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Curia Vista - Note de synthèse

05.028

Réforme des chemins de fer 2

 

Message du 23 février 2005 sur la réforme des chemins de fer 2

 

Situation initiale

La réforme des chemins de fer 2 vise surtout à revoir et à harmoniser le financement de l'infrastructure. Elle traite également de la révision du service de sécurité, de la garantie de la non-discrimination dans l'accès au réseau, de l'égalité de traitement des entreprises de transport et de l'adaptation des réformes précédentes. Ses objectifs principaux sont l'amélioration de l'efficacité des transports publics et la garantie d'un système ferroviaire performant grâce à un meilleur rapport coûts-bénéfices dans l'emploi des fonds publics. Son orientation est conforme à l'évolution de l'Union européenne (UE), où la libéralisation du trafic marchandises se place au premier plan (paquets ferroviaires 1 et 2). Dans le secteur de l'infrastructure, l'UE met surtout l'accent sur des règles uniformes favorisant l'interopérabilité.

En ce qui concerne le financement du réseau ferré suisse, on est confronté à des structures qui résultent de l'histoire dans une large mesure : la Confédération est seule responsable des lignes "d'importance nationale" (par exemple l'ensemble du réseau CFF), alors que le financement de la plupart des lignes des chemins de fer privés se fait en collaboration avec les cantons, dans le cadre de l'indemnisation du trafic régional. Enfin, le financement des lignes de tramways incombe uniquement aux cantons. Cette responsabilité financière, qui repose jusqu'ici sur trois piliers, doit désormais être scindée selon des critères fonctionnels, ce qui améliorera la transparence.

Conformément à la nouvelle péréquation financière, les doubles compétences devront disparaître à l'avenir. Les lignes étant réparties en un réseau de base et un réseau complémentaire, le financement du réseau de base (majeure partie de toutes les lignes, y compris le réseau du transit et du trafic longues distances) sera de la responsabilité de la Confédération, alors que les cantons et les communes se verront confier la responsabilité du financement du réseau complémentaire, constitué d'un nombre beaucoup plus restreint de lignes présentant une importance exclusivement locale ou régionale. La nouvelle répartition doit se faire de manière neutre sur le plan financier. L'instrument de la convention quadriennale sur les prestations des CFF, introduite par la réforme des chemins de fer, a fait ses preuves et devra désormais être appliqué à tous les chemins de fer cofinancés par la Confédération.

Le maintien de la sécurité publique ne peut plus être garanti par la loi de 1878 sur la police des chemins de fer. La réforme des chemins de fer 2 vise donc à adapter la loi aux exigences actuelles. L'objectif est d'améliorer la sécurité pour les voyageurs, les employés et l'exploitation ferroviaire. Le futur service de sécurité devra être actif dans tous les transports publics, il pourra aussi être confié à une organisation privée domiciliée en Suisse. Les tâches des polices cantonales et communales resteront inchangées; la collaboration avec le service de sécurité sera accrue. Avec la réforme des chemins de fer 1, Suisse a introduit en 1999 l'accès non-discriminatoire au réseau. Afin de garantir encore mieux la non-discrimination, la Commission d'arbitrage sera dotée de davantage de compétences : elle pourra ouvrir des enquêtes d'office. Il suffira pour cela qu'elle suspecte un comportement discriminatoire dans l'accès au réseau. Cette adaptation correspond à l'évolution du droit de l'UE. Elle est liée à l'harmonisation de la législation ferroviaire suisse avec celle de l'UE. Conjointement avec d'autres adaptations de lois, on créera ainsi la base légale permettant d'intégrer les deux paquets ferroviaires.

L'adaptation aux directives européennes sur l'interopérabilité est aussi en cours de préparation. Ces directives visent à faciliter l'écoulement du trafic en toute sécurité à travers le continent. L'interopérabilité crée des lignes ferroviaires standardisées et performantes, améliorant ainsi l'échange de marchandises avec notre principal partenaire commercial, l'Union européenne. Elle permet donc de mieux absorber par le rail, sur l'itinéraire le plus direct, le transit sur l'axe Nord-Sud. Cela étant, elle contribue à l'utilisation des tunnels de base de la NLFA. C'est absolument fondamental pour rentabiliser ces ouvrages qui marqueront notre siècle. Etant donné sa politique de transfert et l'objectif d'une politique coordonnée des transports, la Suisse s'intéresse beaucoup à la mise en place, en Europe, d'un système ferroviaire uniforme du point de vue de la sécurité.

En adaptant la réglementation aux directives sur l'interopérabilité et aux paquets ferroviaires de l'UE, il sera possible d'améliorer sensiblement les prestations des systèmes ferroviaires tout en maintenant la sécurité. L'ouverture du marché sera aussi accélérée. La politique suisse en matière de transfert du trafic sera renforcée et les chemins de fer suisses bénéficieront de nouvelles chances commerciales. L'ouverture croissante du marché du trafic ferroviaire, lancée dans l'UE avec ses paquets ferroviaires, est compatible avec la législation suisse. D'autres adaptations législatives ne sont pas nécessaires.

