Rückblick auf die 44. Legislaturperiode

12. Sozialpolitik

Botschaft: 05.03.1990 (BBl II, 1 / FF II,1)

Ausgangslage

Unmittelbar nach dem Inkrafttreten der neunten AHV-Revision (1.1.1979) begannen die Vorarbeiten für die zehnte Revision der AHV. Der Bundesrat legt in seinem Entwurf vier Massnahmenpakete vor:

1. Massnahmen zur Verwirklichung der Gleichberechtigung von Mann und Frau: Dabei will der Bundesrat noch auf einen Wechsel zu einem Splitting-System verzichten und am Ehepaarkonzept festhalten. Die Ehepaarrente soll aber inskünftig im Regelfall jedem Ehegatten hälftig und getrennt ausbezahlt werden. Gleichzeitig soll auch die Stellung der geschiedenen Frauen verbessert werden und eine Witwerrente eingeführt werden. Das Rentenalter soll einstweilen noch unverändert bei 62 Jahren für Frauen und 65 Jahren für Männer belassen werden. Der Bundesrat ist der Ansicht, dass Ausnahmen vom Grundsatz der Gleichberechtigung aufgrund der heute noch geltenden Verhältnisse in Gesellschaft und Wirtschaft gerechtfertigt sind.
2. Sozialpolitische Verbesserungen: Der Bundesrat schlägt die Einführung einer Hilflosenentschädigung mittleren Grades in der AHV vor. Eine Änderung der Rentenformel soll zudem Versicherten, die in ihrer Aktivzeit nur geringe Einkommen erzielt haben (Alleinerziehende, Kleinbauern, Kleinverdiener) zugute kommen.
3. Einsparungen: Ausserordentliche Renten sollen abgeschafft und durch Ergänzungsleistungen ersetzt werden. Im weiteren soll die Zusatzrente für die Ehefrau in der AHV aufgehoben werden.
4. Einführung des Rentenvorbezuges: Der Bundesrat schlägt zur teilweisen Flexibilisierung des Rentenalters die Einführung des Rentenvorbezuges für Männer ab 62 Jahren vor.

Die Grundkosten der zehnten AHV-Revision betragen nach Ablauf einer Übergangsfrist 476 Millionen Franken für die AHV und 52 Millionen für die IV pro Jahr.

Verhandlungen

Als Erstrat begann der Ständerat im März 1991 mit der Behandlung der Vorlage (siehe Legislaturrückblick 1987-1991, S.215f). Eintreten wurde trotz Gegenanträgen mit 30 gegen 13 Stimmen beschlossen. Der Ständerat folgte im wesentlichen dem bundesrätlichen Entwurf, so auch in der Frage des Rentenalters.

Die Kommission des Nationalrates zur Vorberatung der 10. AHV-Revision wollte vor der Detailberatung der bundesrätlichen Vorschläge das zivilstandsunabhängige System (Splitting-Modell) eingehend prüfen. Weil deshalb mit Verzögerungen zu rechnen war, hat die Kommission beschlossen, zwei dringliche sozialpolitische Massnahmen sowie die Finanzierungsvorschläge in einen auf 31.12.1995 befristeten Bundesbeschluss zu kleiden und dessen Inkraftsetzung auf den 1.1.1993 zu beantragen. Sämtliche Artikel des Bundesbeschlusses entsprechen unverändert Vorschlägen gemäss Botschaft zur 10. AHV-Revision und sind ohne präjudizierende Wirkung in Bezug auf das Splitting-Modell.

10. AHV-Revision (1. Teil). Bundesbeschluss über Leistungsverbesserungen in der AHV und der IV sowie ihre Finanzierung
10e révision de l'AVS (1ère partie). Arrêté fédéral concernant les améliorations de prestations dans l'AVS et l'AI, ainsi que leur financement

Der Nationalrat folgte weitgehend den Vorschlägen seiner Kommission, namentlich auch zur Aufteilung der Vorlage. Zusätzlich beschloss er, die Verbesserung der Renten der geschiedenen Frau bereits in diese vorgezogene Revision aufzunehmen. Umstritten war diese Frage, weil Befürchtungen laut wurden, mit dieser Regelung werde der allfällige Systemwechsel erschwert. Den geschiedenen Rentnerinnen wurde zudem eine Erziehungsgutschrift zugesprochen. Ebenfalls gegen den Willen der Kommissionsmehrheit setzte sich der Antrag durch, die Ehepaarrenten, die ab Inkrafttreten dieses Bundesbeschlusses neu entstehen, den beiden Ehegatten je zur Hälfte und getrennt auszurichten.

