​​Die Bundesversammlung kann Massnahmen zur Wahrung der inneren und der äusseren Sicherheit, der Unabhängigkeit und der Neutralität der Schweiz treffen.


Wenn ausserordentliche Umstände es erfordern, kann die Bundesversammlung zur Wahrung der innen und äussern Sicherheit gestützt auf die Verfassung - d.h. ohne eine dem fakultativen Referendum unterstellte (formell-)gesetzliche Grundlage – eine Verordnung oder einen einfachen Bundesbeschluss (Verfügung) erlassen (Art. 173 Abs. 1 Bst. c BV). Subsidiär hat auch der Bundesrat eine derartige Kompetenz (Art. 185 Abs. 3 BV)1.

In der Praxis werden Notverordnungen und Notverfügungen in erster Linie vom Bundesrat erlassen, da dieser wegen seines Informationsvorsprungs und seiner ständigen Möglichkeit, gemeinsam zu tagen, in der Regel als erster in der Lage ist, zu handeln.2 Die Bundesversammlung hat aber stets die Möglichkeit, mit dem nachträglichen Erlass einer eigenen Notverordnung resp. Notverfügung die Massnahmen des Bundesrates zu modifizieren oder zu annullieren.3 Eine Notverordnung des Bundesrates tritt zudem von Gesetzes wegen sechs Monate nach ihrem Inkrafttreten ausser Kraft, wenn der Bundesrat bis dahin der Bundesversammlung keinen Entwurf einer gesetzlichen Grundlage für die Verordnung oder für eine sie ersetzende, längstens drei Jahre gültige Notverordnung der Bundesversammlung unterbreitet (Art. 7d Abs. 2 RVOG). Erlässt der Bundesrat eine Notverfügung, muss er spätestens nach 24 Stunden die Geschäftsprüfungsdelegation darüber informieren (Art. 7e Abs. 2 RVOG).

Die Bundesversammlung kann auch den Aktivdienst anordnen und dafür die Armee oder Teile davon aufbieten (Art. 173 Abs. 1 Bst. d BV). In dringlichen Fällen kann auch der Bundesrat Truppen aufbieten. Bietet er aber mehr als 4000 Angehörige der Armee für den Aktivdienst auf oder dauert der Einsatz voraussichtlich länger als drei Wochen, muss er unverzüglich die Bundesversammlung einberufen (Art. 185 Abs. 3 BV). Diese entscheidet, ob die vom Bundesrat angeordnete Massnahme aufrechterhalten werden soll (Art. 77 Abs. 3 MG).

Falls die Sicherheit der Bundesbehörden selbst gefährdet ist oder der Bundesrat nicht in der Lage ist, zu handeln, ist die Nationalratspräsidentin resp. der Nationalratspräsident (im Verhinderungsfall die Präsidentin oder der Präsident des Ständerates) verpflichtet, die Räte unverzüglich einzuberufen (Art. 33 Abs. 3 ParlG).


Historisches zum Notrecht


Al-Qaïda Verordnung

Infolge der Terroranschläge vom 11. September 2001 erliess der Bundesrat am 7. November 2001 die Verordnung über Massnahmen gegen die Gruppierung «Al-Qaïda» und verwandte Organisationen. Diese war ursprünglich bis zum 31. Dezember 2003 befristet, wurde jedoch vom Bundesrat drei Mal (2003, 2005 und 2008) verlängert, was zu Kritik Anlass gab.

Unter anderem aufgrund dieser Kritik erliess die Bundesversammlung am 17. Dezember 2010 das Bundesgesetz über die Wahrung von Demokratie, Rechtsstaat und Handlungsfähigkeit in ausserordentlichen Lagen. Dieses sieht vor, dass der Bundesrat der Bundesversammlung innert sechs Monaten nach dem Erlass einer Notverordnung (zur Wahrung der inneren oder äusseren Sicherheit) entweder den Entwurf einer gesetzlichen Grundlage für die Verordnung oder den Entwurf für eine sie ersetzende, längstens drei Jahre geltende Notverordnung der Bundesversammlung unterbreiten muss. Das Gesetz trat am 1. Mai 2011 in Kraft.

Die bis Ende 2011 befristete Al-Qaïda Verordnung konnte folglich nicht noch ein weiteres Mal verlängert werden. Sie wurde daher am 1. Januar 2012 durch die Verordnung der Bundesversammlung über das Verbot der Gruppierung Al-Qaïda und verwandter Organisationen vom 23. Dezember 2011 ersetzt.

Die Notverordnung der Bundesversammlung war, wie vom neuen Gesetz verlangt, auf drei Jahre befristet. An ihrer Stelle - und an jener der zwischenzeitlich vom Bundesrat erlassenen Notverordnung über das Verbot der Gruppierung «Islamischer Staat» und verwandter Organisationen - trat am 1. Januar 2015 das bis Ende 2018 befristete, dringliche Bundessgesetz über das Verbot der Gruppierungen «Al-Qaïda» und «Islamischer Staat» sowie verwandter Organisationen vom 12. Dezember 2014. Das dringliche Bundesgesetz unterstand dem nachträglichen fakultativen Referendum, welches jedoch nicht ergriffen wurde.

