Texte déposé
Je pose les questions suivantes au Conseil fédéral:
1. Le casino Admiral de Mendrisio n'est-il pas victime d'un déni de justice puisque la demande qu'il a déposée en 1995 n'a toujours pas été traitée?
2. Cet établissement n'a-t-il pas souffert d'une inégalité de traitement, notamment par rapport aux casinos de Bienne et de Schaffhouse, qui étaient dans la même situation, mais qui, contrairement à Mendrisio, ont obtenu une concession pour le jeu de la boule?
3. La lenteur avec laquelle le Département fédéral de justice et police (DFJP) a préparé la nouvelle loi sur les maisons de jeux (LMJ) et son ordonnance, laquelle n'est d'ailleurs toujours pas prête, n'est-elle pas en partie responsable de cette situation?
4. Est-il vrai que le casino de Bienne a bénéficié de promesses verbales faites par des fonctionnaires qui n'avaient pas la compétence de décider de l'octroi de la concession pour le jeu de la boule?
5. Est-il acceptable et juste que le sort du casino Admiral ait dépendu de l'opinion, tout à fait contestable, de fonctionnaires qui n'avaient d'ailleurs pas non plus la compétence d'octroyer une concession pour le jeu de la boule?
6. Ne conviendrait-il pas de vérifier si ces fonctionnaires n'ont pas fait preuve de prévention contre le casino Admiral?
7. Lorsque le Parlement a adopté la réglementation transitoire de la LMJ, était-il bien informé des conséquences que sa décision entraînerait pour le casino Admiral, de la façon dont la demande de celui-ci avait été traitée et de ce qui était arrivé dans le cas de Bienne et de Schaffhouse?
8. La cheffe du DFJP était-elle au courant de tous les éléments évoqués dans le développement de la présente interpellation lorsque la fermeture du casino Admiral a été décidée?
9. Le Conseil fédéral compte-t-il revenir sur sa décision du 16 décembre 1999, lever le moratoire décrété le 24 avril 1996 et examiner la demande du casino Admiral?
10. Envisage-t-il, éventuellement, d'autres solutions qui permettraient d'éviter la fermeture du casino Admiral, laquelle constituerait un nouveau coup pour une région que la crise économique des années nonante n'a pas épargnée?
Développement
La cheffe du DFJP a chargé le Gouvernement tessinois de fermer le casino Admiral le 1er avril 2000. A l'heure actuelle, cet établissement emploie 75 personnes, 64 d'entre elles vivant au Tessin.
La nouvelle de la fermeture, rapportée par la presse cantonale, a rempli d'inquiétude les partenaires et les fournisseurs du casino Admiral, mais surtout les familles des employés sur lesquels pèse la menace d'un licenciement imminent.
Depuis son ouverture en novembre 1997, le casino Admiral n'a jamais fait l'objet de la moindre plainte ni suscité l'ombre d'une réclamation. Bien au contraire, fort des 1200 clients qu'il accueille chaque jour (400 000 par an), il apparaît comme le casino le plus fréquenté du pays et jouit d'une excellente réputation nationale et internationale.
a. En outre, le casino Admiral réalise un chiffre d'affaires annuel de plus de 50 millions de francs.
b. Ce chiffre d'affaires a rapporté des recettes fiscales de 17,1 millions de francs à la commune de Mendrisio, au canton et à la Confédération pendant la période 1998/99.
c. Pendant ces deux ans, le casino Admiral a dépensé 10,82 millions de francs en loyers et achats divers, en investissements publicitaires, en formation professionnelle et en promotion proprement dite.
d. Les investissements de départ pour Mendrisio 1 et Mendrisio 2 s'élèvent à quelque 22 millions de francs.
A cela s'ajoute que le complexe Admiral abrite un théâtre de 522 places, une salle aménagée pour les congrès et les banquets, une cuisine équipée, deux restaurants, ainsi que plusieurs salles de conférences utilisées régulièrement par d'importantes entreprises de la région et du canton.
