deuxième phase </P>Pour la commission, même si l'organisation et la gestion des services de renseignement ressortissent à l'exécutif, la question clé de la coordination en tant qu'élément de conduite de l'Etat de même que l'importance croissante de la détection précoce justifient que le Parlement poursuive ses travaux dans ce domaine et donne ainsi suite à l'initiative. Le spectre des mesures envisagées par l'initiative est très large. A l'issue de ses travaux, la CPS-CN juge opportun de concentrer les futurs travaux sur trois points auxquels elle propose d'ajouter la question du contrôle parlementaire: <BR /><BR /><B>La position du Coordonnateur renseignement </B><BR /><BR /><BR />L'actuel modèle de coordination a été conçu pour que le Coordonnateur du renseignement et son Bureau d'appréciation de la situation et de détection précoce n'aient pas de compétences propres en matière de renseignement et, partant, en matière d'analyse. En raison de la faiblesse de sa position hiérarchique, le Coordonnateur du renseignement ne peut guère donner les impulsions nécessaires au système. Il est tributaire de la bonne volonté des services qui lui fournissent des renseignements et doit se satisfaire des informations reçues. Cela étant, le Coordonnateur du renseignement ne peut pas influencer le contenu ou la qualité des informations qui lui sont fournies. En effet, ce sont avant tout les responsables de ligne, qui sont en même temps membres de la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité, qui confient des tâches aux services. Dans le domaine de la détection rapide, le coordonnateur ne peut pas proposer de thèmes sans qu'ils aient été préalablement approuvés par l'Organe de direction pour la sécurité, ce qui, dans les faits, n'est possible qu'en cas de consensus. La fragilité de la position hiérarchique du Coordonnateur du renseignement constitue un point faible de l'actuel système de coordination. La commission a l'impression que le Coordonnateur du renseignement ne reçoit pas toutes les informations dont il aurait besoin. <BR /><BR />La commission estime qu'un système de coordination ne peut fonctionner que s'il est conduit. Nombreux sont les représentants de l'administration qui pensent que le refus de centralisation des services de renseignement signifie également le refus d'une conduite centralisée du processus de coordination; ceci n'est pas du tout le cas. Etant donné que jusqu'ici une véritable conduite des processus de coordination n'a pas été introduite, c'est un système de coopération perçue comme facultative qui s'est mis en place. La commission est d'avis que le domaine de compétence du Coordonnateur du renseignement est insuffisant. Il n'a pas les moyens de faire fonctionner le système choisi - le système de la coordination - correctement. <BR />Elle recommande ainsi à l'unanimité (20 voix) d'examiner un possible renforcement de la position du Coordonnateur du renseignement. <BR /><BR /><B>Le statut de la liste PRIOS </B><BR /><BR /><BR />Avec l'introduction du modèle de coordination, le Conseil fédéral a créé un instrument qui fixe ses principaux besoins en matière d'informations nationales et internationales et les inscrit dans une liste de priorités (communément appelée liste PRIOS). Cette liste énumère les priorités à moyen et long terme du Conseil fédéral en matière de politique de sécurité. Lorsqu'un sujet est porté sur la liste, il doit faire l'objet d'un rapport interdisciplinaire dans les six à huit mois. A cet effet, le Coordonnateur du renseignement institue un groupe de travail constitué d'experts issus de l'administration. Cette liste PRIOS est élaborée par le Bureau d'appréciation de la situation et de détection précoce en collaboration avec le président de l'Organe de direction pour la sécurité et les divers services. En règle générale, l'Organe de direction pour la sécurité puis la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité en prennent connaissance. Ce système s'est mis en place lentement, et le consensus est encore de rigueur. <BR />Les avis sur la liste PRIOS divergent. Pour les uns, il s'agit d'un instrument