Réunie le 18 mai 2009, la commission a procédé à l'examen préalable de la motion visée en titre, déposée par la conseillère aux États Erika Forster et adoptée par le Conseil des États le 4 mars 2009 par 19 voix contre 12.
Ladite motion vise à ce que la loi sur les télécommunications soit révisée rapidement, l'objectif étant de permettre à l'autorité de régulation (ComCom) de pratiquer l'autosaisine lorsque des éléments donnent à penser que les conditions d'accès au réseau ne sont pas conformes au droit (conditions non discriminatoires et prix fondés sur les coûts).
Proposition de la commission
La commission propose, par 18 voix contre 3 et 4 abstentions, de rejeter la motion.
Une minorité de la commission (Germanier, Huber, Hutter Markus) propose quant à elle d'adopter la motion.
Rapporteurs : von Rotz (d), Levrat (f)
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Texte et développement
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Texte
Le Conseil fédéral est chargé de présenter rapidement un projet de révision partielle de la loi sur les télécommunications (LTC) qui aille dans le sens de la requête de la Comcom, de la Comco et du Surveillant des prix. La Comcom devra pouvoir agir sur plainte d'un fournisseur de services de télécommunication, mais aussi de sa propre initiative, lorsque des éléments donnent lieu de penser que les conditions d'accès au réseau ne sont pas conformes au droit (conditions non discriminatoires et prix fondés sur les coûts). La sécurité des investissements et la sécurité du droit s'en trouveront améliorées.
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Développement
Si la Comcom pouvait intervenir en temps requis, les conditions seraient les mêmes pour tous les acteurs du marché. La sécurité des investissements et la sécurité du droit s'en trouveraient améliorées. Qui plus est, les baisses des prix d'accès au réseau décidées par les autorités pourraient être répercutées plus rapidement sur les consommateurs. La Comcom, la Comco et le Surveillant des prix ont demandé, en septembre 2008 déjà, que les prix d'accès ou d'interconnexion pratiqués par des entreprises occupant une position dominante sur le marché des télécommunications soient examinés et baissés en cas d'abus afin qu'une concurrence efficace et créatrice d'innovations puisse s'établir et que le niveau des prix sur le marché international soit compétitif.
Selon l'actuelle loi sur les télécommunications (LTC), la Comcom ne peut intervenir que si les fournisseurs ont négocié pendant trois mois au moins avant de déposer une demande de fixation des prix. Dans des cas nombreux et non négligeables, ce principe dit de la primauté des négociations n'a pas donné les résultats escomptés. Il a provoqué au contraire des retards qui ont créé un sentiment d'insécurité sur le marché.
A cela s'ajoute que les fournisseurs de services de télécommunication peuvent se soustraire à la procédure courante de fixation des prix par la Comcom en contractant des ententes bilatérales, la procédure devant ensuite être classée. Ils peuvent aussi renoncer à saisir la Comcom afin d'échapper à la procédure de fixation des prix prévue par la LTC. Ces procédés sont inacceptables car ils se font au détriment des clients.
Les autorités précitées demandent une révision rapide de la LTC. La Comcom doit pouvoir agir sur plainte d'un fournisseur de services de télécommunication, mais aussi de sa propre initiative, lorsque certains éléments donnent lieu de penser que les conditions d'accès au réseau ne sont pas conformes au droit (conditions non discriminatoires et prix fondés sur les coûts). La modification de loi, ponctuelle, qui est demandée en l'espèce porte exclusivement - comme la loi dans son libellé actuel - sur la fixation des prix d'accès ou d'interconnexion que les fournisseurs se paient les uns aux autres ("prix de gros"). En outre, elle concerne uniquement les fournisseurs qui occupent une position dominante sur le marché en raison de leur réseau et sont ainsi en mesure d'entraver la concurrence sur les marchés des clients finaux en aval. Une modification rapide s'impose dans l'intérêt des consommateurs et des citoyens. Le Parlement ne s'est jamais exprimé sur cette question, car le Conseil fédéral avait déjà supprimé la réglementation "ex ante" du projet lors de la dernière révision de la LTC.
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Avis du Conseil fédéral du 5 décembre 2008
La présente motion repose pour l'essentiel sur la recommandation conjointe de la Commission de la concurrence (Comco), du Surveillant des prix et de la Commission fédérale de la communication (Comcom) du 25 août 2008.
Actuellement, la Comcom ne peut intervenir dans une réglementation en matière d'accès que sur requête d'un fournisseur de services de télécommunication. Le principe selon lequel l'autorité de régulation n'agit que lorsque les parties ne sont pas parvenues à un accord (principe de la primauté des négociations) s'applique depuis l'entrée en vigueur de la loi sur les télécommunications en 1998. Lors de la révision de cette loi (entrée en vigueur en 2007), le principe d'autoriser la Comcom à intervenir sans requête préalable a été discuté. Cette réglementation ex-ante avait même été retenue par le Conseil fédéral dans le projet initial mis en consultation; elle a cependant été rejetée au vu des résultats de la consultation. Elle a certes été discutée au Parlement, mais ensuite clairement écartée par la commission chargée de l'examen préalable et pas du tout soumise au plénum.