D'autre part, les motifs juridiques invoqués par le DFJP pour justifier la fermeture du casino Admiral révèlent une inégalité de traitement manifeste par rapport à d'autres casinos, notamment ceux de Bienne et de Schaffhouse. De plus, le casino Admiral a déposé une demande d'autorisation aux autorités cantonales et fédérales avant l'entrée en vigueur de la LMJ. Il n'a obtenu que l'autorisation cantonale, sa demande d'autorisation fédérale, déposée en 1995, étant toujours pendante à Berne.
Réponse du Conseil fédéral
du
23.02.2000
Chronologie des événements
Dans le courant des quatre premiers mois de 1996, le DFJP constata qu'il était sur le point de perdre le contrôle de la situation au niveau des kursaals et des automates de jeux d'argent, en raison d'une explosion du marché dans ces domaines, et que cela risquait de porter préjudice à la nouvelle LMJ alors en cours d'élaboration. C'est pourquoi, à l'occasion d'une réunion de la Conférence des chefs des départements cantonaux de justice et police, le chef du DFJP de l'époque informa les représentants des cantons que le Conseil fédéral avait l'intention de décréter un moratoire concernant l'approbation des autorisations cantonales d'exploiter le jeu de la boule et qu'il entendait ordonner un réexamen complet de la pratique relative à l'homologation des automates de jeu d'argent. Les cantons et autres intéressés furent informés de façon appropriée de cette décision prise par le Conseil fédéral le 24 avril 1996. Ce fut également le cas pour les exploitants du casino Admiral dont la demande d'approbation de l'autorisation d'exploiter le jeu de la boule était pendante auprès de la Confédération. Ils furent, par ailleurs, également informés que leur demande tombait sous le coup du moratoire.
Au début 1997, certains cantons manifestèrent une fâcheuse tendance à vouloir contourner les buts du moratoire fédéral par le biais de projets de casinos n'offrant que des machines à sous et aucun jeu de la boule, évitant ainsi d'avoir à requérir l'approbation du Conseil fédéral. Le chef du DFJP de l'époque fut alors contraint d'informer par lettre circulaire tous les cantons de cette situation en les mettant formellement en garde contre cette façon d'agir. Le canton du Tessin fut informé tout spécialement par courrier du 27 juin 1997. Le chef du DFJP souligna, notamment, que l'ouverture de casinos n'offrant que des machines à sous se faisait aux risques et périls des intéressés. Le canton du Tessin communiqua cette mise en garde aux responsables du projet Mendrisio dans une lettre datée du 8 juillet 1997, en déclinant sa responsabilité et celle de la Confédération pour le cas où le risque se réaliserait.
Le casino Admiral n'ayant tenu aucun compte de cet avertissement en ouvrant son établissement en novembre 1997 et vu le risque réel d'ouverture d'établissements du même genre, le Conseil fédéral s'est vu dans l'obligation de tirer pour la deuxième fois la sonnette d'alarme en édictant le 22 avril 1998 l'ordonnance sur les automates de jeu d'argent (OAJA). La légalité de ces mesures a été entre-temps pleinement confirmée par le Tribunal fédéral. Le Parlement a largement soutenu cette nouvelle politique fédérale en matière de jeux d'argent en approuvant la nouvelle LMJ - et en particulier aussi la réglementation transitoire vivement contestée. Selon cette réglementation transitoire, ne peuvent recevoir une concession provisoire de type B que les kursaals existants titulaires d'une autorisation d'exploitation du jeu de la boule dûment approuvée par la Confédération. Différentes propositions visant à permettre au casino Admiral de poursuivre son exploitation après l'entrée en vigueur de la nouvelle LMJ ont été rejetées.
Au mois de décembre de l'année passée, le Conseil fédéral examina s'il était envisageable de lever le moratoire afin d'éviter la fermeture du casino "à machines à sous". Il renonça à cette solution car elle aurait désavantagé les nombreux cantons, respectivement les projets, qui se sont conformés au moratoire et à ses avertissements ultérieurs au profit de ceux qui ne les ont pas respectés. Le Conseil fédéral ne peut pas cautionner une telle situation. S'il n'a rendu aucune nouvelle décision, il a en revanche confirmé la situation juridique en vertu de laquelle le casino Admiral est tenu de fermer ses portes dès l'entrée en vigueur de la nouvelle LMJ.