important de conduite du Conseil fédéral, alors que pour les autres, il ne s'agit que d'un document émanant de certains services, dont le Conseil fédéral prend tout au plus connaissance. La commission est d'avis qu'il faut renforcer la conduite dans ce domaine. La liste PRIOS doit être expressément déclarée tâche contraignante que le Conseil fédéral confie à l'administration. La liste PRIOS doit permettre de diriger les travaux des divers services concernés. Actuellement, cela n'est le cas que dans une mesure limitée. Ce changement d'attitude envers la liste PRIOS n'est possible qu'à condition de la définir expressément en tant que tâche contraignante que le Conseil fédéral délègue à l'administration. <BR />La CPS-CN recommande ainsi à l'unanimité (20 voix) d'examiner un possible renforcement de statut de cette liste PRIOS. <BR /><BR /><B>L'information en matière de renseignement </B><BR /><BR /><BR />Le travail dans l'ombre provoque inévitablement la méfiance du public et du monde politique. En l'absence d'actions de relations publiques de la part des services de renseignement, les maigres informations disponibles proviennent des seules affaires. Le rapport de la Commission d'étude sur le Groupe des renseignements préconisait la mise en place d'un poste de Préposé aux médias des services de renseignemen<a name="f_txt1" href="#f_foot1" CLASS="content"><SUP>[1]</SUP></a> afin d'accroître la transparence et d'améliorer les mécanismes de contrôle. Même si cette recommandation a été prise en compte avec la création d'un préposé des services de renseignement et l'élaboration d'un plan de communication à usage interne et externe, ces mesures n'ont produit aucun résultat visible à ce jour. <BR />La CPS-CN estime que dans notre pays, les services de renseignement doivent encore réussir la mutation qui les fera passer, en termes d'image, d'une structure caractérisée par le secret à celle d'un instrument indispensable à la conduite de l'Etat. Cela ne sera possible qu'au moyen d'un renforcement du travail de relations publiques. Nous nous trouvons en l'occurrence dans un cadre où s'affrontent transparence et confidentialité. L'aspect de la confidentialité est toutefois exagéré à l'heure actuelle. <BR />Les bienfaits d'une politique d'information publique ne sont pas négligeables: un telle politique peut en effet avoir une vertu préventive et peut permettre d'éviter les écueils rencontrés jusqu'ici. L'idée sous-jacente consiste à ne pas laisser les services de renseignement mener eux-mêmes une politique d'information active, mais bien à laisser cet instrument aux mains du Conseil fédéral. <BR />La CPS-CN recommande, par 15 voix contre 3 et 1 abstention, d'examiner la possibilité d'une intensification du travail de relations publiques des services de renseignement. <BR /><P CLASS="sectionTitle"><a name="4 2" />4. 2. Le contrôle parlementaire </P>Le contrôle parlementaire sur les services de renseignement est aujourd'hui exercé par une délégation des Commissions de gestion: la Délégation des Commissions de gestion (DCG). L'initiative parlementaire Lalive d'Epinay réclame la création d'une commission du renseignement qui se consacrerait exclusivement à l'accomplissement de cette mission, en analogie avec les organes de contrôle comparables qui existent à l'étranger. Cette exigence ne date pas d'hier. Le rapport de la Commission d'étude sur le Groupe des renseignements recommandait également la création d'une commission des services de renseignement, mais composée de six membres au maximu<a name="f_txt2" href="#f_foot2" CLASS="content"><SUP>[2]</SUP></a> Le rapport préconisait en outre de la doter de tous les pouvoirs nécessaires, en lui attribuant toutes les ressources et connaissances techniques nécessaires, y compris secrétariat et collaborateurs d'état-major, afin qu'elle soit en mesure de surveiller le travail des services de renseignement, également en ce qui concerne sa teneur. <BR /><BR />La professionnalisation et le renforcement du contrôle parlementaire s'imposent dans tous les domaines politiques. Cela est d'autant plus important que le secteur des activités