La réforme des chemins de fer 2 a un autre objectif fondamental : coordonner les conditions-cadres pour toutes les entreprises. L'accent est mis sur l'harmonisation du financement des investissements, c'est-à-dire sur l'égalité de traitement des entreprises lors du financement des véhicules, des bateaux, des ateliers et des autres mises de fonds dans le secteur des transports. Pour que le secteur des transports réponde le plus possible aux exigences du marché, il faut, notamment pour des raisons budgétaires, assurer un financement sans utiliser directement des fonds de l'Etat. A l'inverse, l'exemple des CFF montre que la garantie de l'Etat peut être utilisée en arrière-plan pour obtenir des coûts de capitaux nettement plus bas.

D'autres harmonisations concernent le droit de gage et quelques réglementations spéciales figurant dans la loi sur les CFF. La réforme des chemins de fer 2 ne contient pas d'autre décisions sur le paysage ferroviaire suisse. Le Conseil fédéral a déjà posé les jalons de cette réforme et mis en branle le processus de consolidation. La Confédération, dans sa fonction de propriétaire, ainsi que les cantons, soutiendront activement cette évolution. Aucune autre modification de loi n'est nécessaire à cet effet.

La réforme des chemins de fer 2 vise, enfin, à combler des lacunes au niveau de la réglementation. L'appel d'offres et le désendettement méritent d'être mentionnés tout particulièrement. Il faut améliorer la sécurité juridique des appels d'offre qui, à l'heure actuelle, sont facultatifs. Dorénavant, ils devraient y avoir en cas d'offres ou de prestations insuffisantes, un système d'évaluation garantissant la régularité des opérations. Par ailleurs, l'appel d'offres n'interviendra qu'à l'expiration de la concession, qui représentera ainsi une sécurité déterminante pour les entreprises.

Etant donné que la réforme des chemins de fer 1 a servi à désendetter les CFF, la réforme 2 doit aussi faciliter le désendettement des chemins de fer privés. Toutefois, cela ne doit avoir lieu que pour les entreprises disposées à se soumettre à un processus de consolidation. Si les cantons collaborent pour leur quote-part, la Confédération convertira en capital propre les prêts sans intérêts octroyés pour l'infrastructure. De ce fait, le rapport entre le capital propre et les capitaux étrangers atteindra à nouveau une valeur appropriée et les entreprises pourront constituer les réserves nécessaires. (Source : message du Conseil fédéral 2005)

L'examen du projet de réforme des chemins de fer 2 a nécessité, au fil des ans, la publication de messages complémentaires (messages complémentaires du 9 mars 2007 et du 20 octobre 2010). Afin de respecter la chronologie des faits, les situations initiales relatives aux projets concernés ont été intercalées, en italique, dans la synthèse des délibérations ci-après.

Délibérations

Cronologia / verbali

Data Consiglio Titolo
03.10.2005CN
08.12.2005CS

Disegno 1

Loi fédérale sur le transport de voyageurs (LTV)

Data Consiglio Titolo
05.03.2009CNClassificare (liquidato a causa del oggetto 9).
10.03.2009CSAdesione.

Disegno 2

Loi fédérale sur le service de sécurité des entreprises de transport (LSST)

Data Consiglio Titolo
05.03.2009CNClassificare (liquidato a causa del oggetto 8).
10.03.2009CSAdesione.

Disegno 3

Loi fédérale sur les transports publics (LTP)

Data Consiglio Titolo
05.03.2009CNClassificare (liquidato a causa del oggetto 9).
10.03.2009CSAdesione.

Disegno 4

Loi fédérale sur les entreprises de transport par route (Loi sur les entreprises de transport par route, LETR)

Data Consiglio Titolo
05.03.2009CNClassificare (liquidato a causa del oggetto 9).
10.03.2009CSAdesione.

Disegno 5

Loi fédérale sur les chemins de fer (LCdF)

Data Consiglio Titolo
05.03.2009CNResto in sospeso (soltanto parzialmente liquidato a causa del oggetto 9).
10.03.2009CSAdesione.

Disegno 6

Loi fédérale portant modification de lois en raison de la deuxième réforme des chemins de fer

Data Consiglio Titolo
05.03.2009CNClassificare (liquidato a causa del oggetto 9).
10.03.2009CSAdesione.

Disegno 7

Arrêté fédéral sur la transformation du crédit de construction octroyé au BLS Chemin de fer du Loetschberg SA en prêt conditionnellement remboursable

Data Consiglio Titolo
05.03.2009CNClassificare (liquidato a causa del oggetto 06.027, disegno 2).
10.03.2009CSAdesione.

Disegno 8

Loi fédérale sur le service de sécurité des entreprises de transport (LSST) (du 9 mars 2007)

Data Consiglio Titolo
11.03.2008CNDecisione divergente dal disegno del Consiglio federale.
22.09.2008CSDivergenze.
05.03.2009CNDivergenze.
10.03.2009CSAdesione.
20.03.2009CNLa legge è respinta in votazione finale.
20.03.2009CSLa legge è adottata nella votazione finale.

Disegno 9

Loi fédérale sur la réforme des chemins de fer 2 (Révision des actes normatifs concernant les transports publics) (du 9 mars 2007)

Data Consiglio Titolo
11.03.2008CNDecisione divergente dal disegno del Consiglio federale.
22.09.2008CSDivergenze.
05.03.2009CNDivergenze.
10.03.2009CSDivergenze.
11.03.2009CNAdesione.
20.03.2009CNLa legge è adottata nella votazione finale.
20.03.2009CSLa legge è adottata nella votazione finale.