Réponses aux questions posées
1. En 1996 déjà, le DFJP a attiré l'attention des autorités tessinoises et du casino Admiral sur le fait que l'ordonnance du 1er mars 1929 concernant l'exploitation des jeux dans les kursaals octroyait une très large marge de manoeuvre au Conseil fédéral en matière d'approbation des autorisations cantonales d'exploiter le jeu de la boule. Dans ce contexte, le fait que cette approbation par le Conseil fédéral soit de nature constitutive et non déclarative et qu'il n'existe aucun droit à l'obtenir est déterminant. Il ne s'agit pas uniquement du cas de Mendrisio, mais cela concerne également onze autres demandes déposées aussi bien avant (Loèche-les-Bains, Bienne et Schaffhouse) qu'après le moratoire. La marge de manoeuvre dont il est fait état ci-dessus a également servi de base au moratoire décrété par le Conseil fédéral le 24 avril 1996. Si cela n'avait pas été le cas, l'explosion brutale du nombre de kursaals ainsi que la répartition inégale de ces kursaals dans les différents cantons et les régions auraient porté préjudice aux travaux d'élaboration de la nouvelle LMJ et aux buts poursuivis par celle-ci.
2. La demande présentée par Loèche-les-Bains a été traitée de la même façon que celle de Mendrisio. Toutes les deux ont été déposées avant la décision de moratoire prise par la Confédération, et toutes les deux sont tombées sous le coup de cette mesure.
La demande du Conseil d'Etat du canton du Tessin pour le kursaal de Mendrisio est parvenue aux autorités fédérales à la mi-novembre 1995. Après avoir requis auprès des autorités tessinoises des documents qui manquaient à la demande, l'examen de cette dernière put véritablement commencer (en ce qui concerne les demandes de Bienne et de Schaffhouse, cela ne fut pas nécessaire; en effet, des contacts ayant déjà eu lieu dans le courant du printemps/été 1995 entre l'Office fédéral de la police et les requérants, ces derniers avaient été informés sur la façon de rédiger correctement leur demande). Tout d'abord, et pour des raisons d'économie de procédure, l'examen de la demande se limita à la question de savoir si Mendrisio pouvait être considéré comme une station touristique indépendante, au sens de l'article 1er de l'ordonnance concernant l'exploitation des jeux dans les kursaals, étant donné la proximité géographique - 15 kilomètres par l'autoroute - de Lugano où il existe déjà un kursaal. Pour répondre à cette question, les autorités fédérales tinrent compte du fait qu'en 1986, le kursaal de Stabio - lieu tout proche de Mendrisio - avait, lui-même, demandé à cesser l'exploitation du jeu de la boule étant donné la trop faible fréquentation du kursaal, respectivement la mauvaise rentabilité de l'établissement.
Pour la Confédération, cet élément faisait sérieusement douter qu'un kursaal avec jeu de la boule dans le Mendrisiotto puisse remplir les conditions de l'article 1er de ladite ordonnance. Afin d'éclaircir ce point, différents entretiens eurent lieu en plus de contacts écrits et téléphoniques. Il fut finalement convenu qu'une visite sur place aurait lieu à la mi-février 1996. Indépendamment de l'examen de la question (préalable) du caractère autonome de la station touristique, les autres conditions à l'approbation n'ont pas pu être toutes vérifiées avant la décision du moratoire (par exemple: forme juridique, composition, financement du concessionnaire d'un kursaal, conditions relatives aux locaux).
En ce qui concerne les demandes de Schaffhouse et de Bienne, les circonstances ne sont pas les mêmes: s'agissant de Schaffhouse, les autorités fédérales ont été contactées en été 1995 déjà, ce qui a permis de préparer la demande de façon optimale; la demande d'approbation, à proprement parler, est parvenue à la Confédération le 5 décembre 1995. L'examen de cette demande s'est ainsi déroulé plus facilement et plus rapidement, de sorte que le DFJP a été en mesure de transmettre ce dossier au Conseil fédéral pour décision le 12 mars 1996.
