Réunie le 18 octobre 2005, la Commission de la politique de sécurité du Conseil national (CPS-N) a procédé à l'examen de la motion déposée le 11 janvier 2005 par la Commission de la politique de sécurité du Conseil national (CPS-N), adoptée le 6 juin 2005 par le Conseil national et modifiée par le Conseil des Etats le 19 septembre 2005.
La motion charge le Conseil fédéral de créer des bases légales destinées à réglementer globalement le système de renseignement.
Proposition de la commission
La commission propose, par 21 voix sans opposition et 2 abstentions, d'adopter la motion telle qu'elle a été modifiée par le Conseil des Etats.
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Texte et développement
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Texte
Le Conseil fédéral est chargé de créer de nouvelles bases légales complètes destinées à réglementer le système de renseignement. Ces nouvelles bases légales devraient notamment régler les éléments suivants:
1. Quels sont les objectifs des activités des services de renseignement?
2. Comment le système de renseignement contribue-t-il à augmenter la sécurité du pays, de ses citoyens, de son environnement et de son infrastructure, et avec quels moyens?
3. Quels sont les principaux éléments de ce système?
4. Comment la recherche de renseignement est-elle planifiée?
5. Quels sont les mécanismes de recherche du renseignement?
6. Comment les renseignements sont-ils analysés?
7. D'après quels principes la coopération avec les services partenaires est-elle réglée?
8. Quels sont les mécanismes de contrôle des services de renseignement?
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Développement
Voir le rapport 02.403 de la Commission de la politique de sécurité du Conseil national du 11 janvier 2005.
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Avis du Conseil fédéral du 3 juin 2005
Le Conseil fédéral a accordé toute son attention aux recommandations formulées dans le rapport de la Commission de politique de sécurité du Conseil national. Lors de sa séance spéciale du 8 septembre 2004, il a déjà, de son côté, reconnu une nécessité de légiférer en la matière. A son avis, compte tenu des projets actuellement en cours dans le cadre des "affaires de politique de sécurité en suspens", diverses exigences sont dépassées et/ou ont déjà fait l'objet d'un examen approfondi.
Les bases légales du service d'analyse et de prévention (SAP) et la loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI) sont actuellement soumises à une double révision. Elle tient compte des points essentiels que la motion indique comme devant faire l'objet d'une légifération, pour autant qu'ils ne soient pas déjà contenus dans la loi actuellement en vigueur.
La première révision de la LMSI sert à mieux combattre la propagande en faveur de la violence et à lutter contre la violence lors de manifestations sportives (LMSI I). Une procédure de consultation supplémentaire pour des mesures visant à freiner l'hooliganisme est en cours. Dans le cadre du paquet LMSI II, une deuxième révision pour le renforcement général de la sécurité intérieure est très avancée; la procédure de consultation doit avoir lieu en automne 2005. Il s'agit de créer immédiatement des bases légales globales et interdépartementales pour tous les services de renseignement. Cela aurait pour conséquence une remise en question fondamentale des bases légales déjà très détaillées du SAP et des travaux de révisions de la LMSI en cours. Il est toutefois urgent que celles-ci puissent être menées à bien rapidement.
Les bases légales du service de renseignement stratégique (SRS) et la loi fédérale sur l'armée et l'administration militaire (LAAM) ont également et en permanence été adaptées aux besoins actuels. C'est ainsi que le 1er janvier 2004, l'échange de données entre les services de renseignement de la Confédération a notamment été précisé, que la protection des sources a été ancrée dans la loi et que le SRS a été directement subordonné au chef du DDPS. De plus, actuellement - sur la base de propositions de la surveillance parlementaire sur les services de renseignement - les dispositions pour un ancrage légal de l'exploration radio permanente sont en voie d'élaboration.
Dès lors, le Conseil fédéral est d'avis qu'il n'est ni nécessaire, ni approprié d'accepter en même temps un mandat pour une base légale globale. Au cours des prochaines semaines, le Conseil fédéral, à la suite de la séance spéciale de septembre dernier, va prendre quelques décisions de principe, qui tiendront compte, dans une plus large mesure encore, des préoccupations de la motion.
Ces décisions visent une amélioration de la collaboration et de la coordination entre les services de renseignement. Le Conseil fédéral accompagnera la mise en oeuvre de ces décisions de principe et évaluera les expériences réalisées. Il a prévu, jusqu'à la fin de septembre de l'année prochaine, d'élaborer un nouveau rapport sur ces expériences et les conséquences qui en découlent.
En cas d'acceptation de la motion par le Conseil national, le Conseil fédéral proposera au Conseil des Etats de modifier la motion en mandat d'examen.
Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.
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Délibérations et décision du conseil prioritaire
Le 6 juin 2005, le Conseil national a décidé, par 96 voix contre 49, d'adopter la motion.
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Délibérations et décision du second conseil
Le 19 septembre 2005, le Conseil des Etats a adopté la motion en la modifiant de la manière suivante : « Le Conseil fédéral est chargé d'étudier d'ici fin 2006 l'opportunité de créer de nouvelles bases légales complètes destinées à réglementer le système de renseignement ou si et comment les lois existantes doivent être révisées et, d'autre part, de rendre ses conclusions sous la forme d'un rapport. Pour ce faire, ... ».
Lors de ses délibérations, le Conseil des Etats a pris acte des différentes mesures prises ces derniers mois par le Conseil fédéral pour réorganiser le domaine du renseignement, notamment la décision de créer des plateformes conjointes entre le Service de renseignement stratégique (SRS) et le Service d'analyse et de prévention dans les domaines du terrorisme, de la criminalité organisée et de la prolifération. Il a également pris acte que le SRS et le Centre de politique de sécurité internationale du DFAE ont conclu un contrat de prestations destiné à renforcer la coopération des deux services, tout en réglementant également les détails de la nouvelle interface. Une évaluation de ce nouveau système est prévu d'ici fin 2006. La motion de la CPS-N intervenant en plein processus de réforme, le Conseil des Etats a jugé qu'elle risquait de ne pas atteindre l'objectif visé et a ainsi procédé à la modification décrite ci-dessus.
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Considérations de la commission
La CPS-N a pris acte de la décision du Conseil des Etats. Elle regrette que la motion ait été modifiée dans un sens moins contraignant. Elle se retrouve ainsi devant le choix d'accepter cette nouvelle formulation ou de rejeter la motion définitivement. La motion visait la création de bases légales complètes précisant les objectifs, les moyens et les méthodes des services de renseignement. Elle reprenait les conclusions d'un rapport exhaustif de la CPS-N, qui avait décelé plusieurs lacunes importantes dans notre système de renseignement. Le rapport proposait par ailleurs de renforcer les moyens du contrôle parlementaire sur les services de renseignement ainsi que le rôle du coordinateur du renseignement. La voie choisie par le Conseil fédéral en date du 22 juin dernier est différente, la commission en prend acte.
Dans ce contexte, la commission estime important que la motion soit transmise, même dans sa version modifiée. Le rapport que devra rendre le Conseil fédéral sur les éléments du système du renseignement permettra d'examiner si les lacunes constatées ont été comblées. Le cas échéant, la CPS-N se réserve la possibilité d'entreprendre de nouvelles démarches. De son côté, lors des délibérations au Conseil des Etats, la présidente de la Délégation de gestion a relevé que la Délégation continuerait de surveiller étroitement l'évolution de la situation et se réservait la possibilité d'intervenir en cours de route, si le besoin devait se faire sentir.
La commission propose, par 21 voix sans opposition et 2 abstentions, d'adopter la motion telle qu'elle a été modifiée par le Conseil des Etats.
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