La version orale fait foi
Essor de la diplomatie parlementaire au XXIème siècle
Rome, le 16 avril
Signor Presidente
Cari colleghi e amici,
Vorrei innanzitutto, caro Presidente Schifani, ringraziarLa per l'accoglienza e l'ospitalià nella città eterna e in Italia, un paese al quale per storia, lingua e cultura, la Svizzera è strettamente legata.
Monsieur le président, chers collèques et amis,
Notre plaisir de nous voir aujourd'hui a été assombri par les tragiques événements qui se sont déroulés en Pologne.
C'est dans les moments douloureux que notre solidarité doit s'exmprimer.
Permettez-moi, cher président Borusewicz, chers amis polonais, au nom du peuple suisse, de nous associer - par la pensé et par le coeur - au deuil du peupble de Pologne.
Il y a deux décennies seulement, la diplomatie parlementaire était une notion encore abstraite en Suisse. Dans le ballet diplomatique mené par les ministres et les ambassadeurs, les parlementaires faisaient office, au mieux d’observateurs discrets, au pire de faire-valoir du Gouvernement.
Il est vrai que, par le passé, le Parlement portait assez peu d’intérêt à ce qui se passait au-delà des frontières nationales. Les rôles étaient clairement établis: les parlementaires s’occupaient de politique intérieure alors que l’exécutif gardait la haute main sur les affaires étrangères.
Depuis la chute du Mur de Berlin, l’environnement dans lequel s’exercent les relations internationales a subi de profonds changements. Les cloisonnements géographiques et fonctionnels se sont effacés progressivement au profit de structures de coopération régionales ou globales. L’économie s’est mondialisée et a trouvé un nouveau champ d’action dans les organisations multilatérales. De nouveaux acteurs sont apparus relayant les préoccupations de la société civile. L’influence des médias sur la formation des opinions s’est accrue considérablement. Grâce aux nouvelles technologies, il est devenu possible aujourd’hui de disposer en tout temps et en tout lieu d’une multitude d’informations.
Les conditions d’exercice de la politique étrangère ont changé également. Les limites entre politique extérieure et politique intérieure se sont estompées. Un nombre toujours plus grand de politiques sectorielles nationales – pensons à la politique économique, à la politique de sécurité, à la politique environnementale – ont des prolongements internationaux et inversement.
Cette évolution a érodé en partie le monopole des gouvernements dans la conduite de la politique extérieure et les diplomates traditionnels ne sont plus aujourd’hui les uniques intermédiaires entre la Suisse et l’étranger.
Profitant du contexte favorable, le Parlement suisse a pris plusieurs mesures au début des années quatre-vingt-dix pour asseoir sa présence et son influence dans le domaine de la politique étrangère.
La nouvelle constitution fédérale, adoptée par le peuple et les cantons en 1999, dispose que les deux Chambres du Parlement participent, à part égales, à la définition de la politique extérieure et qu’elles surveillent les relations avec l’étranger (art. 166, al. 1, de la Constitution fédérale). Les alliances et les traités internationaux relèvent également des deux Chambres, le Conseil national et le Conseil des Etats, dont les compétences sont rigoureusement identiques (art. 148, al. 2, de la constitution). Le Parlement est aussi responsable de la sécurité extérieure, de l'indépendance et de la neutralité de la Suisse (art. 173, al. 1, let. a, de la constitution).
Certes, le Gouvernement reste seul habilité à représenter la Suisse vis-à-vis de l'extérieur et à prendre des engagements qui lient le pays en droit international. Mais notre charte fondamentale oblige l’exécutif à coopérer et à coordonner ses activités de politique étrangère avec les deux conseils du Parlement suisse.
Comment le Parlement, et plus précisément le Conseil des Etats, participe-t-il concrètement à la politique étrangère ?
Il intervient de plusieurs manières :
- Il agit d’abord – c’est la voie classique – en adoptant des législations-cadres qui bornent l’activité du Gouvernement dans certains domaines de politique étrangère et en votant les budgets correspondant. C’est le cas, par exemple, du domaine de la coopération au développement et de l’aide humanitaire.
- Deuxièmement, le Conseil des Etats discute et adopte les traités signés par le Gouvernement. Certains de ces traités doivent d’ailleurs être soumis à un référendum populaire obligatoire après le débat parlementaire. Le rôle du Conseil des Etats est très important dans ce cadre. Dans un Etat fédéral comme la Suisse, l’application de la plupart des traités relèvent des cantons, parce qu’ils touchent des domaines qui sont de leur ressort. Il est dès lors capital que le Conseil des Etats défendent les intérêts et besoins des cantons afin de permettre une bonne application des traités a posteriori.
- Le Conseil des Etats traite également, en séance plénière, des grandes lignes de la politique étrangère. Ainsi, chaque année, le Gouvernement doit rendre compte de son action et recevoir les critiques et suggestions des sénateurs. Le rapport du Gouvernement fait l’objet d’un débat public, suivi d’un vote.