Disegno 10

Loi fédérale sur les transports publics (LTP) (Projet de la CTT-N du 15 octobre 2007)

Data Consiglio Titolo
05.03.2009CNClassificare (liquidato a causa del oggetto 4/07.047: Legge sul trasporto di merci).

Disegno 11

Loi fédérale sur la deuxième partie de la réforme des chemins de fer 2

Data Consiglio Titolo
14.03.2011CNDecisione divergente dal disegno del Consiglio federale.
01.06.2011CSDivergenze.
06.12.2011CNDivergenze.
28.02.2012CSDivergenze.
07.03.2012CNDivergenze.
15.03.2012CSAdesione.
16.03.2012CNLa legge è adottata nella votazione finale.
16.03.2012CSLa legge è adottata nella votazione finale.

Le Conseil national a renvoyé l'objet au Conseil fédéral avec mandat :

1. de proposer un nouveau concept en ce qui concerne la répartition du réseau en un réseau de base et un réseau complémentaire, ou de renoncer totalement à cette répartition;

2. d'intégrer dans ce nouveau concept le financement d'une réorganisation à la fois concrète et efficace du paysage ferroviaire suisse;

3. de présenter de manière exhaustive les conséquences de la réforme des chemins de fer 2, en tenant particulièrement compte de la problématique des caisses de pension s'agissant des entreprises de transport concessionnaires (ETC), eu égard notamment à la future compétitivité des différentes entreprises ferroviaires. De plus, il conviendra de présenter des solutions envisageables en matière de désendettement et d'égalité de traitement des ETC, y compris en ce qui concerne les caisses de pension.

Le Conseil fédéral est en outre chargé de garantir, d'ici à l'entrée en vigueur de la réforme des chemins de fer 2, la prolongation du financement des ETC.

Les groupes socialiste et UDC ont voté presque à l'unanimité pour le renvoi, tandis que les Verts et les radicaux étaient partagés. A l'opposé, la grande majorité des démocrates-chrétiens et la totalité du groupe PEV-UDF se sont prononcées pour un examen rapide du projet et contre un renvoi au Conseil fédéral.

L'opposition portait surtout sur le nouveau mode de financement de l'infrastructure ferroviaire proposé par le Conseil fédéral, à savoir la division du réseau suisse en réseau de base (financé uniquement par la Confédération) et réseau complémentaire (financé uniquement par les cantons). Au nom de la majorité du groupe UDC, Ulrich Giezendanner (V, AG) a plaidé en faveur du renvoi du projet, demandant qu'il soit complété par un volet consacré à l'assainissement financier des caisses de pension des CFF et des entreprises de transport privées. S'exprimant au nom des socialistes, Andrea Hämmerle (S, GR) a également demandé que le projet prévoie une solution au problème des caisses de pension; il a estimé en outre que la Confédération devait jouer un rôle actif au niveau de la structure du paysage ferroviaire suisse, afin d'éviter une "cannibalisation sauvage" du marché par les grandes entreprises.

La Commission des transports et des télécommunications (CTT) du Conseil des Etats a elle aussi recommandé à l'unanimité à son conseil de renvoyer le projet au Conseil fédéral. Au nom de la commission, Rolf Escher (C, VS) a indiqué que la commission considérait en réalité que renvoyer le projet au Conseil fédéral n'était pas la meilleure solution : non seulement le projet contenait un certain nombre d'éléments dont le bien-fondé n'était pas remis en cause et qu'il convenait de régler d'urgence, telle la convention quadriennale sur les prestations des ETC, mais la réorganisation du paysage ferroviaire suisse et la problématique des caisses de pension des ETC ne pourront être traitées dans le cadre de la Réforme des chemins de fer 2. Si la commission a néanmoins décidé de proposer le renvoi du projet, c'est pour des raisons purement tactiques : en se ralliant à la décision du Conseil national et en évitant donc de créer une divergence, elle évite de retarder encore davantage le traitement du dossier. Elle a cependant suggéré qu'il soit demandé au Conseil fédéral de scinder ce dernier en plusieurs volets et de soumettre aux Chambres sous la forme d'un projet distinct et dans les meilleurs délais ceux sur lesquels il y avait consensus, quitte à ce que le reste soit traité plus tard. Se ralliant à la proposition de sa commission, le Conseil des Etats a voté le renvoi du projet au Conseil fédéral.

Donnant suite à un mandat des commissions des transports, le Conseil fédéral a présenté, le 9 mars 2007, un message complémentaire sur la réforme des chemins de fer 2 (ad 05.028).

Il a soumis deux nouveaux projets au Parlement : le premier vise à remplacer la loi de 1878 sur la police des chemins de fer par une nouvelle loi fédérale sur le service de sécurité des entreprises de transport (projet 8) et le second, à adapter les différents actes normatifs concernant les transports publics au moyen de la loi fédérale sur la réforme des chemins de fer 2 (projet 9). Ce projet 9 comprend vingt-quatre projets de lois (vingt-deux révisions et deux nouvelles lois), regroupant ainsi les actes normatifs concernant les transports publics.

