Le 24 septembre 2008, le Conseil national a donné suite à l'initiative parlementaire visée en titre, déposée le 22 juin 2007 par le conseiller national Carlo Sommaruga (PS/GE). Réunie le 15 janvier 2009, la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats (CIP-E) devait se prononcer sur la suite de la procédure : elle pouvait soit se rallier à la décision du Conseil national, soit proposer à son conseil de ne pas donner suite à l'initiative.
Ladite initiative vise à modifier la Constitution et tous les autres textes législatifs qu'il serait nécessaire de modifier, de telle sorte que les Suissesses et les Suisses de l'étranger puissent être représentés, selon les modalités les plus adaptées à nos institutions, d'abord au Conseil des Etats puis au Conseil national.
Proposition de la commission
La commission propose, par 7 voix contre 4 et 1 abstention, de ne pas donner suite à l'initiative.
Une minorité (Lombardi, Cramer, Hêche, Maury Pasquier) propose au contraire d'y donner suite.
Rapporteur : Inderkum
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Texte et développement
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Texte
Conformément à l'article 160 alinéa 1 de la Constitution et à l'article 107 de la loi sur le Parlement, je dépose l'initiative parlementaire suivante:
Par cette initiative, je propose que l'on modifie la Constitution et tous les autres textes législatifs l'exigeant, de telle sorte que les Suissesses et les Suisses de l'étranger puissent être représentés, selon les modalités les plus adaptées à nos institutions, d'abord au Conseil des Etats puis au Conseil national.
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Développement
En 1992, environ 15 000 Suissesses et Suisses de l'étranger étaient inscrits sur les listes électorales. Lors des élections fédérales de cette année, ils passeront la barre des 110 000. Mais les voix des représentants et représentantes de la Cinquième Suisse n'ont pas pour autant le poids et la valeur politique qu'elles méritent car elles sont réparties dans les différents cantons d'origine.
La représentation de cette Suisse ne peut réellement avoir lieu dès lors que tout candidat de l'étranger doit se fondre dans une liste cantonale, émoussant totalement la spécificité de sa candidature. Cette candidature est noyée au milieu de celles des personnalités cantonales avec un fort ancrage local. Le candidat de l'étranger n'a donc aucune possibilité réelle de se faire entendre et d'être élu.
La non-reconnaissance de fait de la spécificité et de l'originalité de la voix des Suissesses et des Suisses de l'étranger doit prendre fin avec une solution adaptée à nos institutions. La richesse intellectuelle et culturelle de la Cinquième Suisse pourra ainsi être valorisée au profit de la diversité et de l'ouverture de notre pays.
A l'étranger, des solutions diverses ont été adoptées. En Italie, douze sièges de député et six sièges de sénateur sont réservés aux Italiens et Italiennes de l'étranger. En France, c'est un scrutin indirect qui permet aux Français et Françaises de l'étranger, par le biais du Conseil supérieur des Français de l'étranger, de désigner au Sénat douze représentants.
Il y a donc diverses possibilités qui s'offrent à la Suisse pour intégrer politiquement les Suisses de l'étranger. L'une, parmi d'autres, pourrait être certes une représentation de type cantonal au Conseil national et au Conseil des Etats, voire dans un premier temps uniquement l'élection de deux membres au Conseil des Etats par un corps électoral qui pourrait être composé soit des citoyennes et des citoyens suisses à l'étranger, soit d'un collège électoral élu par ceux-ci.
Une solution ad hoc pour la représentation des Suisses de l'étranger aurait aussi l'avantage qu'on ne doive pas attendre encore des années la mise en place d'un système national d'"e-voting" applicable à tous les cantons. En effet, un système spécifique pour cette part spécifique de l'électorat pourrait voir le jour nettement plus rapidement.
2.
