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Curia Vista - Objets parlementaires

11.3473 – Postulat

Mesures organisationnelles supplémentaires pour limiter les risques que les grandes banques font courir à l'économie nationale

Déposé par
Date de dépôt
31.05.2011
Déposé au
Conseil des Etats
Etat des délibérations
Liquidé
 

Texte déposé

Afin de limiter les risques liés aux banques d'importance systémique et dans l'intérêt de l'ordre démocratique et économique suisse, le Conseil fédéral est chargé de présenter, dans un rapport, les avantages et les inconvénients que des contraintes légales supplémentaires auraient pour lesdites banques. Il s'agit d'étudier notamment le pour et le contre d'une séparation des métiers bancaires d'une part, d'un modèle de holding dépourvu d'obligation d'assistance mutuelle entre les filiales d'autre part. En complément aux conclusions du rapport de la commission d'experts de septembre 2010 et aux propositions émises par le Conseil fédéral dans le message 11.028, le rapport présentera des propositions de réforme plus poussées pour limiter autant que possible les problèmes du "too big to fail" (trop grand pour être mis en faillite) et du "too big to be rescued" (trop grand pour être sauvé). Le rapport indiquera également les éléments clés d'une future législation en la matière - éléments qui justifieraient aux yeux du Conseil fédéral une séparation des métiers bancaires ou une nouvelle structure de holding dans une forme adaptée au contexte suisse.

Développement

Pour autant que le Conseil fédéral concrétise les conclusions qu'il a tirées du rapport de la commission d'experts du 30 septembre 2010, des mesures touchant aux fonds propres, aux liquidités, à la répartition des risques et à l'organisation contribueront substantiellement à réduire les problèmes du "too big to fail" et du "too big to be rescued". Elles ne changeront cependant rien aux structures de base actuelles ni à la protection apportée de facto par l'Etat à certaines - pour l'instant deux - entreprises privées, avec toutes les conséquences politiques, financières et économiques que cela implique. Du fait des sommes énormes en jeu et des imbrications avec le reste de l'économie, on peut se demander si la séparation structurelle des fonctions d'importance systémique (voir rapport de la commission d'experts) serait effectivement possible en cas de crise. Il existe aussi un risque que le politique néglige les causes pour porter son attention sur les symptômes et bâtisse par voie de conséquence un système de surveillance disproportionné qui se développerait largement en fonction du foyer de crise potentiel. Les petites et moyennes banques pourraient pâtir du renforcement des exigences liées au niveau général de surveillance des banques d'importance systémique.

L'idée d'une séparation des activités bancaires, c'est-à-dire de la séparation des activités commerciales (dépôts/crédits) et des activités d'investissement (titres), ou d'une séparation selon d'autres critères n'est pas nouvelle. Les Etats-Unis ont par exemple eu de 1933 à 1999 une loi qui prévoyait la séparation des activités commerciales et des activités d'investissement ("Glass-Steagall Act"). Dans son rapport intermédiaire d'avril 2011, la Commission bancaire anglaise (ICB) admet le principe d'une banque universelle, mais exige que les principaux secteurs d'une banque d'importance systémique soient répartis entre plusieurs filiales ("ring-fencing"). La mise en place, en Suisse, d'une structure de type holding capable de faire face au problème du "too big to fail" devrait, sur la base des enseignements de l'ATF 116 Ib 331 (p. 332), être déliée du "devoir d'assistance de fait", pour autant que cela soit juridiquement et politiquement possible (notamment au plan international).

L'importance systémique des deux grandes banques suisses est unique en ce sens qu'à leur position dominante dans notre pays, mesurée par exemple aux parts de marché des établissements de crédit non assurés, s'ajoute leur intrication dans l'économie mondiale. Compte tenu de cette situation qui favorise le problème du "too big to fail", il est vital de séparer les fonctions d'importance systémique (par exemple le trafic des paiements et les dépôts d'épargne) de la production et du commerce de titres. Les problèmes du "too big to fail" et du "too big to be rescued" sont incompatibles avec les fondamentaux de la démocratie et de l'économie de marché. Je ne parle pas là uniquement des conséquences immédiates d'une faillite éventuelle ou réelle, mais également des distorsions du marché et de la politique qu'ils entraînent au quotidien.