Dans le cas de Bienne, le Conseil fédéral a été contraint d'accorder son approbation suite à des promesses non justifiées faites par l'Office fédéral de la police lors de l'examen préliminaire du projet. En l'absence de telles promesses, la demande de Bienne serait indubitablement tombée sous le coup du moratoire, comme ce fut d'ailleurs le cas pour la demande déposée par le canton du Valais pour le kursaal de Loèche-les-Bains. Comme déjà mentionné ci-dessus, la demande de Mendrisio, respectivement du canton du Tessin, n'est ainsi pas la seule à avoir été déposée avant le moratoire et à n'avoir pas reçu l'approbation du Conseil fédéral.
3. L'élaboration de la nouvelle LMJ par la commission d'experts s'est avérée difficile et de longue haleine. La Suisse ne disposait, en effet, d'aucune expérience valable dans ce domaine et les intérêts en jeu divergeaient considérablement. A cela s'ajoute encore le fait que dès l'approbation du nouvel article constitutionnel sur les jeux en 1993 et malgré l'interdiction générale des jeux toujours en vigueur, les milieux intéressés se sont montrés très impatients de pouvoir s'engager dans des affaires de casinos et de machines à sous très rentables. C'est justement cette pression extrêmement forte qui a été la cause de l'explosion du marché dans le domaine des jeux et qui a compliqué et retardé les travaux d'élaboration de la nouvelle LMJ. Le Conseil fédéral, respectivement le DFJP, a, en effet, été contraint à plusieurs reprises de rétablir la situation légale au moyen de mesures radicales (moratoire, mise en vigueur de l'OAJA).
S'agissant de Mendrisio, la décision d'ouvrir un établissement n'offrant que des machines à sous a été prise en pleine connaissance de cause et aux risques et périls des intéressés. Il n'est ainsi pas possible d'imputer au DFJP la coresponsabilité d'une situation contre laquelle une mise en garde avait été expressément formulée. Par ailleurs, les exploitants ont dans l'intervalle retiré déjà des revenus substantiels de leur prise de risques.
4. L'approbation de l'autorisation d'exploiter le jeu de la boule a été requise pour le kursaal de Bienne dans un courrier daté du 17 novembre 1995, alors qu'une demande d'examen préalable avait déjà été déposée le 2 août 1995. Compte tenu de l'état du développement de la procédure d'examen et de son déroulement positif, l'office compétent assura les représentants du kursaal de Bienne que l'approbation du Conseil fédéral serait requise. En se basant sur ces assurances, le kursaal de Bienne fit des investissements considérables avant le moratoire du Conseil fédéral, décrété le 24 avril 1996. Conformément à la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, ces assurances et les investissements qui en découlèrent lièrent le Conseil fédéral. Ce dernier se vit ainsi contraint d'approuver le 9 mai 1996, par voie d'exception unique, l'autorisation cantonale d'exploiter le jeu de la boule en faveur du kursaal de Bienne.
5. Le Conseil fédéral est convaincu que le "destin" du casino Admiral n'est en aucune façon la conséquence de l'avis de fonctionnaires, mais bien plutôt celle d'une décision prise par le Conseil fédéral, respectivement par le Parlement.
6. Le chef du DFJP de l'époque s'est parfaitement informé sur chaque dossier, sur chaque affaire, et particulièrement sur celle concernant le casino Admiral. Le Conseil fédéral ne dispose d'aucun élément lui permettant de douter de la régularité avec laquelle les fonctionnaires fédéraux ont traité la demande de Mendrisio. Une enquête s'avère dès lors inutile.
7. Peu de dispositions de la LMJ ont fait l'objet d'autant de discussions lors des délibérations parlementaires que celles concernant la réglementation transitoire prévue pour permettre la poursuite de l'exploitation des kursaals et des automates de jeu d'argent à l'extérieur des kursaals dûment autorisés par le Conseil fédéral. Les conséquences de ces dispositions sur les douze demandes pendantes, dont celle du casino Admiral, étaient bien connues, puisque de nombreuses propositions, y compris celle visant à autoriser le casino Admiral à poursuivre son exploitation, avaient toutes été rejetées.