Etat de l'examen préalable
Le 21 février 2008, la CIP-N a procédé à l'examen préalable de l'initiative parlementaire déposée le 22 juin 2007 par le conseiller national Carlo Sommaruga (PS/GE). Par 9 voix contre 9 et 3 abstentions, avec la voix prépondérante de son président, la commission a proposé à son conseil de ne pas donner suite à l'initiative parlementaire. Le Conseil national ne s'est toutefois pas rallié à cette proposition : par 91 voix contre 74, il a décidé, le 24 septembre 2008, de donner suite à l'initiative.
Réunie le 15 janvier 2009, la commission du Conseil des Etats devait donc se prononcer sur la suite de la procédure, deux options étant possibles : se rallier à la décision du Conseil national ou proposer au Conseil des Etats de ne pas donner suite à l'initiative. En cas d'approbation de la décision du Conseil national, la CIP-N aurait été chargée de transposer l'initiative dans le droit. La CIP-E en a toutefois décidé autrement en proposant à son conseil, par 7 voix contre 4 et 1 abstention, de ne pas donner suite à l'initiative. Si le Conseil des Etats se rallie à cette proposition, l'initiative sera réputée définitivement rejetée, conformément à la modification du 3 octobre 2008, entrée en vigueur le 2 mars 2009, de l'article 109, alinéa 3, de la loi sur le Parlement.
3.
Considérations de la commission
L'initiative porte sur le droit d'éligibilité des Suisses vivant à l'étranger. En fait, ce droit existe depuis la création de l'Etat fédéral : toute personne titulaire du passeport helvétique et établie à l'étranger peut être élue au Conseil national. Au niveau fédéral, les Suisses de l'étranger sont donc assimilés juridiquement à leurs compatriotes vivant en Suisse. Pour ce qui est du Conseil des Etats, par contre, la procédure d'élection est régie par le droit cantonal (art. 150, al. 3, Cst.).
Dans l'hypothèse où les Suisses de l'étranger auraient droit à deux sièges au sein du Conseil des Etats, ainsi que le préconise l'auteur de l'initiative, il faudrait modifier la Constitution et créer pour eux une circonscription électorale spécifique. La constitution d'une telle circonscription serait également requise pour leur permettre d'être représentés directement au Conseil national, par trois ou quatre députés par exemple.
Cela reviendrait à créer un 27e canton, afin que les Suisses de l'étranger puissent être considérés de fait comme les citoyens d'un canton. Or, il n'est pas possible d'assimiler une structure étatique à un groupe de personnes disséminées de par le monde, dont le seul point commun est de vivre en dehors des frontières de leur pays. En effet, suivant le pays dans lequel ils ont choisi de vivre, les Suisses de l'étranger connaissent des conditions de vie totalement différentes, ce qui en soi paraît peu propice à la constitution d'une circonscription électorale. Il y a fort à parier qu'un Suisse du Minnesota originaire de Winterthour aurait plus d'affinités avec des candidats du canton de Zurich qu'avec des candidats vivant, par exemple, en Indonésie ou en Afrique du Sud.
La commission fait en outre valoir que, grâce à la démocratie directe et notamment aux votations populaires, les Suisses de l'étranger ont déjà de nombreuses occasions de participer à la vie politique suisse, bien plus que ce n'est le cas pour d'autres pays. C'est pourquoi la commission accorde une grande importance à la simplification des modalités de vote pour les Suisses de l'étranger ; à cet égard, elle fonde de grands espoirs sur l'introduction du vote électronique.
Pour sa part, la minorité de la commission souligne que, si les Suisses de l'étranger sont en théorie éligibles, ils ne peuvent guère exercer ce droit en pratique. En effet, pour être élus, ils doivent se présenter sur les listes de leur canton d'origine, où ils se trouvent alors en concurrence avec des candidats bien ancrés dans la vie locale, face auxquels ils n'ont guère de chances. D'où la nécessité de rendre l'éligibilité possible dans les faits. Même si les Suisses de l'étranger habitent dans des lieux très différents, ils partagent l'expérience de vivre loin de la Suisse, un point commun qui suffit à justifier, pour la minorité, la création d'une circonscription électorale.
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