Für weitere Beispiele für vor 2010 erlassene Notverordnungen resp. Notverfügungen des Bundesrates vgl. BBL 2010 1570 ff.


Extrakonstitutionelles Notstandsrecht


Von dem im Haupttext beschriebenen intrakonstitutionellen ist das extrakonstitutionelle Notstandsrecht zu unterscheiden: Nach Auffassung der Lehre haben die Bundesversammlung und der Bundesrat in einer für das Land existenzbedrohenden Notlage (sog. Staatsnotstand) das Recht und die Pflicht, ausserhalb jeder Verfassungsordnung zu handeln. Davon ausgenommen sind die Grundrechte, die unter keinen Umständen eingeschränkt werden dürfen, d.h. notstandsfest sind.4

Extrakonstitutionelles Notstandsrecht wurde letztmals während dem ersten und zweiten Weltkrieg angewandt: 1914 und 1939 erteilte die Bundesversammlung dem Bundesrat den Auftrag, die «zur Behauptung der Sicherheit, Unabhängigkeit und Neutralität der Schweiz, zur Wahrung des Kredites und der wirtschaftlichen Interessen des Landes und zur Sicherung des Lebensunterhaltes erforderlichen Massnahmen» zu treffen. Das Parlament ermächtigte damit den Bundesrat, für den Schutz des Landes ohne Verfassungs- oder Gesetzesgrundlage Notrecht (Notverordnungen) zu erlassen und Ausgaben zu tätigen.5

Unter dem zweiten Vollmachtregime 1939 musste der Bundesrat der Bundesversammlung jeweils auf die Juni- und die Dezembersession über die von ihm getroffenen Massnahmen Bericht erstatten. Die Bundesversammlung konnte entscheiden, ob die entsprechenden Massnahmen weiterhin in Kraft bleiben sollen.6 Wichtige Massnahmen mussten zudem vom Bundesrat vor ihrem Erlass den Vollmachtskommissionen beider Räte vorgelegt werden.7
Die Bundesversammlung hob das erste Vollmachtregime 1921 und das zweite – unter Druck der Öffentlichkeit – 1950 auf.8 Die letzten extrakonstitutionellen Notverordnungen traten 1952 ausser Kraft.9

  • Bundesbeschluss betreffend Massnahmen zum Schutze des Landes und zur Aufrechthaltung der Neutralität vom 3. August 1914 (PDF)
  • Bundesbeschluss über die Beschränkung und die Aufhebung der ausserordentlichen Vollmachten des Bundesrates vom 19. Oktober 1921
  • Bundesbeschluss über Massnahmen zum Schutze des Landes und zur Aufrechthaltung der Neutralität vom 30. August 1939 (PDF)
  • Bundesbeschluss über die Aufhebung der ausserordentlichen Vollmachten des Bundesrates vom 18. Dezember 1950 (PDF)


Quellen

1 Jörg Künzli, Art. 185 N 6 in: Waldmann/Belser/Epiney (Hrsg.), Bundesverfassung, Basler Kommentar, Helbing Lichtenhan Verlag, Basel 2015, S. 2700.

2 Micheal Merker; Philip Conradin, Art. 173 N 62, in: Waldmann/Belser/Epiney (Hrsg.), Bundesverfassung, Basler Kommentar, Helbing Lichtenhan Verlag, Basel 2015, S. 2575.

3 Urs Saxer, Art. 173 N 50, 7, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Schulthess, Zürich/Basel/Genf 2014, S. 2790 ff..

4 09.402 Parlamentarische Initiative Wahrung von Demokratie, Rechtsstaat und Handlungsfähigkeit in ausserordentlichen Lagen, Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 5. Februar 2010, BBL 2010 1568.

5 vgl. Bundesbeschluss betreffend Massnahmen zum Schutze des Landes und zur Aufrechthaltung der Neutralität vom 3. August 1914 und Bundesbeschluss über Massnahmen zum Schutze des Landes und zur Aufrechthaltung der Neutralität vom 30. August 1939.

6 Art. 5 des Bundesbeschlusses über Massnahmen zum Schutze des Landes und zur Aufrechthaltung der Neutralität vom 30. August 1939.

7 Art. 6 des Bundesbeschlusses über Massnahmen zum Schutze des Landes und zur Aufrechthaltung der Neutralität vom 30. August 1939.

8 vgl. Bundesbeschluss über die Beschränkung und die Aufhebung der ausserordentlichen Vollmachten des Bundesrates vom 19. Oktober 1921 und Bundesbeschluss über die Aufhebung der ausserordentlichen Vollmachten des Bundesrates vom 18. Dezember 1950.

9 Art. 2 des Bundesbeschlusses über die Aufhebung der ausserordentlichen Vollmachten des Bundesrates vom 18. Dezember 1950.

  • Andreas Kley, Verfassungsgeschichte der Neuzeit; Grossbritannien, die USA, Frankreich und die Schweiz, 3. Auflage, Bern 2013, S. 338 ff. und S. 365 ff.
  • Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Stämpfli Verlag AG Bern, 2011, S. 174 ff.