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Loi sur les stupéfiants. Révision

Message du 9 mars 2001 concernant la révision de la loi sur les stupéfiants (FF 2001 3537)

Situation initiale

A l’origine, la loi fédérale sur les stupéfiants (LStup) se limitait au contrôle des stupéfiants. Sa révision en 1975 a permis d’introduire pour la première fois des mesures médico-sociales et des mesures d’assistance. Le législateur espérait ainsi lutter de manière plus efficace et mieux ciblée contre les problèmes liés à la drogue, toujours plus aigus. Depuis lors, la problématique des dépendances a profondément évolué en Suisse.

Par exemple, le nombre de toxicodépendants et de consommateurs occasionnels de stupéfiants et de psychotropes a nettement augmenté depuis le milieu des années quatre-vingt. Selon les données disponibles, il a fallu attendre le milieu des années nonante pour que la consommation de drogues dures se stabilise (consommation d’héroïne en légère baisse, consommation de cocaïne en légère hausse seulement). Comme dans la plupart des autres pays européens, la consommation de cannabis poursuit sa croissance. On notera enfin la propagation rapide de drogues dites lifestyle ou de synthèse, avant tout dans certains milieux de jeunes (p. ex. scène techno).

 Suite à l’émergence du sida, les personnes dépendantes consommant des drogues par voie intraveineuse ont été confrontées à un risque sanitaire supplémentaire, nécessitant des mesures de prévention ciblées.

A la fin des années quatre-vingts et au début des années nonante, les scènes ouvertes qui se développent dans plusieurs villes suisses donnent lieu à un très vif débat souvent passionné, tant au niveau public qu’au niveau politique. Ce débat a permis de sensibiliser de larges couches de la population au problème de la drogue. La présence des scènes ouvertes a contraint les édiles municipaux et cantonaux à chercher des solutions adéquates afin de soulager la population touchée.

Face à cette situation, les cantons et les communes ont réagi de manière pragmatique en intervenant de manière ciblée (échange de seringues, fermeture des scènes ouvertes, développement des programmes d’aide aux personnes dépendantes, etc.). En 1991, le Conseil fédéral renforce son engagement dans ce domaine en adoptant un train de mesures en matière de drogue et en mettant l’accent sur la recherche (p. ex. essai scientifique de traitement avec prescription d’héroïne).

Sur cette base, une stratégie nationale a été définie : le modèle dit «des quatre piliers» de la politique suisse en matière de drogue. Ce modèle a été largement accepté par les milieux politiques, les professionnels, les cantons et les communes. Cet accueil favorable a également été confirmé à trois reprises lors de scrutins populaires.

Ce nouveau modèle a été développé et mis en œuvre presque exclusivement dans le cadre établi par la LStup en vigueur, ce qui n’est pas un hasard. D’une part, la pression des faits a été telle que certaines collectivités particulièrement touchées ont été contraintes de trouver des solutions pratiques sans pouvoir attendre l’aboutissement d’une procédure législative. D’autre part, la conception du modèle national a sans cesse été remise sur le métier afin de trouver un consensus et de garantir l’intégration de tous les services compétents. Enfin, mis à part quelques exceptions, la loi en vigueur s’est avérée suffisamment large pour permettre la mise en œuvre de mesures innovatrices et à même de répondre à l’évolution de la situation.

La révision proposée aujourd’hui constitue donc pour l’essentiel une adaptation de la loi à la situation qui prévaut actuellement. Il s’agit en premier lieu de consolider les mesures dont l’efficacité est éprouvée, de combler les lacunes éventuelles et de créer une base légale pour ancrer les nouvelles possibilités d’intervention instituées après la révision de 1975. La révision de la LStup poursuit essentiellement les objectifs suivants :

- adaptation de la loi à la situation prévalant en Suisse (p. ex. ancrage légal du modèle des quatre piliers et du traitement avec prescription d’héroïne).

- intégration dans la loi des objectifs prioritaires en matière de toxicodépendance (nouvel article définissant les buts de la loi) :

– dépénalisation de la consommation de cannabis,

– renforcement de la protection de la jeunesse,

– renforcement ciblé de la répression dans certains domaines,

– réglementation adéquate de la culture, de la fabrication et du commerce de cannabis,

– uniformisation de l’exécution du droit.