Dans son premier message du 23 février 2005 intitulé " réforme des chemins de fer 2 ", le Conseil fédéral avait présenté au total sept projets d'actes. Dans le message complémentaire soumis au Parlement, le Conseil fédéral a opté pour une autre approche ; il a réuni l'ensemble des modifications et des projets de lois en deux projets (projets 8 et 9). Les nouveaux projets comprennent les points peu contestés de la première mouture, à savoir la révision du service de sécurité, l'égalité de traitement des entreprises de transport, ainsi que le développement des réformes précédentes.

Le futur service de sécurité devra opérer dans tous les transports publics, y compris dans les entreprises d'autobus, de navigation et de transport à câbles. Par ailleurs, cette mission pourra être confiée à une organisation privée domiciliée en Suisse, moyennant l'autorisation de la Confédération. Quant aux polices cantonales et communales, elles verront leurs tâches inchangées, si ce n'est un renforcement de la collaboration avec le service de sécurité. En matière de coordination des conditions-cadres pour toutes les entreprises, l'accent est mis sur l'harmonisation du financement des investissements - c'est-à-dire sur l'égalité de traitement des entreprises lors du financement des véhicules, des bateaux, des ateliers et des autres mises de fonds dans le secteur des transports -, mais d'autres mesures concernent également l'exonération fiscale des prestations soumises à concession, le droit de gage et quelques réglementations spéciales figurant dans la loi sur les CFF.(Source: message du Conseil fédéral)

Les débats au Conseil national ont essentiellement porté sur le projet de loi fédérale sur le service de sécurité des entreprises de transport (LSST ; projet 8). Le Conseil national, qui a décidé de changer l'intitulé de la LSST en " loi fédérale sur les organes de sécurité des entreprises de transports publics ", a approuvé par 99 voix contre 84 la possibilité de confier, moyennant autorisation de l'Office fédéral des transports, les tâches des organes de sécurité à une organisation privée ayant son siège en Suisse et détenue majoritairement par des propriétaires suisses (art. 3, al. 2). Les socialistes et les Verts se sont opposés à cette disposition, estimant qu'assurer la sécurité dans les transports publics constitue une tâche de souveraineté.

Le projet prévoit que la police ferroviaire se compose de deux organes distincts, soit un service de sécurité et une police des transports : si les compétences du premier se bornent au contrôle des documents d'identité ainsi qu'à l'interpellation et à l'exclusion des personnes dont le comportement n'est pas conforme aux prescriptions, le Conseil national a décidé que la seconde serait également habilitée à confisquer des objets et à confier les personnes interpellées à la police. En outre, une majorité bourgeoise a approuvé une disposition permettant à la police des transports d'arrêter provisoirement des personnes, contre l'avis du Conseil fédéral et malgré l'avertissement du conseiller fédéral Moritz Leuenberger qui a souligné le risque que la police ferroviaire empiète ainsi sur le domaine des polices cantonales. Le Conseil fédéral voulait également que la loi exclue expressément les armes à feu de l'équipement des organes de sécurité (art. 4, al. 3). Malgré le soutien d'une minorité composée principalement de représentants du camp rose-vert, cette position a été rejetée au profit d'une proposition de la majorité selon laquelle le Conseil fédéral " définit la formation, l'équipement et l'armement des services de sécurité "; les armes à feu ne sont ainsi pas explicitement interdites.

Lors du vote sur l'ensemble, la loi fédérale sur les organes de sécurité des entreprises de transports publics a été adoptée par 118 voix contre 62, le camp bourgeois ayant voté en bloc en faveur du texte, à l'inverse des Verts et des socialistes.

Concernant la révision de la loi sur les chemins de fer (dans le cadre de la loi fédérale sur la réforme des chemins de fer 2 - projet 9), des minorités de la gauche et des Verts se sont opposées en vain à un délai de conservation des enregistrements vidéo par les entreprises de transport de 100 jours (art. 16b, al. 4), préférant le limiter à 4 jours (proposition des Verts) ou à 30 jours (proposition des socialistes). Pour mémoire, les CFF conservent actuellement de tels enregistrements durant 24 heures. Pour le conseiller fédéral Moritz Leuenberger, la durée de conservation importait moins que le fait qu'aucune personne non autorisée ne puisse accéder à ces données. La proposition défendue par ces minorités de prévoir une formation spécifique pour les agents de la police des transports n'a pas non plus passé la rampe.

Les débats concernant le projet de loi fédérale sur le transport de voyageurs (LTV) - qui fait partie du projet de la loi sur la réforme des chemins de fer (projet 9) - ont porté principalement sur une proposition de la majorité de la commission relative à l'article 34 (Aides financières), selon laquelle la Confédération peut transformer les prêts remboursables accordés pour le financement d'investissements de remplacement et de renouvellement dans le secteur des transports en prêts conditionnellement remboursables ou suspendre leur remboursement. Le Conseil a décidé de biffer cette disposition, suivant en cela une minorité de la commission. Le groupe UDC, par la voix de Max Binder (V, ZH), a considéré qu'il s'agit de pratiques douteuses, puisque tout le monde est conscient que les bénéficiaires de ces prêts ne seront jamais en mesure de les rembourser, voire n'y seront pas astreints. La majorité de la commission et le conseiller fédéral Moritz Leuenberger ont quant à eux souligné qu'il est principalement question ici de traiter les entreprises de transport concessionnaires (ETC) à égalité avec les CFF, qui bénéficient depuis longtemps déjà de ces conditions. Le Conseil national a suivi ici la proposition de la minorité et a décidé, par 98 voix contre 81, de biffer la disposition du projet de loi.

