La commission a examiné cette motion à sa séance du 20 octobre 2011.
La motion charge le Conseil fédéral de préparer un projet de loi fournissant la base légale nécessaire au blocage de fonds appartenant à des potentats renversés, une décision qui repose aujourd'hui sur l'article 184 alinéa 3 de la Constitution.
Proposition de la commission
La commission propose à l'unanimité d'adopter la motion.
Rapporteur : Seydoux
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Texte et développement
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Texte
Le Conseil fédéral est chargé de préparer une loi fédérale ordinaire qui fournira la base légale nécessaire au blocage de fonds appartenant à des potentats renversés, une décision qui repose aujourd'hui sur l'article 184 alinéa 3 de la Constitution. Ce projet de loi réglera notamment les conditions préalables à tout blocage, les critères permettant de déterminer quelles sont les personnes politiquement exposées qui font partie de l'entourage d'un despote renversé, le délai dans lequel le blocage doit être effectué, les compétences en ce qui concerne le déblocage des fonds et la procédure à respecter.
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Développement
Le blocage d'avoirs appartenant à un potentat s'est effectué jusqu'ici sur la base de la compétence autonome du Conseil fédéral en matière de politique étrangère, fixée à l'article 184 de la Constitution Relations avec l'étranger . L'alinéa 3 de cet article confère au Conseil fédéral la compétence, lorsque la sauvegarde des intérêts du pays l'exige, d'adopter les ordonnances et de prendre les décisions nécessaires. Les ordonnances doivent être limitées dans le temps. A diverses reprises, le Conseil fédéral a fait usage de cette prérogative pour bloquer les avoirs de personnes politiquement exposées (cf. message 10.039, p. 3001 s.). Récemment, des avoirs liés à l'entourage des chefs d'Etat renversés d'Egypte, de Libye et de Tunisie ont été bloqués, à juste titre mais tardivement, sur la base de la disposition constitutionnelle précitée.
Le recours direct à la Constitution pour bloquer des avoirs appartenant à des potentats est parfaitement justifié lorsqu'il s'agit de cas particuliers. Pour garantir la sécurité du droit, sur laquelle la place financière suisse, notamment, doit pouvoir compter, et vu le nombre croissant de cas, la création d'une base légale ordinaire permettant de bloquer des fonds s'impose néanmoins. Les conditions du blocage, la procédure, les compétences et les voies de droit et de suivi, notamment, seront réglées dans une loi fédérale. Il conviendra d'étudier si la réglementation demandée ici s'inscrira dans le cadre de la loi en vigueur sur le blanchiment d'argent ou si le blocage d'avoirs patrimoniaux acquis illicitement par des personnes politiquement exposées nécessite la création d'une base légale ad hoc à l'échelon de la Confédération.
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Avis du Conseil fédéral du 25 mai 2011
A la suite des développements politiques survenus début 2011 en Afrique du Nord, le Conseil fédéral a adopté, au titre de ses responsabilités en matière de relations extérieures, des mesures de blocage basées sur l'article 184 alinéa 3 de la Constitution fédérale à l'encontre de certaines personnes originaires de la Tunisie, de la Côte d'Ivoire, de la République arabe d'Egypte et de la Libye. Les circonstances qui ont conduit le Conseil fédéral à adopter de manière successive ces ordonnances de blocage étaient inhabituelles. En les adoptant, le Conseil fédéral entendait donner de forts signaux. A titre préventif, il a voulu éviter que sa place financière ne soit utilisée de manière abusive par des personnes politiquement exposées. En outre, il a souhaité montrer que la restitution d'avoirs acquis de manière illicite constituait une priorité pour la Suisse. Enfin, le Conseil fédéral a entendu rappeler que la Suisse était prête à collaborer étroitement dans le cadre de l'entraide judiciaire avec les Etats concernés. Ces signaux ont été bien reçus. Par le passé, le Conseil fédéral avait déjà fait usage des compétences exceptionnelles de blocage que lui conférait l'article 102 chiffre 8 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 29 mai 1874 pour bloquer des avoirs de personnes politiquement exposées, en 1986 dans l'affaire Marcos ou encore en 1997 dans l'affaire Mobutu.
Le 11 mai 2011, le Conseil fédéral a chargé le DFAE, d'entente avec les offices concernés, d'élaborer une base légale formelle l'habilitant à bloquer, à titre conservatoire, les avoirs de certaines personnes politiquement exposées et de leur entourage. Cette base légale formelle précisera les critères et les modalités d'application.
Le Conseil fédéral propose d'accepter la motion.
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Délibérations et décision du conseil prioritaire
Le Conseil national a adopté la motion sans discussion le 17 juin 2011.
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Considérations de la commission
La commission est d'avis que le blocage et la restitution des avoirs obtenus de manière illicite par les personnes politiquement exposées et leur entourage doivent faire l'objet d'une réglementation claire dans une loi adoptée par le législateur selon la procédure ordinaire. Il est d'ailleurs de coutume en Suisse que le Conseil fédéral propose un projet de loi lorsqu'il a fait usage d'une compétence constitutionnelle exceptionnelle à réitérées reprises (cf. récemment le projet 11.033 Interdiction du groupe Al-Qaide et des organisations apparentées ). La loi fédérale sur la restitution des valeurs patrimoniales d'origine illicite de personnes politiquement exposées (loi sur la restitution des avoirs illicites, LRAI ; RS 196.1 ; objet parlementaire 10.039), adoptée par le Parlement le 1er octobre 2010 et entrée en vigueur le 1er février 2011, ne s'applique que dans les rares cas où une demande d'entraide judiciaire internationale en matière pénale [a été déposée mais] ne peut aboutir en raison de la situation de défaillance au sein de l'Etat requérant dans lequel la personne concernée exerce ou a exercé sa fonction publique (art. 1) ; elle ne trouve donc pas application dans les récents cas de blocage concernant plusieurs pays d'Afrique du Nord. Il importe par conséquent de compléter cette loi par une réglementation d'application plus générale servant de base légale aux décisions du Conseil fédéral.
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