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09.3719 eMo. Conseil des États (Marty Dick). Les fondements de notre ordre juridique court-circuités par l'ONU

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Rapport de la Commission de politique extérieure du 1er mars 2010
Réunie le 1er mars 2010, la commission a procédé à l'examen préalable de la motion visée en titre, déposée le 12 juin 2009 et adoptée le 8 septembre 2009 par le Conseil des États.

Ladite motion charge le Conseil fédéral de communiquer au Conseil de Sécurité de l'ONU qu'à partir de la fin de cette année il n'appliquera plus, dans certains cas, les sanctions prises à l'encontre de personnes physiques sur la base des résolutions adoptées au nom de la lutte contre le terrorisme. Elle demande en outre au gouvernement de réaffirmer sa volonté inébranlable de collaborer à la lutte contre le terrorisme dans le respect de l'ordre juridique des États.


Proposition de la commission

Par 10 voix contre 1 et 10 abstentions, la commission propose d'adopter la motion.

Rapporteur(s) : Doris Fiala (d), Francine John-Calame (f)




Pour la commission :
La présidente Christa Markwalder

1. Texte et développement
1. 1. Texte
1. 2. Développement
2. Avis du Conseil fédéral du 19 août 2009
3. Délibérations et décision du conseil prioritaire
4. Considérations de la commission

1. Texte et développement

1. 1. Texte

1. Le Conseil fédéral est invité à communiquer au Conseil de Sécurité de l'ONU qu'à partir de la fin de cette année il n'appliquera plus les sanctions prises à l'encontre de personnes physiques sur la base des résolutions adoptées au nom de la lutte contre le terrorisme, dans la mesure où :
- les personnes concernées se trouvent sur la « liste noire » depuis plus de trois ans et n'ont toujours pas été déférées à la justice ;
- elles n'ont pas eu la faculté de recourir auprès d'une autorité indépendante ;
- aucune accusation n'a été retenue à leur encontre par une autorité judiciaire ; et
- aucun élément nouveau à charge n'a pu être formulé depuis leur inscription dans la liste.
2. Le Conseil fédéral, tout en réaffirmant sa volonté inébranlable de collaborer dans la lutte contre le terrorisme, doit clairement faire valoir qu'il n'est pas possible pour un pays démocratique fondé sur la primauté du droit que des sanctions prononcées par le Comité des sanctions, en dehors de toute garantie processuelle, aient pour conséquence qu'on suspende, pendant des années et en dehors de toute légitimité démocratique, les droits fondamentaux les plus élémentaires, ces droits justement proclamés et propagés par l'Organisation des Nations Unies.

1. 2. Développement

L'inscription sur la liste noire du Conseil de sécurité est proposée par un État (à ma connaissance toujours acceptée) et engendre des conséquences très graves pour la liberté de la personne concernée : tous ses biens sont bloqués dans le monde entier et il lui est interdit de passer une frontière. Contre cette mesure il n'existe aucune possibilité de recourir à un organisme indépendant. Les motifs exacts à la base de la décision ne sont que très partiellement portés à la connaissance de l'intéressé et même les membres du Comité des sanctions n'ont qu'un accès restreint aux informations à la base de la requête de l'inscription. La Cour de Luxembourg a déjà jugé la liste noire de l'UE (analogue à celle de l'ONU) comme contraire aux principes fondamentaux du droit. L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a vivement condamné ces pratiques (voir : http://assembly.coe.int/mainf.asp?Link=/documents/adoptedtext/ta08/fres1597.htm). Si le mécanisme des listes noires est acceptable comme mesure d'urgence et pour une période limitée de lutte contre le terrorisme, il est inadmissible qu'une personne soit inscrite sur ces listes, et ainsi fortement lésée dans ses droits fondamentaux, pendant des années, sans même avoir la possibilité de se défendre correctement et de recourir. La Suisse a appliqué les mesures restrictives de la liberté à la suite de l'inscription sur la liste noire à l'endroit de plusieurs personnes, bloquant les biens des personnes concernées et en leur empêchant de se mouvoir librement.
Exemplaire est le cas de M. N. (voir : interpellation 05.3697, Violation des droits de l'homme sous l'égide de l'ONU avec la participation de la Suisse) inscrit sur la liste noire depuis l'automne 2001. Deux enquêtes pénales ont été engagées à son encontre en Suisse et en Italie : les deux procédures ont été classées par le Ministère public de la Confédération (les frais de procédure et de la défense ont été mis à la charge de la Confédération) ainsi que par le Tribunal de Milan. Nonobstant que ces deux autorités pénales n'aient trouvé aucun élément à sa charge, M. N. est aujourd'hui encore sur la liste noire ! Âgé de bientôt 80 ans, M. N. vit à Campione d'Italia, la petite enclave italienne près de Lugano qu'il ne peut quitter depuis maintenant bientôt huit ans. Il a travaillé pendant environ trente ans en Suisse, sans soulever aucun problème. Ses biens sont bloqués par décision du SECO depuis 2001 et M. N. ne peut exercer aucune activité ; une grande partie de ce qu'il a construit au cours de sa vie professionnelle a été anéantie.
Cela se passe en Suisse au XXle siècle sur la base de décisions prise par une organisation internationale censée promouvoir les valeurs de la démocratie, des droits de l'homme et de la paix. Il faut reconnaître et saluer les efforts de la diplomatie suisse pour essayer de modifier et améliorer ces procédures. Les résultats sont, hélas, modestes et encore insuffisants.
Il est inadmissible que par le biais du droit international et à la suite de décision d'un organisme sans aucune légitimité démocratique on puisse court-circuiter, pendant des années, les principes fondamentaux de notre démocratie et de notre État de droit.