La proposition de minorité déposée par les socialistes et les Verts, visant à obliger par la loi les entreprises à " respecter les dispositions du droit du travail, ainsi que les conditions de travail usuelles dans la branche " (art. 18, LTV), a été rejetée.

Enfin, les volets du projet qui visent à harmoniser les dispositions techniques et comptables et à garantir une concurrence équitable entre les CFF et les chemins de fer privés en ce qui concerne l'acquisition et l'entretien de matériel roulant n'ont pas été contestés.

Comme au Conseil national, la discussion au Conseil des Etats a porté en premier lieu sur la loi fédérale sur le service de sécurité des entreprises de transport (LSST) et la définition des compétences des organes de sécurité. L'entrée en matière a été décidée sans opposition.

S'exprimant au nom de la commission, Peter Bieri (CEg, ZG) a insisté sur le fait que le champ de compétence de la police ferroviaire (police des transports et service de sécurité) en matière de sécurité dans les transports publics devait être clairement défini et distingué de celui de la police cantonale. Il ne s'agit pas de créer une police fédérale à part entière, mais de délimiter les compétences de chacune de ces deux institutions. Ernst Leuenberger (S, SO) et Claude Janiak (S, BL) craignaient que la délégation de tâches de sécurité relevant de l'Etat à des entreprises privées ne menace le monopole de la force publique. Ernst Leuenberger (S, SO) a fait part de son inquiétude concernant la loi sur le service de sécurité dont le Conseil national a, selon lui, fait une nouvelle loi sur la police, en attribuant au service de sécurité des compétences relevant de la vraie police. Claude Janiak a affirmé considérer le monopole de la force publique comme l'un des plus grands acquis de l'Etat de droit et l'une des caractéristiques de l'Etat moderne, précisant que le recours à la force pour imposer le respect de la loi et garantir une cohabitation harmonieuse devait par conséquent rester du seul ressort des autorités publiques démocratiquement légitimes.

Concernant la question de l'organisation juridique du service de sécurité (art. 3), le Conseil des Etats s'est toutefois rallié à la décision du Conseil national. En vertu de l'article 3, les entreprises de transport peuvent, sous réserve de l'autorisation de l'Office fédéral des transports, confier le service de sécurité à une organisation privée ayant son siège en Suisse et détenue majoritairement par des propriétaires suisses. Une minorité de la commission emmenée par Ernst Leuenberger (S, SO) avait déposé une proposition demandant que les entreprises de transport recourant à des entreprises de sécurité privées détiennent la majorité du capital et des droits de vote (art. 3, al. 2). Cette proposition de minorité a été rejeté par 28 voix contre 14.

L'équipement des organes de sécurité (art. 4, al. 3) a suscité de vifs débats. Le Conseil fédéral souhaitait autoriser l'usage de matraques et de sprays irritant pour l'auto-défense et l'aide à une personne en danger. Il a cependant explicitement interdit l'emploi d'armes à feu. Le conseiller fédéral Moritz Leuenberger était d'avis que le port d'armes à feu dans les trains risquerait d'entraîner une escalade dans la violence et de constituer par-là une menace pour la sécurité des passagers. Une minorité de gauche a demandé au conseil de se rallier au projet du Conseil fédéral. Le Conseil des Etats a décidé, par 24 voix contre 17, de se rallier à la décision du Conseil national et de rejeter la proposition du Conseil fédéral d'exclure les armes à feu de l'équipement des organes de sécurité. Il appartient dès lors au Conseil fédéral de définir, par voie d'ordonnance, l'équipement et l'armement des organes de sécurité.

Concernant les compétences des organes de sécurité, le Conseil des Etats a décidé de biffer la version votée par le Conseil national visant à étendre les compétences des organes de sécurité et à autoriser la police des transports à contrôler, fouiller et arrêter provisoirement les personnes soupçonnées d'enfreindre des lois fédérales (art. 5, al. 2).

Au vote sur l'ensemble, le Conseil des Etats a adopté, par 19 voix contre 6, et 3 abstentions, le projet d'une loi fédérale sur le service de sécurité des entreprises de transport, qui - suivant la décision des deux conseils - a été rebaptisée " loi fédérale sur les organes de sécurité des entreprises de transports publics ".

Le Conseil des Etats s'est ensuite penché sur le second volet du message (" loi fédérale sur la réforme des chemins de fer 2 " - Révision des actes normatifs concernant les transports publics) et s'est occupé en particulier d'harmoniser les conditions cadres et les conditions de financement des investissements applicables aux CFF et aux autres entreprises de transports publics.

Deux dispositions du projet de loi fédérale sur le transport de voyageurs (LTV) ont fait l'objet de discussions plus approfondies. D'une part, le Conseil national avait décidé, par 91 voix contre 81, d'étendre le champ d'application de l'art. 28, qui règle le principe de l'indemnisation par la Confédération et les cantons des coûts non couverts pour le transport régional des voyageurs. D'après lui, les prestations de transport touristique exemplaires devraient également être soutenues si elles sont intégrées dans le management de destination et si elles contribuent à l'augmentation de la valeur ajoutée touristique et à la réduction des émissions polluantes. Compte tenu des faibles moyens financiers à disposition et considérant qu'il ne s'agissait pas de promouvoir différentes branches économiques, mais la desserte de base et les transports régionaux de voyageurs, la majorité de la commission a proposé au conseil de biffer cet ajout du projet. La proposition de la minorité René Imoberdorf (CEg, VS) de maintenir la version du Conseil national a été rejetée par 28 voix contre 8.

