Texte déposé
Les cantons, les banques cantonales et d'autres organismes de droit public détiennent 55 pour cent des actions de la Banque nationale suisse (BNS) - à raison de 39, 14 et 1 pour cent. Outre les dividendes versés sur les actions, les cantons reçoivent deux tiers du bénéfice porté au bilan, le solde revenant à la Confédération. La BNS a pris de gros risques en achetant massivement des devises et des obligations d'Etat; les nouveaux crédits qu'elle prévoit d'accorder au Fonds monétaire international (FMI) font également courir des risques considérables. Les fonds propres de la BNS ayant atteint un plancher, nous prions le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes:
1. Les versements aux cantons et à la Confédération seront-ils suspendus si les provisions qui ne sont pas encore réservées à cet effet sont perdues? La BNS supprimera-t-elle dans ce cas les dividendes versés aux actionnaires?
2. Selon le Conseil fédéral, de combien la BNS devrait-elle reconstituer ses fonds propres avant de pouvoir verser de nouveau un bénéfice aux cantons et à la Confédération?
3. Les cantons et les banques cantonales peuvent-ils être contraints à participer à la reconstitution des fonds propres de la BNS? Si oui, dans quelle mesure? Par ailleurs, qui assumera la part des investisseurs privés (45 pour cent) si ceux-ci ne participent pas à une augmentation de capital?
4. Le cas échéant, la contribution des cantons sera-t-elle fixée selon la clé de répartition des bénéfices de la BNS?
5. A combien s'élèvent les pertes maximales encourues par la BNS, les cantons et la Confédération du fait des engagements pris auprès du FMI et des nouveaux engagements prévus?
6. Selon le Conseil fédéral, qui porte la responsabilité des pertes considérables de la BNS dans le commerce des devises? Quelles nouvelles pertes la BNS et le Conseil fédéral sont-ils prêts à accepter?
7. Pourquoi des accords internationaux entraînant de telles conséquences pour les cantons ne sont-ils pas soumis au référendum? Pourquoi les cantons, qui assument les risques en leur qualité d'actionnaires de la BNS, ne sont-ils pas consultés avant que des garanties ne soient données au FMI? N'auraient-ils pas dû être consultés avant la conclusion d'accords internationaux qui les concernent?
Réponse du Conseil fédéral
du
16.02.2011
1. La convention du 14 mars 2008 entre le DFF et la Banque nationale suisse (BNS) concernant la distribution des bénéfices de la BNS régit les montants annuels versés à la Confédération et aux cantons au titre de cette distribution, de même que les conditions conduisant à la réduction de la distribution, voire à sa suspension totale. Elle contient aussi une clause de réexamen:
a. La convention aujourd'hui en vigueur porte sur les distributions de bénéfices de la BNS pour les exercices 2008 à 2017. Elle prévoit que la BNS distribue un montant annuel de 2,5 milliards de francs à la Confédération et aux cantons pendant cette période.
b. La distribution est réduite si la réserve pour distributions futures passe, après affectation du bénéfice, au-dessous de moins 5 milliards de francs. La réduction est opérée de telle sorte que la réserve pour distributions futures s'établisse à moins 5 milliards de francs après la distribution.
c. La distribution est totalement suspendue si, après affectation du bénéfice, la réserve pour distributions futures passe au-dessous de moins 5 milliards de francs, même sans distribution.
d. La convention doit faire l'objet d'un réexamen si, lors d'un exercice, la réserve pour distributions futures devient négative après affectation du bénéfice (c'est-à-dire après attribution des montants prévus à la provision pour réserves monétaires, versement du dividende et versements à la Confédération et aux cantons) ou, au plus tard, avant la distribution au titre de l'exercice 2013.
La BNS s'attendant à clore l'exercice 2010 par une perte, la convention doit être réexaminée.
Le dividende de la BNS est régi par l'article 31 de la loi sur la Banque nationale (LBN) et il ne doit pas dépasser 6 pour cent du capital-actions, ce qui correspond à un montant de 1,5 milliard de francs. L'éventuelle renonciation au versement du dividende relève de la compétence de l'assemblée générale de la BNS.