2. Avis du Conseil fédéral du 19 août 2009

Les résolutions n° 1267 (1999) et suivantes du Conseil de sécurité des Nations Unies adoptées sur la base du chapitre VII de la Charte de l'ONU, obligent les Etats membres à prendre différentes sanctions à l'encontre de personnes liées au groupe Al-Qaïda et aux Talibans. Les personnes physiques et morales auxquelles les sanctions s'appliquent sont énumérées dans une liste (« liste récapitulative ») publiée et mise à jour par le Comité du Conseil de sécurité mis en place conformément à la résolution n° 1267 (ci-après : comité). Le 30 juin 2008, par sa résolution n° 1822, le Conseil de sécurité a introduit d'importantes mesures visant à améliorer la procédure d'inscription sur la liste récapitulative (le « listing »), notamment la publication, sur le site Internet du comité, d'un résumé des motifs de l'inscription. Le Conseil fédéral est également très satisfait que, selon la résolution n° 1822, le comité doive procéder à une révision périodique de tous les noms figurant sur la liste récapitulative, afin que cette liste soit aussi exacte et à jour que possible. Un certain progrès a aussi été enregistré en ce qui concerne la radiation des listes des sanctions (le « delisting »). En effet, depuis décembre 2006 (voir résolution n° 1730 du Conseil de sécurité), les personnes qui font l'objet de sanctions peuvent demander leur radiation de la liste récapitulative directement auprès d'un organe de l'ONU (Point focal), sans passer par un État. Néanmoins, un retrait de la liste récapitulative ne peut se faire qu'avec l'accord des quinze États membres du comité. On doit donc constater l'absence d'un mécanisme indépendant de radiation des listes.
Les droits humains et le droit international humanitaire doivent toutefois être respectés, même dans la lutte contre le terrorisme. Le Conseil fédéral admet que les procédures d'inscription et de radiation de la liste récapitulative ne sont pas exemptes de critiques. La Suisse s'allie à des États partageant cette opinion pour faire en sorte que toute l'attention nécessaire soit accordée à ce problème. Elle a lancé une initiative visant à établir des procédures équitables et transparentes dans le système des sanctions de l'ONU. Conjointement avec le Danemark, l'Allemagne, le Liechtenstein, les Pays-Bas et la Suède, elle a proposé, en mai 2008, la création d'une instance, composée d'experts indépendants, auprès de laquelle les personnes visées puissent faire examiner leur demande de radiation de la liste récapitulative. Cette proposition a été publiée comme document officiel de l'ONU (sous le n° A/62/891-S/2008/428) et peut être consultée sur le site Internet du Département fédéral des affaires étrangères (http://www.eda.admin.ch/eda/fr/home/topics/peasec/sec/fiter/prothr.html).
Le Conseil fédéral entend poursuivre son engagement en vue de mieux faire respecter les droits humains dans les procédures de sanction de l'ONU. C'est ainsi que la Suisse s'est exprimée à maintes reprises, souvent de manière critique, lors des débats ouverts organisés par le Conseil de sécurité, sur les mesures des régimes de sanctions. La dernière intervention de la Suisse à ce sujet date du mois de mai 2009 (les déclarations de la Suisse peuvent être consultées sur le site Internet de la Mission permanente de la Suisse auprès des Nations Unies à New York à l'adresse suivante : http://www.eda.admin.ch/eda/en/home/topics/intorg/un/missny.html). Cependant, en qualité d'État membre de l'ONU, la Suisse est obligée d'exécuter les décisions du Conseil de sécurité (voir l'art. 48 de la Charte de l'ONU). Cette obligation a été confirmée par le Tribunal fédéral dans son arrêt 1A.45/2007 du 14 novembre 2007. La Suisse ne peut pas établir unilatéralement des critères qui relativiseraient la mise en oeuvre des résolutions du Conseil de sécurité adoptées sur la base du chapitre VII de la Charte de l'ONU. Si elle devait refuser d'exécuter les décisions du Conseil de sécurité, le système des sanctions perdrait en crédibilité et cela pourrait inciter tout autre État à se soustraire aux sanctions, ce qui constituerait un précédent lourd de conséquences. Il n'en demeure pas moins que la Suisse essaye dans la mesure du possible d'utiliser la marge de manoeuvre que lui laissent les résolutions du Conseil de sécurité et compte continuer à s'investir pour une amélioration des procédures et des garanties judiciaires des personnes touchées par des sanctions. Les réflexions de l'auteur de la motion (voir ch. 1 de la motion) sont très utiles à cet égard. C'est précisément dans ce sens que la Suisse travaille depuis plusieurs années pour concilier les besoins légitimes de la communauté des États en matière de protection contre les actes terroristes d'une part, et les droits des personnes touchées par des sanctions d'autre part.
Si la motion est acceptée par le premier Conseil, le Conseil fédéral demandera la transformation de cette dernière en un mandat d'examen portant sur la possibilité de clarifier ce qui peut être entrepris d'avantage afin de rendre le système des sanctions du Conseil de sécurité conformes aux principes de l'État de droit et aux libertés fondamentales.
Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

3. Délibérations et décision du conseil prioritaire

Le 8 septembre 2009, le Conseil des États a adopté la motion à l'unanimité.

4. Considérations de la commission

Les considérations feront l'objet d'un compte rendu oral.


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