D'autre part, le Conseil a également débattu de la possibilité pour les entreprises qui bénéficient d'une aide de l'Etat de reverser une part de leurs bénéfices. Une minorité Ernst Leuenberger (S, SO) souhaitait tout bonnement supprimer cette possibilité, arguant qu'il n'était pas acceptable que des entreprises subventionnées par l'Etat pour une mission de service public puissent reverser des bénéfices réalisés grâce à ces subventions. C'est cependant la proposition de la majorité de la commission qui l'a emporté au conseil par 24 voix contre 13 : deux tiers au moins des éventuels excédents de recettes seront donc attribués à une réserve spéciale destinée aux futurs découverts; mais dès que cette réserve atteint 10 % du chiffre d'affaires annuel ou 12 millions de francs, l'entreprise peut disposer librement de son bénéfice (art. 36, al. 2).

Au vote sur l'ensemble, la loi fédérale sur la réforme des chemins de fer 2 a été adoptée à l'unanimité.

C'est au cours de la session de printemps 2009 que les conseils ont procédé à l'élimination des divergences concernant les deux projets (8 et 9). Dans la discussion concernant la loi fédérale sur les organes de sécurité des entreprises de transports publics, le Conseil national s'est rallié à la décision du Conseil des Etats pour l'art. 3, al. 4, renonçant ainsi à une interdiction explicite des armes à feu pour les agents de la police des transports. Une minorité de la commission, issue de la gauche et des Verts, a tenté sans succès de maintenir cette interdiction, que le Conseil fédéral avait d'ailleurs prévue dans son projet de loi. Avec cette décision du Conseil national, c'est désormais le Conseil fédéral qui a la compétence de régler, par voie d'ordonnance, l'armement des organes de sécurité. Le conseiller fédéral Moritz Leuenberger a souligné que le Conseil fédéral était explicitement opposé à l'usage d'armes à feu par la police des transports. Il a annoncé que le gouvernement avait l'intention d'inscrire leur interdiction dans l'ordonnance, sans pouvoir cependant garantir que cette interdiction serait maintenue à jamais. Le conseiller fédéral a en effet rappelé qu'un changement du contexte politique peut rapidement effacer des principes, même lorsqu'ils semblent gravés dans le marbre.

Le Conseil national a encore rejoint le Conseil des Etats sur un autre point controversé. Dans sa première version du projet, le Conseil national entendait accorder à la police des transports des compétences très étendues, que le Conseil des Etats a ensuite écartées du projet de loi. Une minorité de la Commission des transports du Conseil national, constituée de membres du groupe UDC, tenait cependant à maintenir l'autorisation pour la police des transports de fouiller des personnes et, si nécessaire, de les arrêter provisoirement.

S'exprimant au nom de la minorité de la commission, Max Binder (V, ZH) a déploré la proposition de la majorité, estimant que les usagers et la population attendent de la police des transports qu'elle soit compétente et dispose des moyens d'agir de la manière adéquate. Il a jugé que sans l'ajout de la disposition en discussion (art. 5, al. 2, let. c), la police des transports serait reléguée au rang d'un simple service de sécurité qui ne pourrait intervenir qu'en cas de déprédations, d'incivilités ou de défaut de titre de transport, n'étant même pas habilitée à agir lorsqu'elle a de bonnes raisons de penser qu'une infraction à une loi fédérale a été commise. Les partisans de la majorité, ainsi que le conseiller fédéral Moritz Leuenberger, ont mis en garde contre l'insécurité du droit que pourraient entraîner les propositions de la minorité. Selon eux, celles-ci ne précisent pas ce que signifie " arrêter provisoirement ", ni dans quel délai les suspects devraient être remis à la police ; elles prévoient de plus que la police des transports puisse intervenir sur simple soupçon d'infraction à une loi fédérale, mais sans préciser quelles lois fédérales entraient ici en ligne de compte. Andrea Hämmerle (S, GR), s'exprimant au nom du groupe socialiste, a mis en garde contre les énormes problèmes de délimitation des compétences qui pourraient survenir entre les polices cantonales et les organes de sécurité des entreprises de transports publics, et il a rappelé que ce n'était pas sans raison que les polices cantonales et les cantons étaient exprimés avec véhémence contre l'introduction d'une disposition analogue à celle proposée par la minorité Binder.

Le conseil s'est rallié de justesse à la majorité de la commission, par 90 voix contre 87. La proposition de la minorité a reçu le soutien de l'ensemble du groupe UDC, de la majorité du groupe RL et d'une minorité du groupe CEg.

Une autre divergence concernait la loi sur le transport des voyageurs (LTV). Le Conseil des Etats avait introduit une disposition prévoyant que l'octroi de concessions soit subordonné au respect des conditions de travail et de salaire usuelles dans la branche (art. 9, al. 2, let. c). Le Conseil national a accepté cette disposition par 93 voix contre 80. Une minorité issue du groupe UDC voulait la supprimer.