La modification de la loi sur les télécommunications demandée dans la motion ne prévoit pas l'introduction d'une réglementation ex-ante complète. La Comcom devrait uniquement pouvoir intervenir d'elle-même, c'est-à-dire d'office, lorsque, dans un cas précis, elle possède des indices sérieux indiquant que l'accès offert par le fournisseur de services de télécommunication n'est pas conforme au droit. La Comcom pourrait notamment examiner sans requête préalable les prix d'accès importants pour l'économie si elle a des doutes fondés quant à leur fixation en fonction des coûts. Cela pourrait être le cas par exemple pour les tarifs de terminaison mobiles: dans ce segment, plusieurs opérateurs en position dominante se facturent les uns aux autres des tarifs pour des prestations d'accès identiques et n'ont donc pas forcément intérêt à appliquer des prix plus avantageux.
Par contre, les règles formelles de procédure seraient pour l'essentiel les mêmes dans le cas d'une intervention d'office. En outre, les décisions de la Comcom pourraient être contestées et les montants payés en trop ne seraient remboursés qu'après l'entrée en force de la décision.
Le but de la motion est de faire appliquer le droit matériel existant également dans les cas où les fournisseurs de services de télécommunication n'y ont pas d'intérêts suffisants. Par contre, on ne peut pas attendre de la révision de la loi qu'elle conduise aussi à une application plus rapide de la loi et donc à un report immédiat des éventuelles réductions de tarifs sur le consommateur, vu qu'il n'y a guère de changement au niveau de la procédure.
Le Conseil fédéral propose d'accepter la motion.
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Délibérations et décision du conseil prioritaire
Allant à l'encontre de l'avis pourtant unanime de sa commission, le Conseil des États a adopté la motion par 19 voix contre 12, comme le proposait le Conseil fédéral. En revanche, il a décidé à l'unanimité de transmettre au gouvernement le postulat suivant, déposé par sa commission :
09.3002 é Po. CTT-CE. Marché des télécommunications. Évaluation
Le Conseil fédéral est chargé de présenter au Parlement d'ici à la mi-2010 un rapport sur le développement du marché suisse des télécommunications, sur le bilan de l'application des dispositions révisées de la loi sur les télécommunications et sur l'éventuelle nécessité de légiférer dans ce domaine.
Ce rapport devra apporter des réponses aux questions suivantes :
1. La réglementation actuelle de l'accès devrait-elle être adaptée, notamment en vue de garantir la neutralité technologique ?
2. Les méthodes de fixation des tarifs d'accès au réseau des entreprises suisses de télécommunications prévues et appliquées à l'heure actuelle sont-elles adéquates ?
3. Une séparation entre les fournisseurs de services et les exploitants de réseaux serait-elle judicieuse ?
4. La révision de la loi sur les télécommunications visait notamment à libéraliser le marché: cet objectif a-t-il été atteint ?
5. Quelle est la situation concurrentielle dans les secteurs de la téléphonie mobile et de la téléphonie fixe, et où y a-t-il lieu d'intervenir ?
6. Du point de vue de l'approvisionnement et de la concurrence, le déploiement de la fibre optique devrait-il être soumis à une réglementation ?
7. Les mesures existantes en matière de protection du consommateur et de protection de la jeunesse sont-elles suffisantes ?
8. Serait-il souhaitable d'accorder à la Commission fédérale de la communication (Comcom) le droit d'intervenir d'office lors de la fixation des modalités d'accès ?
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Considérations de la commission
À l'instar de son homologue du Conseil des États, la majorité de la commission est d'avis qu'il n'est pas opportun, pour le moment, de procéder à une révision même ponctuelle de la LTC, comme le demande la motion Forster. La loi actuelle n'étant en vigueur que depuis deux ans, il est nécessaire d'analyser au préalable les points qui posent effectivement problème, une fois que ceux-ci auront été identifiés : c'est justement ce que vise le postulat déposé par la CTT-E lorsqu'il charge le Conseil fédéral de procéder à un état des lieux d'ici à la mi-2010.
La majorité souhaite que la redéfinition des compétences de la ComCom, à laquelle du reste elle n'est pas fondamentalement opposée, s'inscrive dans une démarche plus générale, et ne soit pas entreprise avant que le Conseil fédéral ait présenté son rapport.
Une minorité de la commission estime au contraire qu'il est urgent de réviser la LTC si l'on veut garantir la concurrence entre les opérateurs à moyen et à long terme. Selon elle, l'autosaisine prévue par la motion permettrait de résoudre ce problème, sans pour autant faire obstacle à une révision plus générale de la loi dans quelques années.
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