Réunie le 18 avril 2011, la Commission de la politique de sécurité du Conseil des Etats a procédé à l'examen préalable de la motion visée en titre, déposée le 27 mai 2009 par le conseiller national Max Chopard-Acklin et adoptée le 2 mars 2011 par le Conseil national.
Ladite motion charge le Conseil fédéral de proposer au Parlement, d'entente avec les cantons, des mesures visant à instaurer un système national uniforme d'autorisation et de contrôle pour les services de sécurité privés.
Proposition de la commission
La commission propose de rejeter la motion, par 7 voix contre 3.
Rapporteur : Frick
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Texte et développement
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Texte
Le Conseil fédéral est chargé de présenter au Parlement des propositions quant à la manière d'instaurer un système national uniforme d'autorisation et de contrôle pour les services de sécurité privés; il consultera au préalable les cantons. Pour bénéficier d'une autorisation d'exercer, les services de sécurité privés devront notamment apporter la preuve qu'ils disposent d'un système efficace d'autocontrôle et d'assurance-qualité, satisfaisant à des normes strictes. Les tâches relevant de la souveraineté policière ne doivent pas être déléguées à des privés.
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Développement
Divers aspects de l'activité des services de sécurité privés doivent être mieux coordonnés au niveau national, notamment l'octroi d'autorisations d'exercer, les prérogatives, l'assurance-qualité et le contrôle.
Des réglementations existent déjà à différents niveaux (règlements communaux, lois cantonales sur la police, concordat), mais aucune n'est valable au plan national. Par ailleurs, certaines communes n'ont pas encore adopté de réglementations en la matière ou vont jusqu'à déléguer à des services de sécurité privés des tâches qui sont en principe du ressort de la police.
Dans le journal "Sonntag" du 26 avril 2009, Heinz Buttauer, le président de la Fédération suisse des fonctionnaires de police (FSFP), a fait part de son inquiétude face à l'évolution actuelle: selon lui, les tâches de police ne devraient pas être déléguées à des compagnies de sécurité privées dont les collaborateurs ne disposent souvent que d'un niveau d'instruction minimal. La FSFP exige que les compétences des services de sécurité privés soient d'urgence réglementées et soumises au contrôle de l'Etat.
Le nombre de collaborateurs des compagnies de sécurité privées a plus que doublé au cours des dix dernières années et est aujourd'hui d'environ 11 000. Parallèlement au gonflement de leurs effectifs, ces compagnies ont discrètement étendu leur champ d'activités. C'est là une évolution préoccupante, car elle contrevient au principe qui veut que les tâches relevant de la souveraineté de l'Etat entrent clairement dans le champ de compétences des forces de sécurité étatiques, tandis que les services de sécurité privés ne doivent pas exercer d'activités allant au-delà de ce qui est permis par les droits généraux. Il faut réglementer dans les meilleurs délais les éventuelles zones grises existant dans ce domaine très sensible. C'est aussi pour cette raison qu'il est nécessaire de disposer, à l'échelle nationale, d'un système uniforme d'autorisation, de contrôle et d'assurance-qualité pour les services de sécurité privés.
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Avis du Conseil fédéral du 19 août 2009
Le Conseil fédéral s'est penché de manière approfondie sur la réglementation des conditions d'autorisation et du contrôle de la qualité pour les entreprises de sécurité privées. Dans son rapport du 2 décembre 2005 sur les entreprises de sécurité et les entreprises militaires privées, il a estimé nécessaire que les cantons procèdent à une harmonisation de leurs législations. Il n'a toutefois pas envisagé de prendre des mesures d'ordre législatif puisque les cantons se sont efforcés de tendre à cette harmonisation. Le 31 octobre 2007, il a adopté l'ordonnance sur l'engagement d'entreprises de sécurité privées par la Confédération (RS 124), qui fixe les exigences auxquelles doivent satisfaire ces entreprises pour pouvoir obtenir des mandats de la Confédération. Le 21 mai 2008, il a pris acte d'un rapport du DFJP sur l'examen d'un système d'enregistrement obligatoire des entreprises de sécurité actives dans les zones de crise ou de conflit. Pour l'heure, il n'est pas question d'introduire un tel système, le marché suisse étant par trop insignifiant.
Les réglementations adoptées par les cantons sont très diverses. Les cantons de Suisse occidentale ont conclu le concordat du 18 octobre 1996 qui fixe dans les détails les critères d'admission des entreprises de sécurité. Quant aux cantons suisses alémaniques, ils connaissent une multiplicité de réglementations, certains n'ayant d'ailleurs pas encore légiféré en la matière.