Une autre proposition du Conseil des Etats a encore été adoptée : elle prévoyait que, pour financer les investissements de remplacement et de modernisation dans le domaine des transports, la Confédération puisse transformer des prêts remboursables accordés à des entreprises de transport en prêts conditionnellement remboursables, voire suspendre leur remboursement (art. 34, al. 3). Une minorité UDC entendait supprimer cet alinéa.

Les conseils demeuraient en désaccord sur la question de savoir quelle part de leur bénéfice les entreprises de transport devaient affecter à une réserve spéciale. C'est en fin de compte un compromis proposé par le Conseil des Etats qui s'est imposé : il prévoit que les entreprises affectent leurs excédents à une réserve spéciale destinée à couvrir de futurs déficits, jusqu'à concurrence de 25 pour cent de leur chiffre d'affaires annuel ou de 12 millions de francs, et qu'elles puissent disposer librement du reste de leurs gains. Le Conseil national a accepté tacitement ce compromis.

Au vote final, la loi fédérale sur les organes de sécurité des entreprises de transports publics a été rejetée par le Conseil national, par 99 voix contre 85. La loi fédérale du 18 février 1878 concernant la police des chemins de fer reste ainsi en vigueur.

Le rejet du projet résulte de l'addition des voix négatives des groupes du PS et de l'UDC. Si les deux groupes s'opposaient au transfert au secteur privé de tâches de police, ils avaient également d'autres raisons de voter contre le projet, qui, elles, divergeaient profondément.

Ainsi, le groupe UDC souhaitait une police des transports dotée de toutes les compétences ordinairement dévolues à un service de police : il a donc déploré l'absence de la mention, dans le projet de loi soumis au vote, des moyens de contrainte dont la police a besoin pour pouvoir remplir sa mission.

Pour le groupe PS, il n'était pas acceptable que la loi n'interdise pas explicitement les armes à feu. Mais l'article décisif, pour les députés socialistes, aura été celui permettant la privatisation d'une police des transports pourtant chargée de missions relevant de la puissance publique. Le groupe a considéré qu'un tel projet était une erreur, tant du point de vue juridique que sous l'angle de la sécurité.

Les groupes du PS et de l'UDC ont ainsi rejeté à l'unanimité le projet de loi sur les organes de sécurité des entreprises de transports publics. Les représentants des partis du centre l'ont généralement accepté, à quelques exceptions près.

Projet 11

Dans son message complémentaire du 20 octobre 2010, le Conseil fédéral a présenté au Parlement la deuxième partie de la réforme des chemins de fer 2. Dans ce texte, le Conseil fédéral propose d'améliorer l'interopérabilité des chemins de fer et la sécurité du droit des mises au concours dans le secteur du transport régional de voyageurs, de renforcer la surveillance du marché (Commission d'arbitrage dans le domaine des chemins de fer) et de régler le financement des frais de mise à disposition des services de protection. Son projet répond aussi à un mandat de la Commission des transports du Conseil national en traitant la question de la mise au concours dans le secteur des transports par bus.

Les prochaines tranches porteront sur le financement du réseau ferré suisse et la réglementation de l'attribution des sillons.

Depuis la signature de l'accord sur les transports terrestres (1999), l'Union européenne (UE) a progressé dans ses réformes du trafic ferroviaire. Alors que la situation juridique du trafic ferroviaire en Suisse n'a pas fondamentalement changé depuis la signature de cet accord, l'UE a déjà décidé trois grandes phases de réforme, les " paquets ferroviaires ". Dans le cadre du " Comité des transports terrestres Communauté/Suisse (Comité mixte) " (prévu dans l'accord sur les transports terrestres pour l'échange entre la Suisse et l'UE), la Suisse a déclaré en 2002 qu'elle était disposée à reprendre le premier des deux paquets ferroviaires de l'UE dans le droit suisse. En opérant la mise en oeuvre des réglementations légales dans les domaines de l'interopérabilité et de la sécurité, le projet du Conseil fédéral devrait permettre de faire un premier pas dans cette direction.

En 1996, une révision de la loi sur les chemins de fer a créé la possibilité de mettre également des offres au concours dans le domaine des transports publics. Depuis, l'application de cet instrument a débouché sur des résultats inégaux : dans le secteur des transports par bus, plus de 30 procédures de mise au concours ont été exécutées, ce qui a permis d'accroître globalement l'efficience des ressources engagées. En revanche, dans le domaine ferroviaire, il n'y a eu qu'une seule mise au concours, qui a entraîné de grandes difficultés et a dû être abandonnée. Jusqu'ici, aucune loi fédérale ne règle les mises au concours. La modification préconisée par le Conseil fédéral porte sur ce point. Les mises au concours dans le secteur des transports par bus fonctionnent bien et seront désormais réglées à l'échelon législatif. Les nouvelles réglementations bénéficient des multiples expériences recueillies ces dernières années. Il est également possible d'effectuer des mises au concours dans le trafic ferroviaire de voyageurs, mais on renonce à spécifier ce point. En effet, le mandat de la Commission des transports et des télécommunications du Conseil national dans le domaine ferroviaire demande explicitement au Conseil fédéral que seul le secteur du transport par bus soit régi par une loi. Dans l'ensemble, la sécurité du droit des mises au concours est renforcée.