Dans la plupart des domaines visés, les dispositions légales proposées changeront moins la pratique qu’elles ne la confirmeront; elles seront aussi utiles aux professionnels chargés d’appliquer les nombreuses mesures qui s’imposent en la matière. La question du cannabis fait ici exception. Etant donné la situation insatisfaisante qui prévaut actuellement, il est nécessaire d’envisager une réorientation qui ne semble pouvoir être opérée que par une modification de la loi. On estime à quelque 500 000 le nombre de consommateurs réguliers ou occasionnels de cannabis en Suisse. La loi actuelle réprimant la consommation de cannabis, il n’est plus guère possible de l’appliquer avec des moyens raisonnables. Par ailleurs, une consommation modérée de cannabis ne met pas la santé plus en danger que la consommation d’autres substances légalement admises. La dépénalisation de la consommation de stupéfiants de type cannabique et de ses actes préparatoires s’imposent donc logiquement. Le législateur entend ici à la fois tenir compte de la réalité sociale et décharger du même coup la police et le système judiciaire. En parallèle, des mesures de prévention ciblées doivent permettre de prévenir une éventuelle banalisation de la consommation du cannabis et assurer une intervention précoce lorsque les jeunes connaissent des problèmes. Les faiblesses de la loi actuelle apparaissent au grand jour dès qu’il s’agit de lutter contre la culture du chanvre servant à la production de stupéfiants et contre la production et la vente de produits à base de cannabis. Dans ce domaine, l’application de la loi est très hétérogène et fort onéreuse; il en résulte un marché gris très difficile à contrôler, qui s’est ramifié au-delà de nos frontières. D’ailleurs, la nécessité de réviser les dispositions applicables en la matière n’est pour ainsi dire pas contestée. Telle qu’elle est proposée, la révision de la LStup donne au Conseil fédéral la compétence de fixer des priorités claires en matière de poursuite pénale, compte tenu du cadre posé par la loi. Concrètement, le Conseil fédéral pourra définir par voie d’ordonnance, dans les limites du cadre légal, les conditions dans lesquelles on renoncera à une poursuite pénale. En conséquence, un certain nombre de points de vente sera toléré, de même que la culture du chanvre destiné à la production de stupéfiants et à la fabrication de produits à base de cannabis, pour autant que les conditions fixées par le Conseil fédéral soient remplies. Simultanément, des critères univoques permettront de faire la distinction entre chanvre industriel et chanvre destiné à la production de stupéfiants et de lutter ainsi plus facilement contre l’exportation de produits du cannabis. La plupart des pays européens connaissent les mêmes problèmes que la Suisse et s’efforcent de les résoudre avec les mêmes échecs et les mêmes succès. Il n’y a pas de panacée au problème des dépendances. Dans ce contexte, il n’est pas étonnant que les mesures mises en œuvre en Suisse (échange de seringues, réduction des risques, traitement avec prescription d’héroïne, etc.) aient suscité un vif intérêt sur le plan international. Certes, la Suisse a également été critiquée. Mais nombreux sont les pays à avoir récemment accordé plus de poids aux questions sanitaires et sociales liées à la problématique des drogues; il en est même qui ont repris certains éléments de la politique suisse en matière de drogue en les adaptant à leur situation nationale ou régionale. Au cours des dernières années, la politique menée par la Suisse en matière de drogue a indiscutablement acquis un statut et a été suivie avec attention au niveau international. La révision de la LStup suscite elle aussi un intérêt marqué sur le plan international. On peut toutefois s’attendre à ce qu’elle déclenche aussi bien des critiques que des réactions positives.  

Délibérations

12-12-2001	CE	Décision modifiant le projet du Conseil fédéral.
24-09-2003	CN	Débat d'entrée en matière.
25-09-2003	CN	L'entrée en matière est rejetée.
02-03-2004	CE	Maintenir (= entrer en matière).
14-06-2004	CN	L'entrée en matière est rejetée (l’objet est ainsi liquidé).