Les cantons s'efforcent cependant d'harmoniser leurs régimes. Le 16 novembre 2007, la Conférence des directrices et directeurs cantonaux de justice et police (CCDJP) a adopté à l'intention des cantons des recommandations prévoyant que des tâches publiques ne doivent être déléguées aux entreprises de sécurité privées que dans la mesure où cela ne remet pas en cause le monopole de la puissance publique, qui appartient à l'Etat. Des actes tels que l'arrestation ou l'audition doivent rester les prérogatives des autorités de l'Etat. En automne 2007, la CCDJP a débattu d'un projet de concordat élaboré avec la collaboration de représentants des cantons, de la police et de la branche des entreprises de sécurité. Le projet s'inspire du concordat des cantons romands tout en tenant compte des réserves formulées à propos de la procédure d'examen détaillée que prévoit ce concordat. Une consultation organisée auprès des cantons a débouché en automne 2008 sur des avis partagés. En novembre 2009, la CCDJP réexaminera le projet remanié. Il s'agira d'un texte cadre qui ne soumettra plus l'activité des employés des entreprises de sécurité au régime de l'autorisation mais à une obligation d'aviser l'autorité.
Au printemps 2009, dans le cadre du projet "nouvelle loi sur la police de la Confédération" (objectif 5 du Conseil fédéral pour 2009, volume 1), un groupe de travail placé sous la responsabilité de l'Office fédéral de la police a élaboré en collaboration avec les cantons un projet législatif qui vise à régler les conditions auxquelles des entreprises de sécurité peuvent accomplir des tâches relevant de la Confédération. Il s'agit de fixer au niveau législatif des exigences minimales auxquelles devront répondre ces entreprises, exigences qui seront en harmonie avec celles que fixera le concordat en préparation. Elles ne seront toutefois applicables qu'aux entreprises non titulaires d'une autorisation cantonale équivalente. Cette réglementation sera partie intégrante de la loi élaborée au titre du projet susmentionné, qui sera mise en consultation fin 2009 au plus tard.
Les travaux législatifs entrepris à l'échelon de la Confédération et le concordat auquel oeuvrent les cantons visent à soumettre l'admission et l'activité des entreprises de sécurité privées à des normes minimales. Ils déboucheront sur une harmonisation non seulement des réglementations cantonales entre elles mais encore du droit fédéral et du droit cantonal. La délégation à des entreprises privées de tâches de sécurité relevant du monopole de la puissance publique sera prohibée, à moins qu'elle ne se fonde sur une base légale expresse. Compte tenu de ces développements, le Conseil fédéral considère que, pour l'heure, il n'est pas indiqué de légiférer au-delà du domaine de compétence de la Confédération ni de présenter au Parlement des mesures touchant l'activité des entreprises de sécurité privées après consultation des cantons. Il convient davantage de poursuivre les travaux législatifs engagés au niveau de la Confédération et des cantons.
Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.
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Délibérations et décision du conseil prioritaire
Le 2 mars 2011, le Conseil national a adopté la motion par 109 voix contre 55, préconisant ainsi la mise en oeuvre d'un système national uniforme d'autorisation et de contrôle afin d'éliminer les zones grises entre les prestations de services de sécurité privés et les tâches relevant de la souveraineté policière. Il souhaite ainsi définir clairement la marge de manoeuvre des services de sécurité privés et établir la distinction entre ces entreprises et les organes de police étatiques. Les concordats actuels comportant des lacunes et manquant d'unité et d'uniformité à l'échelle nationale, la majorité des conseillers nationaux reconnaît donc la nécessité d'une coordination au niveau national afin d'harmoniser les bases légales et de garantir la qualité des services de sécurité privés.
4.
Considérations de la commission
Tout comme l'auteur de la motion, la commission estime qu'il existe un manque de coordination entre les cantons vis-à-vis des services de sécurité privés exerçant leur activité en Suisse.
Une grande partie de la commission considère toutefois qu'il n'y a pas lieu de légiférer au niveau fédéral, les cantons ayant déjà fourni des efforts considérables ces dernières années pour harmoniser la législation. Outre le concordat romand du 18 octobre 1996, la CCDJP a en effet également adopté le 12 novembre 2010 un concordat sur les prestations de sécurité effectuées par des personnes privées. La commission invite donc les cantons à signer l'un des deux concordats d'ici à la fin 2012, ce qui permettra, comme le souhaitait l'auteur de la motion, d'harmoniser le droit cantonal.
Par ailleurs, la motion vise à interdire la délégation des tâches de sécurité relevant du monopole de la puissance publique à des entreprises privées. Pour une grande partie de la commission, cette demande constitue une atteinte inutile à la souveraineté cantonale, contrairement à la solution du concordat qui respecte le principe de la souveraineté des cantons en matière de sécurité intérieure.
Une petite partie de la commission est favorable l'adoption de la motion, arguant que si la réglementation intercantonale ne pouvait être pleinement effective dans le délai fixé, il incomberait à la Confédération de prendre les mesures nécessaires. La transmission de la motion constituerait ainsi un signal politique fort qui accentuerait la pression sur les cantons et les inciterait à signer et appliquer les concordats.
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