La Commission d'arbitrage dans le domaine des chemins de fer (CACF) statue aujourd'hui sur les litiges en matière d'octroi de l'accès au réseau et de calcul du prix du sillon. Par conséquent, elle ne peut agir que sur demande, sans pouvoir surveiller la concurrence. Afin de garantir un accès au réseau non discriminatoire, il faut que la CACF puisse engager des enquêtes d'office, prendre des décisions et prononcer des sanctions.

Les interventions des services de protection publics (sapeurs-pompiers et défense chimie) dans le domaine ferroviaire sont déjà facturées aujourd'hui aux gestionnaires de l'infrastructure. Désormais, ces derniers verseront aussi une contribution aux frais de mise à disposition des services de protection dans les cantons (coûts d'investissement et frais d'exploitation). Le projet du Conseil fédéral établit les bases légales ad hoc.

Par ailleurs, une révision de la loi sur la navigation intérieure permettra dorénavant de définir des dispositions pénales afin que puissent notamment être prononcées des sanctions telles que le retrait de permis pour les personnes qui conduisent un bateau sous l'influence de l'alcool ou de stupéfiants. (Source : message du Conseil fédéral)

Au Conseil national, les aspects plus techniques du dossier, soit les règles relatives à l'interopérabilité avec l'UE, le financement des frais de mise à disposition des services de protection et le catalogue des sanctions applicables aux conducteurs de bateau ayant commis une infraction, n'ont pas suscité de controverse.

En revanche, les députés ont longuement débattu de la question concernant l'ampleur de l'accès au réseau pour les prestataires de transports de marchandises [art. 9a, al. 4, de la loi fédérale sur les chemins de fer (LCdF)]. Une proposition de minorité émanant du camp rose-vert visait à ne soumettre à la concurrence que les corridors internationaux de trafic marchandises. Une majorité bourgeoise, qui soutenait la version du Conseil fédéral, estimait à l'inverse que l'ouverture de l'ensemble du réseau à toutes les entreprises, sans discrimination aucune, contribuerait au développement de meilleures offres pour le trafic marchandises. La proposition de la minorité a été rejetée par plus de deux tiers des députés.

Les conseillers nationaux se sont en outre demandé si les prestations des transports publics devaient faire l'objet d'une mise au concours et dans quels cas une telle procédure devait intervenir. Une minorité composée de membres des groupes socialiste, Vert et CEg souhaitait ne pas soumettre le trafic ferroviaire régional à la procédure d'appel d'offres [art. 31c, al. 1, et 32, al. 2, de la loi fédérale sur le transport de voyageurs (LTV)]. Andrea Hämmerle (S, GR), qui s'est fait le porte-parole de cette minorité, a notamment souligné que l'infrastructure ferroviaire était plus complexe que celle du réseau de bus et que les entreprises de transport par le rail avaient besoin d'une plus grande sécurité d'investissement en raison de la durée d'amortissement plus longue des véhicules ; en outre, a-t-il précisé, ce sont surtout des entreprises étrangères qui profiteraient du système concurrentiel préconisé par le Conseil fédéral et la majorité de la commission. Par 92 voix contre 69, les députés ont rejeté cette proposition.

S'agissant des appels d'offres pour le transport régional par route, le Conseil national a là aussi largement adhéré au point de vue du Conseil fédéral. Il a toutefois ajouté des exceptions à la règle voulue par le gouvernement, selon laquelle les cantons devront en principe mettre au concours les lignes de bus. Ainsi, la mise au concours n'aura pas lieu si une convention d'objectifs a été conclue et que l'entreprise atteint ces derniers (art. 32, al. 1).

Pour ce qui est de la définition de l'offre des transports publics et de son indemnisation, une minorité composée de représentants du groupe des Verts, du groupe socialiste et du groupe CEg est parvenue à empêcher que la garantie d'une desserte de base appropriée ne dépende d'une demande suffisante (art. 31a, al. 3, let. a) ; elle réclamait de manière générale une desserte de base appropriée et la prise en considération, en particulier, des besoins des régions périphériques et de montagne en matière de développement économique (art. 31a, al. 3, let. b). La Chambre basse a adopté cette proposition à une courte majorité, soit par 79 voix contre 77 et 5 abstentions.

Au vote sur l'ensemble, le Conseil national a adopté le projet par 162 voix contre 1.

Au Conseil des Etats, l'octroi de l'accès au réseau a également donné lieu à des débats nourris. La majorité de la commission proposait, comme une minorité l'avait précédemment fait au Conseil national, de restreindre le libre accès au réseau au trafic international de marchandises (art. 9a, al. 4, LCdF). Par 18 voix contre 16, le conseil a toutefois rejeté cette proposition, préférant suivre l'avis d'une minorité.

En ce qui concerne l'obligation d'établir des tarifs, la Chambre haute a inséré dans la LTV une disposition donnant davantage de poids aux aspects liés à l'économie d'entreprise (art. 15 LTV). Ainsi, les tarifs seront définis en fonction de l'ampleur et de la qualité de la prestation concernée ainsi que des coûts de l'offre ; ils serviront à obtenir des recettes adéquates. Qu'il s'agisse de ces changements ou d'autres modifications relatives à l'obligation d'établir des tarifs et à la procédure de mise au concours, le Conseil des Etats a suivi l'avis de la majorité de sa commission.

Au vote sur l'ensemble, il a adopté le projet à l'unanimité.

Etat du résumé : juillet 2011

 
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