Au Conseil des Etats, le débat sur la révision de la loi sur les stupéfiants n’a pas prêté à controverse quant à l’objectif principal du projet, à savoir la consécration de la politique « des quatre piliers » du Conseil fédéral (prévention, thérapie, réduction des risques, répression), qui a été confirmée par le peuple à plusieurs reprises. Celle-ci inclut la prescription contrôlée d’héroïne aux personnes fortement dépendantes. L’arrêté fédéral sur la prescription médicale d’héroïne cessera d’être en vigueur en 2004, et il convient désormais de faire de cette mesure une partie intégrante de la loi. Par contre, la dépénalisation de la consommation de cannabis ainsi que le traitement juridique réservé à la culture, à la production et à la vente de produits à base de cannabis, deux points proposés par le Conseil fédéral et la commission, ont donné lieu à des discussions. Pour Bruno Frick (C, SZ), plusieurs éléments plaident en faveur de la dépénalisation de la consommation de cannabis et d’un commerce contrôlé concernant les petites quantités : la situation actuelle est caractérisée par un blocage inutile des moyens policiers et judiciaires, la police et les tribunaux étant en effet contraints d’intervenir contre la consommation de cannabis; or ce dernier, toujours selon lui, ne constitue pas une drogue-palier, c’est-à-dire conduisant aux drogues dures, et sa consommation n’est pas plus préoccupante que la consommation d’alcool ou de tabac. Par ailleurs, sa légalisation permet d’établir une distinction de fait entre le marché des drogues dures et celui des drogues douces. Favorable au projet de loi, Françoise Saudan (RL, GE) n’en a pas moins éprouvé un certain malaise à placer le cannabis sur le même plan que l’alcool et le tabac; les autorités genevoises partagent aussi sa grande inquiétude quant à l’éventuelle répercussion sur le tourisme transfrontalier lié à la drogue. Conduite par Jean Studer (S, NE), une minorité de la commission n’a pas souhaité dépénaliser entièrement la consommation de cannabis et s’est prononcée en faveur de l’application du principe d’opportunité : la consommation resterait passible d’une peine, mais il n’y aurait pas de poursuites pénales pour peu que certaines conditions - à préciser dans une ordonnance - soient remplies. Par 32 voix contre 8, le Conseil s’est finalement aligné sur la position de la majorité de la commission et s’est prononcé en faveur de la dépénalisation de la consommation de cannabis. S’agissant de la culture et du commerce de produits à base de cannabis, le Conseil a approuvé le principe d’opportunité tel que proposé par le Conseil fédéral, suivi en cela par la commission. Autrement dit, une ordonnance préciserait les cas dans lesquels il conviendrait de renoncer à des poursuites judiciaires liées à la culture, à la production et à la vente en petites quantités de produits à base de cannabis, à condition toutefois que ces derniers ne présentent pas de risques pour la santé et qu’ils ne soient pas vendus à des jeunes de moins de 18 ans. Christine Beerli (RL, BE), présidente de la commission, a fait référence à la nouvelle obligation générale - prévue dans le texte - de déclarer toute culture de chanvre (à l’exception de celle destinée à la consommation personnelle). Au cas où les autorités constateraient un taux de THC permettant de classer les plantes au rang de chanvre assimilable à de la drogue – le projet d’ordonnance fixe ce taux à 0,3% -, il conviendrait alors de prouver à qui il est vendu ; selon la réponse, le principe d’opportunité pourrait alors s’appliquer. S’agissant de l’article sur la punissabilité de la consommation de drogues dures, le Conseil des Etats a refusé d’introduire également le principe d’opportunité, contrairement à la recommandation du Conseil fédéral. Cette consommation reste donc passible de sanctions, sauf si elle est pratiquée dans les espaces aménagés à cet effet (locaux pour toxicomanes) ou dans les centres de soins. Par 31 voix contre 5, le Conseil a cependant approuvé une proposition de Michèle Berger (RL, NE) visant à soustraire les personnes ayant souffert d’une overdose aux poursuites judiciaires. Le projet intégral a été adopté sans opposition (25 voix contre 0) lors du vote d’ensemble.

Au Conseil national, alors que la commission proposait l’entrée en matière, six propositions présentées notamment par le groupe libéral et le groupe UDC s’y sont opposées. De plus, quatre propositions de renvoi à la commission avaient été déposées par des députés PDC, PRD et PEV. La question, très disputée, de la décriminalisation de la consommation de cannabis, s’est révélée le sujet principal d’un débat d’entrée en matière très émotionnel. Anne-Catherine Ménétrey-Savary (G, VD), rapporteur de langue française de la commission, a préconisé la poursuite d’une politique pragmatique et humaine qui ne s’en remette pas seulement au policier et au juge pour la prise en charge des problèmes liés à la consommation de drogues. Pour Felix Gutzwiller (RL, ZH), rapporteur de langue allemande, une nouvelle approche s’impose dans la mesure où, avec un secteur du chanvre non réglementé et malgré la criminalisation en vigueur depuis 1975, la consommation de cannabis ne cesse de croître. La commission a proposé de suivre en grande partie le Conseil des Etats et de réguler ainsi le marché gris, actuellement libre de tout contrôle. Jean Henri Dunant (V, BS) a répliqué que le groupe UDC n’entendait ni libéraliser ni légaliser mais prônait le statu quo, le cannabis étant une drogue à l’origine de maladies psychiques et physiques. La révision rendrait la drogue accessible aux jeunes dont la personnalité n’était pas suffisamment forte. Le conseiller fédéral Pascal Couchepin a invité à une approche pragmatique, sans se voiler la face, du problème de la drogue, même si cette approche ne pouvait être qu’imparfaite. La prohibition a toujours échoué, a-t-il rappelé. Son seul effet a été de permettre la réalisation de bénéfices exorbitants sur le marché noir et d’encourager la criminalité. Le Conseil national a finalement décidé, par 96 voix contre 89, de ne pas entrer en matière. Parmi les opposants se trouvaient notamment des bourgeois de la Suisse romande ainsi que les groupes UDC et libéral de même que les trois-quarts des membres du groupe PDC. Le groupe socialiste, les Verts et une courte majorité du groupe radical ont voté en faveur de l’entrée en matière.

