Le besoin de réforme
La Constitution actuelle date de 1874. Elle est le résultat de l'unique révision totale de la première Constitution de 1848, par laquelle la Suisse est devenue un Etat fédéral. Depuis lors, la Constitution n'a plus fait l'objet d'une revision totale. Toutefois, pendant ces 121 ans, le peuple et les cantons suisses ont modifié plus de 130 fois le texte d'origine. Ces revisions partielles ont produit un assemblage disparate, auquel s'est ajouté le poids des ans. La cohérence interne du texte n'existe plus. Seuls des experts arrivent encore à comprendre certaines de ses parties. Notre Constitution est devenu étrangère aux cotoyennes et aux citoyens de notre pays. Ils ne la conaissent plus et ne s'y identifient plus. Dans de larges couches de la population, la Constitution ne représente plus guère la "loi fondamentale" de la Confédération helvétique. Elle a perdu en valeur et en importance. La Constitution perd ainsi toujours plus sa fonction principale, à savoir sa fonction directrice pour l'ensemble de l'action étatique.
La Suisse a donc besoin d'une nouvelle Constitution: une constitution qui traduise la réalité de notre Etat fédéral dans la langue et de notre époque et d'une manière compréhensible. Il y a près de 30 ans maintenant que l'Assemblée fédérale acceptait les motions du Conseiller aux Etats Karl Obrecht et du Conseiller national Peter Dürrenmatt, qui demandaient une revision totale de la Constitution. Trente ans de discussions d'experts et de débats politiques suffisent: nous devons terminer ce siècle encore la rénovation de notre édifice constitutionnel.
Les travaux préparatoires pour une réforme de la Constitution
Les projets et les propositions pour une nouvelle Constitution n'ont pas manqué. Deux commissions d'experts - le groupe de travail de l'ancien Conseiller fédéral Friedrich Traugott Wahlen (1967-73) et la grande comission d'experts sous la direction du Conseiller fédéral Kurt Furgler (1973-77) - ont établi un diagnostic détaillé des vices formels et matériels de notre Constitution, envisagé des solutions et proposé un projet de nouvelle Constitution. Ce projet de Constitution, accompagné d'un rapport eplicatif, a été rendu public et mis en discussion. Il réussit à susciter, même à l'éstranger, un intérêt extrêmement grand. On s'accorda à en reconnaître les mérites, même si tous ne partagèrent pas totalement se conclusions. En particulier, les cantons et les associations économiques se montrèrent critiques à son égard.
Au regard des résultats de la procédure de consultation, le Département fédéral de justice et police retravailla le projet Furgler et établit un rapport approfondi à l'appui d'un nouveau projet - l'essai de modèle du DFJP de 1985 ("La nouvelle constitution telle qu'elle pourrait se présenter", publié dans la Feuille fédérale 1985 III 1). De son côté, le Conseil fédéral reconnut la nécessité d'une revision totale de la Constitution, mais décida pourtant de soumettre cette question à nouveau à l'Assemblée fédérale.
L'arrêté fédéral de 1987
Après d'intenses discussions au sein des commissions parlementaires, les Chambres fédérales approuvèrent le 3 juin 1987 trois décisions procédurales importantes (cf., pour les débats et pour l'arrêté, le Bulletin officiel du Conseil des Etats 1986 783-808 et du Conseil national 1987 626-673):
Art. 1
"La revision totale de la Constitution fédérale du 29 mai 1874 est décrétée (art. 120 cst.)."
Art. 2
"Le Conseil fédéral soumettra à l'Assemblée fédérale le projet d'une nouvelle constitution."
Art 3
"Le projet mettra à jour le droit constitutionnel actuel, écrit et non écrit, le rendra compréhensible, l'ordonnera systématiquement et en unifiera la langue ainsi que la densité normative."
Le Conseil fédéral a ainsi reçu le mandat d'élaborer un projet de Constitution qui présente le droit constitutionnel actuel, qui l'unifie et qui le rende compréhensible: le droit constitutionnel tel qu'il a évolué et tel qu'il a été appliqué pendant les quelque 150 ans de notre histoire fédérale. Le mandat parlementaire établissait clairement les principes pour la poursuite de la réforme constitutionnelle: pas de nouvel ordre étatique, car les principes essentiels de la Confédération - en particulier la structure fédérale, les institutions de notre démocratie directe, les rapports fondamentaux entre le Conseil fédéral et le Parlement, la neutralité et la solidarité en matière de politique étrangère, l'ordre social et économique - ne sauraient être considérés comme dépassés. Par contre, l'ensemble du droit constitutionnel en vigueur doit être mis à jour de manière claire, compréhensible, lisible et convaincante. Dans la mesure où le Conseil fédéral estime certaines modifications constitutionnelles nécessaires, il doit, selon les volonté du Parlement, les présenter sous forme de variantes distinctes du texte constitutionnel mis à jour.
Rapport avec la question de l'intégration européenne
A la fin des années 1980, la possibilité de négociations multilatérales entre les Etats membres de l'Association européenne de libre-échange (AELE), dont la Suisse, et l'Union européenne (UE), a engendré une situation nouvelle, car la conclusion de l'accord sur l'Espace économique européen (EEE) est devenue prioritaire. Le Conseil fédéral était d'avis que la revision constitutionnelle ne devait être poursuivie qu'après l'entrée en vigueur de l'Accord sur l'EEE.
Le peuple et les cantons ont, comme on le sait, refusé l'Accord sur l'EEE le 6 décembre 1992. Après avoir à nouveau procédé à une analyse de la situation, le Conseil fédéral, est arrivé à la conclusion qu'il serait faux de faire dépendre la revision constitutionnelle de l'évolution des rapports entre la Suisse et l'UE. Il s'agit au contraire maintenant de "faire de l'ordre chez soi". Les efforts du Conseil fédéral et de l'Assemblée fédérale pour réaliser une réforme gouvernementale et parlementaire s'inscrivent également dans ce contexte. Plusieurs interventions parlementaires, mais avant tout des demandes émanant des cantons eux-mêmes, visent à une nouvelle définition des relations entre la Confédération et les cantons. Ces différents désirs de réformes manifestent en fin de compte le besoin croissant d'une réforme des institutions étatiques.
La motion Josi Meier
Dans sa motion du 28 avril 1993, la Conseillère aux Etats Josi Meier demandait au Conseil fédéral de mener à bien la revision totale de la Constitution de manière à permettre à l'Assemlée fédérale de discuter et d'adopter un projet en 1998, à l'occasion des 150 ans de notre Etat fédéral. Le Conseil des Etats a adopté la motion le 16 décembre 1993 sans opposition, et le Conseil national l'a transmise par 105 voix contre 54. D'autres interventions visent au même but. Les débats ont toutefois révélé que la mise à jour de la Constitution n'était certes que la première étape d'un vaste et long processus de réformes, mais que cette mise à jour était un préalable aux réformes futures. Le Parlement s'est en quelque sorte lui-même obligé à respecter, lors des débats, les délais ambitieux qu'il a fixés (cf. Le bulletin officiel du Conseil des Etats, 1993 1101-1106, et du Conseil national 1994 1665-1647 et 2439-2447).