Nach kurzer Diskussion schloss sich der Ständerat in allen Punkten der grossen Kammer an. Weil sich die Vorlage grösstenteils auf die Vorlage des Bundesrates abstützte, hatte sie der Ständerat bereits bei seiner ersten Beratung der damals noch nicht aufgetrennten Vorlage behandelt. Einziger Diskussionspunkt war die vom Nationalrat neu aufgenommene Regelung für geschiedene Frauen.

Bericht: 23.08.1994 (AB 1994 N 1367)

Ausgangslage

Der Bundesbeschluss vom 19. Juni 1992 über Leistungsverbesserungen in der AHV und der IV sowie ihre Finanzierung (1. Teil der 10. AHV-Revision, siehe oben) ist bis 31. Dezember 1995 befristet. Diese Befristung wurde gewählt, weil 1992 mit einem Inkrafttreten der 10. AHV-Revision auf den 1. Januar 1996 gerechnet wurde. Der für das Inkrafttreten vorgesehene Zeitpunkt wird nicht mehr eingehalten werden können. Der Bundesbeschluss vom 19. Juni 1992 ist materieller Bestandteil der 10. AHV-Revision. Die Kommission hält es daher für gerechtfertigt, ihn auch ohne bundesrätliche Botschaft unverändert um ein Jahr zu verlängern.

Verhandlungen

Beide Räte stimmten der Parlamentarischen Initiative und damit der Verlängerung des Bundesbeschlusses bis zum 31. Dezember 1996 diskussionslos zu.

Für den 2.Teil der 10. AHV-Revision erarbeitete die nationalrätliche Kommission einen eigenen Gesetzesentwurf, den sie noch während der Behandlung des 1.Teils vorstellte. Das Modell unterscheidet sich grundsätzlich von dem des Bundesrates, insbesondere durch den Systemwechsel zum individuellen, zivilstandsunabhängigen Rentenanspruch (Splitting). Damit der verheiratete Partner ohne Erwerbseinkommen dennoch auf adäquates rentenbildendes Einkommen kommt, werden ihm jährlich Erziehungs- oder Pflegegutschriften in der dreifachen Höhe einer Minimalrente gutgeschrieben. Die Kommission sprach sich auch für eine neue Rentenformel aus. Anstatt 45% sollen 60% der AHV-Rentner Anspruch auf eine Maximalrente haben. Am umstrittensten war die Festsetzung des Rentenalters. Die Kommission schlägt vor, dass es für Männer bei 65 Jahren bleibt und für Frauen in zwei Schritten auf 64 Jahre erhöht wird. Insgesamt sind mit Zusatzkosten von 900 Millionen Franken zu rechnen.

Bundesrat Cotti sprach sich nun ebenfalls für die Einführung des Splittings bereits bei der 10. AHV-Revision aus.

10. AHV-Revision (2. Teil)
10e révision de l'AVS (2e partie)

Bericht der Kommission: AB 1993 N 207

Die Vorlage wurde in beiden Räten kontrovers und detailliert diskutiert, was sich auch an den rund 250 Druckseiten im Amtlichen Bulletin ablesen lässt. Die Vorschläge der Kommission überzeugten in fast allen Fragen auch die Mehrheit des Nationalrates. Vier Rückweisungsanträge, die namentlich eine Kostenneutralität anstrebten, wurden zu Beginn der Beratungen deutlich verworfen. Zu reden gab die Plafonierung der beiden Einzelrenten von Ehepaaren auf 150% der einfachen Altersrente. Obwohl eine Benachteiligung der Ehe erkannt wurde, beschloss der Rat aus finanziellen Überlegungen daran festzuhalten. Am meisten kritisiert wurde der Kommissionsvorschlag zur Erhöhung des Frauenrentenalters. Eine ganze Reihe von Minderheitsanträgen schlugen verschieden Varianten vor: vom gleichen Rentenalter 65 für Mann und Frau bis zur Ruhestandsrente ab 62. Für die Erhöhung des Rentenalters wurde geltend gemacht, dass mit der 10. AHV-Revision die Gleichstellung der Frauen in anderen Belangen verwirklicht werde. Die Massnahme sei auch als Beitrag an die höheren Kosten zu werten, die im nächsten Jahrtausend auf die AHV zukämen. Auch hier entsprach die Ratsmehrheit der Kommissionsmehrheit mit 101 gegen 68 Stimmen und beschloss damit die schrittweise Einführung des AHV-Alters 64 für Frauen (dies geschah am gleichen Tag, an dem eine Frau in den Bundesrat gewählt wurde). SP, Grüne und PdA kündigten ihren Widerstand gegen diesen Entscheid an. Beim AHV-Beitrag der Selbständigerwerbenden wich der Rat vom Antrag der Kommission ab: statt 8,1% sollen sie nur 7,8% bezahlen. Selbständigerwerbende müssten allein für ihre Altersvorsorge aufkommen, und die Motivation für die Gründung eines Unternehmens dürfe nicht gemindert werden, hielten die Gegner der Erhöhung fest. In der Gesamtabstimmung wurde der Revision mit 92 zu 22 zugestimmt.