- A chaque séance du Conseil, les parlementaires peuvent également déposer des questions ou des interpellations sur un point précis de politique étrangère. Les interpellations font l’objet d’un débat, mais il n’y a pas de vote. Ce type de débat permet d’établir un dialogue entre les sénateurs et les membres du Gouvernement et d’assurer le suivi de mesures prises par le Gouvernement. Les questions et réponses sont publiées au Bulletin officiel du Conseil des Etats.
La grande part des travaux du Conseil des Etats en matière de politique étrangère est préparée par la Commission de politique extérieure. La commission est compétente dans le domaine de la politique étrangère, des relations bilatérales et internationales et des affaires européennes. Elle est régulièrement tenue informée de l’actualité politique par les ministres concernés. Les sénateurs s’informent eux-mêmes par des missions, des auditions et ils sont appuyés par les fonctionnaires du Parlement. La commission intervient également, en amont, puisqu’elle doit être obligatoirement consultée par le Gouvernement sur les mandats de négociations internationales (art. 152, al. 3, de la loi sur le Parlement).
L’influence du Parlement sur la politique étrangère ne porte pas seulement sur les activités du Gouvernement. Elle s’exprime également de manière autonome dans de nombreuses instances internationales où le Parlement dispose de délégations conjointes aux deux Chambres.
C’est le cas auprès
- de l’Union interparlementaire (UIP),
- de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (AP-CdE),
- de l’Association européenne de libre-échange (AELE),
- de l’Assemblée parlementaire de la Francophonie (APF),
- de l’Assemblée parlementaire de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et
- de l’Assemblée parlementaire de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (AP-OTAN).
La délégation parlementaire auprès de l’AELE est également chargée des relations avec le Parlement européen.
Les membres des délégations sont choisis en fonction de leurs connaissances des langues étrangères et des dossiers traités. Ils font rapport de leurs activités à leurs deux conseils et au Gouvernement, au moins une fois par législature.
Ce volet multilatéral est doublé d’un volet bilatéral, puisque le Parlement suisse entretient des relations institutionnalisées avec les Parlements français, allemand, italien, autrichien et liechtensteinois. A cela s’ajoute un grand nombre de groupes d’amitié, plutôt informels.
Il convient également de relever les missions d’étude et d’information à l’étranger qui sont de plus en plus fréquentes. Leur but est l’évaluation et la prospection. Il s’agit de nouer des contacts avec des Etats présentant des points communs avec la Suisse, que ce soit au niveau politique, économique, historique et culturel. Leur but est aussi de permettre aux élus de se rendre sur le terrain pour saisir les nouvelles donnes géopolitiques et disposer d’informations de première main. Lors de tels voyages, les parlementaires rencontrent leurs homologues, mais également des représentants de la société civile comme les organisations non-gouvernementales. Les sénateurs entretiennent aussi des contacts avec des institutions scolaires, universitaires ou religieuses. Il arrive aussi que de telles missions parlementaires permettent d’aider, de façon tout à fait déterminante, à gérer une situation, à sortir d'une crise, à consolider un accord ou à expliquer une position.
Ces voyages multiplient les occasions de contact. Selon une pratique inaugurée il y a quelques années, les présidents des conseils se déplacent également à l’étranger pour aller à la rencontre de leurs homologues – notre rencontre d’aujourd’hui à Rome en est la preuve. Au Conseil des Etats, nous avons pris l’habitude de nous rendre fréquemment dans des pays à structures fédérales. Récemment, les présidents du Conseil des Etats se sont rendus en Inde, en Afrique du Sud et en Russie. Un de mes prochains voyages me conduira aux Etats-Unis. Les présidents reçoivent aussi de nombreux visiteurs en Suisse, qu’ils soient leurs hôtes ou ceux du Gouvernement.
En mois de dix ans, le Parlement suisse a noué des liens avec les autorités d’une cinquantaine d’Etats souverains d’Europe, d’Amérique, d’Asie et d’Afrique, sans oublier les capitales européennes Bruxelles, Luxembourg et Strasbourg.
En conclusion, je me plais à relever que la diplomatie parlementaire a fait beaucoup de chemin et qu’elle est aujourd’hui une évidence. Elle a permis de donner une assise démocratique plus large à la politique étrangère. C’est très important en Suisse, notamment en matière européenne, car certains référendums négatifs ont montré l’existence d’un fossé entre la population et la construction européenne, fossé qu’une meilleure association du Parlement est parvenue à combler.
Le développement de la diplomatie parlementaire ne s’est pas fait sans difficultés. Au début, les objections du Gouvernement ont été nombreuses, l’exécutif ne comprenant pas toujours ce que le Parlement venait faire dans son «domaine réservé». Aujourd’hui, l’incompréhension n’est plus de mise et la coopération entre les deux pôles de l’Etat fonctionne de manière harmonieuse et pragmatique. En peu de temps, les esprits ont évolué et nous sommes passés d’une phase d’antagonisme à une phase de complémentarité. La diplomatie parlementaire est parallèle à la diplomatie gouvernementale et agit de concert avec elle. Certes, les approches, les références et les modes de communication des diplomates resteront toujours différents de ceux des parlementaires. Mais qu’importe: le but est d’arriver à une politique extérieure globale qui allie de la meilleure façon possible l’action du Gouvernement et du Parlement dans la défense des intérêts du pays.
Je vous remercie de votre attention.