de contrôle est en mutation: alors qu'autrefois, le contrôle s'exerçait surtout en fonction de la légalité des activités de l'administration, la philosophie qui préside aujourd'hui à la nouvelle conduite administrative, à savoir la gestion par objectifs, a placé le Parlement dans un rôle qui dépasse le simple contrôle de la légalité. Le Parlement est censé participer en amont à la définition et au développement de la pensée stratégique. Ainsi s'impose également un contrôle de l'efficacité. Divers domaines politiques offrent des exemples de cette mutation au niveau des missions, ainsi qu'en témoigne par exemple l'art. 149b de la nouvelle loi militair<a name="f_txt3" href="#f_foot3" CLASS="content"><SUP>[3]</SUP></a> qui garantit au Parlement un rôle d'accompagnement en matière d'élaboration de la stratégie. Ceci doit également devenir le cas dans le domaine du renseignement. Le centre de gravité des activités de contrôle doit ainsi se déplacer, passant d'une fonction de contrôle de la légalité à une fonction d'accompagnement. <BR /><BR />Le travail réalisé depuis le début des années nonante par la DCG a fortement contribué à améliorer les activités de contrôle visant les services de renseignement. Cependant, le système actuel présente des faiblesses. <BR />Les conditions-cadres ne lui permettent pas d'améliorer l'organisation de ces services. La situation qui prévaut n'est donc qu'un pis-aller. Au fur et à mesure de ses travaux, la commission a gagné la conviction qu'un renforcement de la haute surveillance exercée sur les services de renseignement s'imposait. A ses yeux, le statu quo ne constitue pas une solution. Tous les experts consultés, y compris le président en exercice de la DCG, sont d'avis qu'il convient de renforcer le contrôle parlementaire exercé sur les services de renseignement. Mais la commission a eu l'impression que rares sont ceux ayant le courage nécessaire à une véritable amélioration du système. On peut envisager qu'une telle commission puisse également subvenir de manière neutre aux besoins d'information du public concernant les services de renseignement. <BR />La CPS-CN recommande ainsi par 18 voix contre 1 et avec 1 abstention au Conseil national d'étudier la possibilité de créer une commission des services de renseignement des deux Chambres indépendante. Le travail de détail pourrait être effectué pendant la deuxième phase. <BR /><BR /><BR /><BR /><BR />Sur la base de ces observations, la CPS-CN propose, par 18 voix contre 1 et avec 2 abstentions, de donner suite à l'initiative, dans le sens des recommandations faites dans le présent rapport. <BR /></TD></TR><TR><TD><P><BR /><P>______________________________</P><a name="f_foot1" /><a href="#f_txt1"><SUP>1)</SUP></a>Voir 15e recommandation du rapport de la Commission d'étude sur le Groupe des renseignements (CGR) du 15 février 2000.<BR /><a name="f_foot2" /><a href="#f_txt2"><SUP>2)</SUP></a>Voir 13e recommandation du rapport de la Commission d'étude sur le Groupe des renseignements (CGR) du 15 février 2000, p. 17<BR /><a name="f_foot3" /><a href="#f_txt3"><SUP>3)</SUP></a>RS 510.10<BR /></P></TD></TR></TABLE><TABLE BORDER="0" CELLSPACING="0" WIDTH="100%" CELLPADDING="0"><TR><TD VALIGN="BOTTOM" colspan="2"><IMG SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/0.gif" WIDTH="1" HEIGHT="36" BORDER="0" /></TD></TR><TR><TD VALIGN="BOTTOM" colspan="2"><IMG SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/black.gif" WIDTH="100%" HEIGHT="1" BORDER="0" /></TD></TR><TR><TD VALIGN="TOP" WIDTH="60%"><IMG SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/black.gif" WIDTH="1" HEIGHT="16" BORDER="0" /><A HREF="#top" TARGET="_self"><IMG SRC="http://www.parlement.ch/afs/images/x/pfeil.gif" ALT="Rückkehr zum Seitenbeginn" BORDER="0" WIDTH="20" HEIGHT="12" /></A>retour au début du document</TD><TD VALIGN="TOP" WIDTH="40%"><P ALIGN="right"><A HREF="/Homepage.htm" TARGET="_top"><IMG BORDER="0" src="http://www.parlement.ch/afs/images/x/home.gif" width="20" height="16" /></A><FONT FACE="Arial" SIZE="2">Home</FONT></P></TD></TR></TABLE></TD></TR></TABLE></TD></TR></TABLE></BODY></HTML>