Weil die ständerätliche Kommission die von der CVP neu vorgeschlagene Einheitsrente genau prüfte, zog sich die Differenzbereinigung der Vorlage um ein weiteres Jahr in die Länge. Ein Gutachten des Bundesamtes für Sozialversicherung prognostizierte für das Modell Einheitsrente Mehrkosten in der Höhe von rund vier Milliarden Franken. Zudem hätte der Wechsel zur Einheitsrente die 10. AHV-Revision um Jahre verzögert. Auf Antrag seiner Kommission beschloss der Ständerat einstimmig sich dem vom Nationalrat vorgeschlagenen Splitting-Modell anzuschliessen. Am meisten zu reden gab die Erhöhung der Frauenrentenalters. Neben der langfristigen Verbesserung der Finanzlage der AHV führte Kommissionsprecher Kündig (C, ZG) an, die Rentendauer der Frauen sei länger als diejenige der Männer und die von den Gegnerinnen und Gegnern der Heraufsetzung angeführte Lohnungleichheit zwischen Männern und Frauen von 30% gehöre der Geschichte an; wissenschaftliche Studien belegten, dass diese Differenz noch 8% bis 13% betrage. Auf der anderen Seite wehrte sich Josi Meier (C, LU) gegen die Erhöhung des Frauenrentenalters. Ein Rentenjahr für Männer koste nach wie vor doppelt so viel wie ein Rentenjahr für die Frauen. Nichts könne schlagender beweisen, dass man noch meilenweit von einer Lohngleichheit entfernt sei. Volk und Stände hätten einem Mehrwert-Steuerprozent zur Deckung von Demographielücken grundsätzlich schon zugestimmt. Splitting und Betreuungsgutschriften seien kein Geschenk, wie oft gesagt werde, sondern eine an sich längst fällige Anerkennung von unverzichtbaren Tätigkeiten im Interesse der ganzen Gesellschaft. Mit 31 gegen 10 Stimmen sprach sich auch der Ständerat für die Erhöhung des Frauenrentenalters aus. "Abgefedert" wurde dieser Beschluss mit einer vorübergehend schwächeren Rentenkürzung für Frauen, welche zwischen dem fünften und dreizehnten Jahr nach Inkrafttreten der 10. AHV-Revision vom Rentenvorbezug Gebrauch machen. Im Unterschied zum Nationalrat beschloss der Ständerat eine andere Rentenformel. Damit wollte man eine Ungleichbehandlung von Alt- und Neurentnerinnen und -rentnern verhindern. Gleichzeitig werde eine Besserstellung von Konkubinatspaaren gegenüber Ehepaaren vermieden.

Ein Kompromissvorschlag bei der Abfederung der Rentenaltererhöhung, der in den letzten fünf Jahren vor Rentenbezug berufstätige Frauen besserstellen wollte, fand in der nationalrätlichen Kommission noch eine Mehrheit, nicht jedoch im Plenum des Nationalrates. Die grosse Kammer folgte hier der kleinen Kammer. Die weiteren Artikel, die in der Differenzbereinigung noch geklärt werden mussten, betrafen politisch weniger umstrittene Fragen.

Der Ständerat lehnte eine Abtrennung der Frage des Rentenalters vom Rest der Vorlage mit 32 zu 5 und der Nationalrat mit 106 gegen 68 Stimmen ab. Einige Gegnerinnen und Gegner des erhöhten Frauenrentenalters kündigten ein Referendum an. Andere befürchteten den Verlust positiver Errungenschaften und fassten den Weg über eine Volksinitiative ins Auge, welche die Erhöhung des Rentenalters wieder rückgängig machen soll.

In der Folge wurde von gewerkschaftlicher Seite das Referendum ergriffen, um die Erhöhung des Rentenalters für Frauen zu verhindern. In der Volksabstimmung vom 25. Juni 1995 wurde die 10. AHV-Revision mit 60,7 % angenommen (siehe Anhang G).

Legislaturrückblick 1991-1995 - © Parlamentsdienste Bern

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