Le chef du DFJP de l'époque a pris position devant les deux commissions parlementaires au sujet des deux casinos "à machines à sous" de Mendrisio et d'Herisau. Cette affaire fut également évoquée en plénum. C'est pourquoi le Conseil fédéral trouve surprenant, eu égard aux conséquences claires que les dispositions transitoires prévues avaient pour le casino Admiral, qu'il n'ait jamais été fait mention dans une intervention des griefs soulevés aujourd'hui dans le cadre de cette interpellation.
8. Contrairement à ce que prétendent les interpellants, la cheffe du DFJP n'a jamais ordonné la fermeture du casino Admiral. Suite aux décisions prises par le Parlement, il manque au casino Admiral la condition légale de base nécessaire pour obtenir une concession provisoire de type B selon l'article 61 alinéa 1er LMJ. Il ne possède pas d'autorisation d'exploiter le jeu de la boule dûment approuvée par le Conseil fédéral. C'est pour cette raison qu'il doit cesser son activité dès l'entrée en vigueur de la nouvelle LMJ. Pour ces motifs, le Conseil d'Etat du canton du Tessin exige des autorités fédérales qu'elles lui octroient ultérieurement encore l'approbation qui lui fait défaut. La cheffe du DFJP a soumis cette proposition au Conseil fédéral, compétent pour prendre cette décision. Toutefois, le 13 décembre 1999, ce dernier décida de ne pas lever le moratoire toujours applicable aux approbations des autorisations cantonales d'exploiter le jeu de la boule. La cheffe du DFJP communiqua cette décision au Conseil d'Etat du canton du Tessin par courrier du 16 décembre 1999.
Dans le cadre de la préparation de la proposition au Conseil fédéral de ne pas lever le moratoire, la cheffe du DFJP a examiné attentivement la situation dans laquelle se trouvaient Mendrisio et Herisau ainsi que les dix autres demandes encore pendantes et en a informé comme il se doit le Conseil fédéral avant que celui-ci ne prenne sa décision.
9. Le 13 décembre 1999, le Conseil fédéral a confirmé sa décision prise le 24 avril 1996 (moratoire). Cette confirmation intervient après que le Conseil fédéral a eu connaissance de tous les éléments déterminants. Aucun élément ou argument nouveau n'a été avancé pour lui permettre de revenir sur sa décision. S'agissant notamment des griefs aux termes desquels le Conseil fédéral aurait refusé de manière illégitime d'approuver la demande du casino Admiral en 1996, il n'a pas été invoqué d'argument qui n'ait fait, à l'époque déjà, l'objet d'un examen et d'une réfutation. Ainsi, en réponse à une demande de révision formulée par le Conseil d'Etat du canton du Tessin pour le casino Admiral, le Conseil fédéral a une fois de plus confirmé, par décision du 19 janvier 2000, sa volonté de ne pas lever le moratoire.
10. Dans le cadre de la préparation de la proposition au Conseil fédéral, la cheffe du DFJP a demandé qu'il soit examiné très attentivement si des alternatives à la fermeture des casinos de Mendrisio et d'Herisau étaient envisageables. L'analyse minutieuse de ces alternatives a toutefois montré que la seule possibilité conduisait à devoir lever le moratoire. Cela aurait certes permis d'éviter la fermeture du casino Admiral, mais aurait également défavorisé les nombreux cantons qui se sont conformés au moratoire du Conseil fédéral et qui ont suspendu les projets de maisons de jeu sur leur territoire jusqu'à l'entrée en vigueur de la nouvelle LMJ. Il serait injuste de postuler en faveur de cette inégalité de traitement que devraient subir de nombreux cantons au profit de Mendrisio alors que les initiants ont eux-mêmes créé, en pleine connaissance des risques qu'ils prenaient et malgré les mises en garde écrites formulées en temps utile par le DFJP et le Conseil d'Etat tessinois, cette situation de fait accompli, dont ils entendent maintenant imputer les conséquences négatives au Conseil fédéral.
Le Conseil fédéral regrette vivement la perte d'emplois qu'engendrera la fermeture du casino Admiral. Il est toutefois convaincu que cette perte dans le canton du Tessin sera largement compensée par les casinos qui obtiendront une concession A ou B après l'entrée en vigueur de la nouvelle LMJ.