2. De par la loi, la BNS est tenue de constituer des provisions suffisantes pour maintenir les réserves monétaires au niveau requis par la politique monétaire.
Ayant constaté, en décembre 2009, que les mesures appliquées au titre de la politique monétaire avaient accru ses risques de marché et de liquidité dans son bilan, la BNS a décidé de renforcer ses fonds propres et son bilan sur le long terme. Alors qu'elle avait pour habitude d'augmenter chaque année sa provision pour réserves monétaires à un rythme correspondant à l'accroissement moyen du produit intérieur brut nominal au cours des cinq années précédentes, elle a prévu de doubler l'attribution aux provisions lors des exercices 2009 à 2013. Elle examine et fixe cependant chaque année le montant de cette attribution.
Les événements de l'année dernière soulignent à quel point la BNS a besoin de disposer d'un capital propre confortable si elle veut mener une politique monétaire indépendante. Force lui est donc d'accroître encore ses fonds propres en constituant des provisions pour réserves monétaires, et cette stratégie ne peut que se répercuter sur sa capacité à distribuer des bénéfices. On ne peut dès lors pas exclure qu'il faille suspendre totalement cette distribution pendant un certain temps et ne la reconduire que partiellement par la suite. Les modalités devront être réglées dans le cadre du réexamen de la convention concernant la distribution des bénéfices de la BNS.
3./4. La BNS constitue ses fonds propres en formant des provisions pour réserves monétaires. Même si au cours d'une seule année des pertes élevées sont possibles, le monopole de la banque nationale en matière monétaire permettra de garantir, sur une moyenne de plusieurs années, les profits nécessaires pour cela.
Si d'éventuelles pertes sur les réserves de devises demeurent élevées à court terme, au point que le montant négatif de la réserve pour distributions futures dépasse les provisions pour réserves monétaires et le capital-actions, on assisterait à un surendettement qui se traduirait par une perte au bilan. La LBN ne contient aucune disposition concernant les conséquences d'un surendettement. Quoi qu'il en soit, la protection des créanciers serait assurée. La Banque nationale étant en mesure de créer de la monnaie de manière autonome, elle peut s'acquitter de ses engagements même si elle est surendettée. Bien qu'une banque centrale puisse subsister à court terme malgré un surendettement tout en s'acquittant de sa mission de politique monétaire, la BNS serait appelée à prendre des mesures pour reconstituer à moyen terme ses fonds propres. Elle peut le faire en réinvestissant ses bénéfices ou, le cas échéant, en acquérant de nouveaux fonds propres. De par la loi, ni la Confédération ni les cantons ne sont toutefois tenus de participer à la reconstitution des fonds propres de la BNS.
5. Conformément à la loi du 4 octobre 1991 concernant la participation de la Suisse aux institutions de Bretton Woods, la BNS fournit les prestations financières incombant à la Suisse en sa qualité de membre du Fonds monétaire international (FMI). Le rapport sur la politique économique extérieure rend compte chaque année de l'engagement financier de la Suisse au sein du FMI, tandis que l'engagement financier de la BNS au titre de la coopération internationale est mis à jour tous les trois mois sur le site Internet de la BNS (http://www.snb.ch/de/iabout/internat/coop/id/internat_coop_commit). Au total, jusqu'à 10,6 milliards de francs peuvent être actuellement mis à disposition du FMI. A fin octobre 2010, celui-ci avait utilisé environ 1,7 milliard de francs. La Confédération ne garantit, jusqu'à concurrence de 550 millions de francs, que les prêts accordés à la facilité du FMI pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC ou Fonds fiduciaire RPC). Relevons que le FMI a toujours tenu ses engagements vis-à-vis des Etats membres.
La loi sur l'aide monétaire (LAMO) permet par ailleurs de libérer un crédit-cadre de 2,5 milliards de francs pour financer d'éventuelles actions d'aide destinées à prévenir ou à corriger des perturbations graves du système monétaire international ou à soutenir des Etats avec qui la Suisse collabore étroitement sur les plans monétaire et économique.
Ces ressources ne sont actuellement pas employées.