Au Conseil des Etats, il s’agissait de savoir si le Conseil voulait maintenir sa décision d’entrer en matière ou non. Sur proposition de la commission, le Conseil des Etats a décidé, par 28 voix contre 12, de s’en tenir à cette décision. Christiane Brunner (S, GE) présidente de la commission, a rappelé que depuis la première acceptation par le Conseil des Etats d’une décriminalisation de la consommation de cannabis en décembre 2001, le problème, loin de s’atténuer, s’était au contraire aggravé, prouvant la nécessité d’une réglementation dans le secteur de la consommation et du contrôle de la culture et du commerce du cannabis ou de produits dérivés. Christiane Brunner a fourni des informations sur le détail de la loi - à l’intention du Conseil national aussi - à la suite des discussions qui avaient eu lieu à la commission du Conseil des Etats. Elle a laissé entendre que la commission du Conseil des Etats comptait reprendre les règles proposées par la commission du Conseil national relatives à la culture et au commerce du cannabis (inscription de tous les producteurs et vendeurs dans un registre national, comptabilité à gérer par les producteurs sur les quantités de récolte et la teneur en THC, contrôle effectué par la Régie fédérale des alcools). S’agissant de la prévention, la commission du Conseil des Etats entend faire verser aux cantons la plus grande partie du produit de la taxe d’incitation prévue. En proposant de ne pas entrer en matière, Urs Schwaller (C, FR) a voulu modifier le point saillant de la loi et y privilégier non la libéralisation mais la protection des mineurs, la prévention ainsi que la mise au point d’un principe d’opportunité en faveur des « petits » consommateurs. This Jenny (V, GL) a souligné qu’il considérait également la protection des mineurs comme essentielle. Mais il est un fait établi, devait-il poursuivre, que la situation actuelle n’était pas satisfaisante et que cette situation risquait d’être « bétonnée » si la non-entrée en matière était votée. Trix Heberlein (RL, ZH), qui a également plaidé en faveur de l’entrée en matière, a critiqué le principe d’opportunité en question (« si l’on veut bien, on peut dénoncer ») en affirmant qu’il ne constituait pas un bon exemple pour la politique et la mise en œuvre de normes législatives.

Le Conseil national a procédé à un nouveau débat d’entrée en matière très émotionnel. Par 13 voix contre 12, la commission chargée de l’examen préalable avait proposé de ne pas entrer en matière sur la révision de la loi sur les stupéfiants. Le Conseil a suivi sa commission par 102 voix contre 92, confirmant ainsi la décision qu’il avait prise au cours de la législature précédente, dans son ancienne composition. L’objet est ainsi liquidé. La majorité du Conseil a compté sur l’abstinence, la discipline et les sanctions pour empêcher les jeunes, notamment, de consommer des drogues. Pour une minorité du Conseil, au contraire, ce sont précisément ces méthodes et ces buts qui constituent le vrai problème. Comme lors du premier vote, l’immense majorité des groupes UDC et PDC, rejoints par une forte minorité d’élus du groupe RL, ont refusé l’entrée en matière. Pour le rapporteur francophone de la commission, Claude Ruey (RL, VD), le Conseil devait donner un signal clair et faire comprendre aux jeunes que la consommation de drogues était foncièrement mauvaise et punissable. Le rapporteur germanophone de la commission, Ruth Humbel (C, AG), s’est déclarée convaincue que la protection de la jeunesse et la prévention étaient facilitées par l’interdiction de la consommation. Une libéralisation serait interprétée comme une banalisation du cannabis et conduirait à une augmentation de sa consommation, ont encore plaidé des représentants de la majorité. Le groupe PS, les Verts et une courte majorité du groupe RL ont voté en faveur de l’entrée en matière. Felix Gutzwiller (RL, ZH) a prévenu que toute autre décision ne ferait que prolonger un statu quo intenable qui ne satisfaisait personne. La criminalisation est inutile, a surenchéri Jost Gross (S, TG), ajoutant qu’elle équivalait à une capitulation de l’État de droit à partir du moment où deux tiers des forces de police étaient mobilisées contre les jeunes consommateurs de drogues douces, tandis que les revendeurs de drogue n’étaient pas inquiétés. Pour Evi Allemann (S, BE), le cannabis ne doit être ni diabolisé ni banalisé : s’il est certain que le cannabis n’est pas bon pour la santé, il n’en est pas pour autant plus dangereux que l’alcool ou le tabac. Le conseiller fédéral Pascal Couchepin a également plaidé en vain pour l’entrée en matière, qui aurait selon lui simplement signifié que l’on reconnaît l’existence du problème.