Réunie le 18 octobre 2010, la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil des Etats a procédé à l'examen préalable de la motion visée en titre, déposée le 11 décembre 2009 par le conseiller aux Etats Felix Gutzwiller, conformément au mandat reçu du Conseil des Etats le 2 juin 2010.
La motion charge le Conseil fédéral de proposer une modification des articles 24a et, le cas échéant, 22 alinéa 1 de la loi sur l'aménagement du territoire de manière à ce qu'une autorisation puisse aussi être accordée, hors de la zone à bâtir, pour les centres de formation des détenteurs de chiens, même lorsqu'un tel changement d'affectation génère de faibles incidences sur le territoire, l'équipement et l'environnement.
Proposition de la commission
La commission propose unanimement le rejet de la motion.
Rapporteur : Berberat
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Texte et développement
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Texte
L'article 24a et, le cas échéant, l'article 22 alinéa 1 de la loi sur l'aménagement du territoire seront modifiés de manière à ce qu'une autorisation puisse aussi être accordée, hors de la zone à bâtir, pour les centres de formation des détenteurs de chiens, même lorsqu'un tel changement d'affectation génère de (faibles) incidences sur le territoire, l'équipement et l'environnement.
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Développement
La nouvelle loi sur la protection des animaux prévoit que les détenteurs de chien doivent suivre une formation afin d'apprendre à avoir le contrôle de leur chien et d'être à même de garantir la sécurité publique.
Les formateurs qui offrent de tels cours doivent suivre une formation très précise dans un des instituts reconnus par l'Office vétérinaire fédéral, qui coûte plusieurs milliers de francs. A cela s'ajoutent encore des examens et des émoluments cantonaux. Et voilà qu'un arrêt du Tribunal fédéral (1C-254/2009) remet même en question la faisabilité des formations destinées aux détenteurs de chien.
De quoi s'agit-il? Si les formateurs reconnus ne peuvent pas dispenser leurs cours dans la zone agricole, leurs centres de formation sont sérieusement mis en péril. Le droit des constructions est cantonal, et la zone à bâtir est normalement subdivisée en zone résidentielle, zone commerciale (petites entreprises) et zone industrielle. Alors que, jusqu'à ce jour, les associations, les formateurs ou les écoles spécialisées qui dispensaient des cours aux détenteurs de chien pouvaient prendre à ferme un lopin de terre situé en zone agricole pour dispenser leurs cours, l'arrêt du Tribunal fédéral précité l'interdit à présent.
Cela signifie que les écoles formant les détenteurs de chien doivent être transférées dans la zone à bâtir. Le terrain y coûte beaucoup plus cher, et il doit en outre être équipé, ce qui entraîne à nouveau des coûts élevés, qui sont répercutés sur les fermages. Ceux-ci s'ajoutent aux frais de formation déjà considérables des formateurs reconnus; il en résulte une lourde facture. Enfin, on peut se demander si une zone commerciale ou industrielle à forte densité de constructions constitue un cadre idéal pour former correctement un détenteur et son chien.
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Avis du Conseil fédéral du 24 février 2010
Les centres de formation des chiens et de leurs détenteurs ne sont pas conformes à l'affectation de la zone agricole. Selon les termes de la motion, il doit continuer à en être ainsi. La solution suggérée est celle d'autorisations exceptionnelles. A cette fin, l'article 24a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) doit être modifié. Cet article règle le cas particulier des changements d'affectation de constructions et d'installations qui ne nécessitent pas de travaux de transformation et qui n'ont pas d'incidence sur le territoire, l'équipement et l'environnement.
Les centres de formation des chiens et de leurs détenteurs qui sont exploités hors de la zone à bâtir sont généralement situés en pleine campagne, sans connexion avec une construction ou une installation existante. Par ailleurs, ces centres impliquent inévitablement des mesures de construction (installations, places de parc) ainsi que des immissions sonores. La modification de l'article 24a LAT demandée par l'auteur de la motion reviendrait en quelque sorte à créer une exception pour les installations correspondantes. Cela entrerait pourtant en contradiction avec la pratique législative suivie jusqu'à présent en matière d'aménagement du territoire et constituerait un dangereux précédent face à d'autres intérêts particuliers.
La deuxième étape des travaux de révision de la LAT, prévue à partir de 2010, portera sur les possibilités d'améliorer et de simplifier la réglementation actuelle de la construction hors de la zone à bâtir. Selon la jurisprudence actuelle relative à l'article 24 LAT (exceptions prévues hors de la zone à bâtir), des chenils et des exploitations d'élevage canin peuvent être considérés comme imposés par leur destination tandis que cette qualité est en principe déniée aux centres de formation des chiens et de leurs détenteurs. Il conviendra donc d'examiner si ce traitement différencié reste correct.
La législation actuelle ménage aux autorités cantonales et communales la latitude d'aborder la problématique par la voie de la planification, à savoir en créant des zones spécifiques appropriées. Par rapport à la voie de l'autorisation exceptionnelle, cette approche présente l'avantage de continuer à garantir les droits démocratiques de participation.
Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.
3.
Considérations de la commission
Rejoignant l'argumentation du Conseil fédéral, la commission estime qu'il existe déjà sous la législation actuelle des instruments de planification aux niveaux cantonal et communal qui permettent de répondre aux besoins spécifiques des centres de formation pour détenteurs de chiens. La création de zones spéciales permet de surcroît de respecter les droits démocratiques puisque la nouvelle zone serait mise à l'enquête publique. Pour la commission, le problème soulevé par l'auteur de la motion ne nécessite donc pas une modification de la législation fédérale. Elle relève qu'il ne serait d'ailleurs pas souhaitable de créer une exception dans le régime de l'art. 24a LAT. Cette disposition fixe les conditions auxquelles une autorisation de changement d'affectation qui ne nécessite pas de transformation est accordée pour des installations situées hors de la zone à bâtir.
Dès lors que les centres de formation pour détenteurs de chiens entraînent nécessairement des nuisances sonores et la création de places de stationnement et qu'une des conditions à l'octroi d'une autorisation de changement d'affectation hors de la zone à bâtir est que ce changement n'ait pas d'incidence sur le territoire, l'équipement et l'environnement, il y aurait en effet lieu pour répondre à l'exigence de la motion d'introduire une exception spécifique dans le régime d'autorisation exceptionnelle. Pour ces motifs, la commission propose de rejeter la motion.
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