Les projets sur lesquels le Parlement doit se prononcer auraient les conséquences suivantes:
a. L'adoption de la ligne de crédit en faveur du Fonds fiduciaire RPC augmenterait le prêt à cette facilité du FMI d'un total de 500 millions de DTS (droits de tirage spéciaux), moyennant une garantie de la Confédération jusqu'à concurrence de 950 millions de francs.
b. Accordée en vertu de la loi sur l'aide monétaire, l'aide spéciale au FMI activerait une ligne de crédit de la BNS de 10 milliards de dollars, garantie jusqu'à concurrence de 12,5 milliards de francs par la Confédération. Cette aide spéciale serait mise en oeuvre par la ratification des Nouveaux accords d'emprunts (NAE), la Confédération continuant à garantir d'éventuelles créances de la BNS envers le FMI.
c. La ratification des NAE modifiés par les membres du FMI ferait passer la ligne de crédit que la BNS accorde au FMI de 1,5 à 10,9 milliards de DTS (soit de quelque 2,3 milliards à environ 16,2 milliards de francs). Ce prêt ne serait pas garanti par la Confédération. Les NAE remplaceraient l'aide spéciale au FMI.
6. En vertu de la loi, la BNS a pour tâche d'assurer la stabilité des prix. La BNS ayant sensiblement abaissé ses taux d'intérêt au cours de la crise financière, le potentiel de cet instrument classique de régulation était pratiquement épuisé au printemps 2009. Pour faire face à la déflation qui menaçait alors, la banque a eu recours à des mesures moins conventionnelles pour s'acquitter de sa tâche. Vu la forte hausse du franc, ces mesures ont également consisté à intervenir sur le marché des devises. L'accroissement massif des réserves de devises de la BNS et, dès lors, des risques à son bilan résultent directement de sa mission de politique monétaire.
La Suisse a l'avantage d'avoir sa propre monnaie et d'appliquer sa politique monétaire en toute indépendance. Ceci permet d'adapter la politique monétaire à la conjoncture économique. Pour autant, des risques ou d'éventuels coûts (engendrés par ex. par des pertes sur le marché des devises) ne sont pas exclus en cas de situation grave, comme celle que nous traversons actuellement. Grâce au monopole d'émission des billets de banque, la BNS dispose toutefois de revenus suffisants pour compenser les pertes et reconstituer ses fonds propres en réinvestissant ses bénéfices.
7. Selon l'article 141 alinéa 1 lettre d de la Constitution fédérale, les traités internationaux, comme celui portant sur la participation de la Suisse aux nouveaux accords d'emprunt (NAE) du FMI, sont sujets au referendum facultatif, dans la mesure où, premièrement, ils sont d'une durée indéterminée et ne sont pas dénonçables, deuxièmement ils prévoient l'adhésion à une organisation internationale, ou troisièmement ils contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en oeuvre exige l'adoption de lois fédérales. Dans le cas présent, ces conditions ne sont pas remplies, comme l'expose le message du Conseil fédéral du 8 septembre 2010. Les NAE sont limités dans le temps et peuvent être dénoncés. Les NAE ne constituent pas une organisation internationale. Les NAE ne contiennent par ailleurs aucune disposition importante fixant des règles de droit et la participation de la Suisse aux NAE n'exige pas l'adoption de lois fédérales. La participation de la BNS aux NAE, à titre de représentant de la Suisse, s'appuie en effet sur la base juridique de l'article 10 de la loi sur la Banque nationale. En outre, la Confédération ne prend aucun engagement financier dans le cadre des NAE.
L'arrêté fédéral portant approbation de l'adhésion de la Suisse aux NAE modifiés du FMI correspond, quant à son contenu, à l'arrêté fédéral du 18 décembre 1997, dont l'adoption a marqué l'adhésion de la Suisse aux NAE de 1998. Il se fonde sur les articles 54 alinéa 1, 99 alinéa 2 et 166 alinéa 2 de la Constitution fédérale, selon lesquelles a. les affaires étrangères relèvent de la compétence de la Confédération, b. l'Assemblée fédérale approuve les traités internationaux dans la mesure où ceux-ci subissent des modifications ayant une incidence matérielle. La participation aux NAE est soumise à l'approbation des Chambres fédérales, car les modifications des NAE ont une incidence matérielle (puisqu'elles augmentent considérablement les engagements de la BNS).