Les avantages et les inconvénients d'un système optimal de séparation des activités bancaires ou d'une structure de holding - ou d'une troisième variante axée sur le long terme, si sa création devait s'avérer nécessaire au vu des conclusions du rapport du Conseil fédéral - doivent être examinés à la lumière de l'évolution attendue des économies suisse et mondiale. Il faudra ce faisant tenir compte de la compétitivité internationale de la place financière suisse. Le rapport présentera également les risques possibles de contournement du système. Enfin, vu les enjeux liés au problème du "too big to fail", il est indispensable que le rapport donne la priorité à l'intérêt public plutôt qu'aux intérêts d'entreprises particulières.

Avis du Conseil fédéral du 24.08.2011

Le 4 novembre 2009, le Conseil fédéral a chargé une commission d'experts d'examiner et de proposer, sous la forme d'un rapport, une solution visant à réduire considérablement les risques que les grandes banques font courir au contribuable et à l'économie nationale. Dans son rapport final du 30 septembre 2010, la commission d'experts a présenté les conclusions de son examen détaillé ainsi qu'un train de mesures complet et harmonisé sur le fond. Ses recommandations visent, d'une part, à durcir les exigences en matière de fonds propres, tout en les assortissant de nouveaux instruments de capital et, d'autre part, à adopter des mesures organisationnelles permettant d'assurer, même en temps de crise, les services indispensables dans les domaines du trafic des paiements, des dépôts et des crédits. Le tout est complété par des prescriptions plus strictes en matière de liquidités et des prescriptions sur la concentration des risques.

La commission d'experts a notamment examiné le modèle de holding et le système de séparation des activités bancaires mentionnés dans le postulat. A l'unanimité, les experts sont parvenus à la conclusion que ces deux mesures sont inappropriées pour la Suisse. Ils estiment qu'elles ne permettent pas d'atteindre les objectifs visés, qu'elles comprennent des incitations trop fortes et qu'elles peuvent être remplacées par d'autres mesures, moins radicales pour les banques concernées. Concrètement, selon le rapport d'experts, une structure de holding ne limite la responsabilité du groupe que si, parallèlement, ses diverses parties sont totalement séparées sur les plans de la gestion opérationnelle, du personnel et des structures juridiques, ce qui mène pratiquement à un démantèlement du groupe et constitue une atteinte à la liberté économique. En outre, toujours selon le rapport, il est probable qu'en cas de crise, les pays touchés par la faillite d'une filiale obtiennent malgré tout de la Suisse qu'elle sauve un établissement.

En ce qui concerne la séparation des activités bancaires et l'interdiction d'effectuer des opérations pour compte propre qui en découle, tous les experts considèrent que non seulement la définition du terme négoce pour compte propre est compliquée, mais qu'on ne pourrait en outre exclure un transfert de ces activités dans un secteur moins réglementé, ce qui aurait pour effet de déplacer le problème au lieu de le résoudre.

Après une étude approfondie du rapport d'experts, le Conseil fédéral est lui aussi parvenu à la conclusion que le train de mesures proposé représente la solution la plus appropriée et la plus cohérente au problème du "too big to fail". C'est pourquoi il a repris et approfondi cette solution dans le cadre de son message 11.028. Le Conseil fédéral suit l'avis de la commission d'experts selon laquelle des mesures supplémentaires concernant les groupes et la séparation des activités bancaires ne sont pas réalisables. Compte tenu de ce qui précède et des importants travaux d'analyse menés par la commission d'experts sur ce sujet, il ne voit aucune raison de procéder à des examens complémentaires.

Proposition du Conseil fédéral du 24.08.2011

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.

 
 

Chronologie / procès-verbaux

Date Conseil  
21.09.2011CERejet.
 

Conseil prioritaire

Conseil des Etats

Cosignataires (1)

 
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