Es gilt das gesprochene Wort

 

Unter Staatsleitung ist die oberste Führung des Staates in strategischen, also grundlegenden, Angelegenheiten zu verstehen. In der Schweiz steht die Staatsleitung sowohl dem Bundesrat als auch dem Parlament, das heisst National- und Ständerat, zu. Sie stellt, um mit René Rhinow zu sprechen, „keine Funktion dar, die zu den anderen Zuständigkeiten hinzutritt“, sondern kann sich in allen Kompetenzen, die Bundesrat und Parlament zustehen, niederschlagen, also beispielsweise bei der Planung, in der Gesetzgebung, in der Budgethoheit, in der Aussenpolitik usw.

Hinzuweisen ist, dass infolge der direkt-demokratischen Elemente – Initiativ- und Referendumsrecht – aber auch der alle vier Jahre stattfindenden Erneuerungswahlen ebenso Volk und Stände bzw. das Volk direkt oder indirekt Einfluss auf die Staatsleitung nehmen.

Ich will nun versuchen, in einem ersten Teil anhand des Kriteriums „Staatsleitung“ einige Ausführungen zu machen über das Zusammenspiel zwischen Bundesrat und Parlament, wie es meines Erachtens in der Bundesverfassung „angedacht“ ist. In einem zweiten Teil soll dann der Frage nachgegangen werden, ob und gegebenenfalls wo Defizite auszumachen sind und ob Reformbedarf besteht.

 

I. Zusammenspiel zwischen Bundesrat und Parlament

1. Der Bundesrat

Gemäss Bundesverfassung (Art. 174) ist der Bundesrat die „oberste leitende und vollziehende Behörde des Bundes“. Er ist somit die Regierung der Schweiz und handelt als solche nach dem Kollegialprinzip. Strukturiert ist der Bundesrat nach dem Departementalprinzip: Wiederum gemäss Bundesverfassung (Art. 177 Abs. 2) ist jeder Bundesrat oder jede Bundesrätin Vorsteher oder Vorsteherin eines Departementes. Jeder Bundesrat oder jede Bundesrätin ist demzufolge einerseits Mitglied der Kollegialbehörde Bundesrat und anderseits als (einzelner) Bundesrat Chef oder Chefin eines Departementes.

Das Kollegialprinzip besagt, dass unsere Regierung aus sieben gleichberechtigten Personen zusammengesetzt ist und die ihm übertragenen Funktionen als Kollegium ausübt. Diese Einheit soll aber nicht nur Fassade sein. Vielmehr besteht die staatspolitische Grundidee darin, dass sich die Mitglieder des Bundesrates, die sich ja in verschiedener Hinsicht: Parteizugehörigkeit, Sprache, Herkunft und nicht zuletzt in ihren Naturellen, voneinander unterscheiden, auch tatsächlich zu einer Einheit „zusammenraufen“. Das setzt, zum einen, voraus, dass die Mitglieder des Bundesrates ein gutes persönliches Einvernehmen haben, konsensfähig und auch kompromissbereit sind. Erforderlich ist zum andern aber auch, dass sie, nicht zuletzt auch zeitlich gesehen, in der Lage sind, grundlegende Fragen und Probleme offen, sachlich und in Respektierung der Meinung des andern auszudiskutieren, um wenn immer möglich zu einem Entscheid zu kommen, den alle mittragen.

Es ist offensichtlich, dass das Kollegialprinzip vor allem dort von Bedeutung ist, wo dem Bundesrat Staatsleitungskompetenz zukommt. Im wesentlichen geht es hier für den Bundesrat darum,

1.  die wichtigen Politikbereiche auszumachen, die entsprechenden Strategien festzulegen, sie miteinander zu vernetzen und sie laufend den veränderten Verhältnissen anzupassen;
2. die Strategien umzusetzen (wenn das Parlament „mitmacht“);
3. die geeigneten Vorkehrungen zu treffen, damit politisch relevante Entwicklungen und Ereignisse rechtzeitig erkannt und die entsprechenden Massnahmen getroffen werden können. Es geht, anders ausgedrückt, um die laufende Beurteilung der inneren und äusseren Lage und des entsprechenden zielgerichteten Handelns.

Wie der Bundesrat zusammengesetzt sein soll, sagt die Verfassung nicht. Sie schreibt lediglich – aber immerhin – vor, dass bei der Wahl der Bundesräte Rücksicht darauf zu nehmen ist, dass die „Landesgegenden und Sprachregionen angemessen vertreten sind.“ (Art. 175 Abs. 4 BV).

Bezüglich der parteipolitischen Zusammensetzung gilt das (nicht in der Verfassung festgeschriebene) Konkordanzprinzip, welches auf der Idee gründet, dass die – aufgrund der Gesamterneuerungswahlen – wichtigsten politischen Kräfte in der Regierung vertreten sein sollen. Konkordanz erschöpft sich nicht bloss in Arithmetik, sondern ruft auch nach einem Minimalkonsens in Sachfragen oder zumindest in prozeduralen Spielregeln. Nur die Konkordanz gibt letztlich dem Kollegialprinzip seinen Sinn, seine Legitimation.

 

2. Parlament

Die Gründer unseres Staatswesens haben sich bekanntlich für ein Zwei-Kammersystem nach US-amerikanischem Vorbild entschieden:

Der Nationalrat als Vertretung des Volkes (Art. 149 BV) und der Ständerat als Vertretung der Kantone (Art. 150 BV). Damit sind beide Legitimationssäulen des Bundesstaates, nämlich Volk und Gliedstaaten, staatsrechtlich präsentiert. Charakteristisch für die Vertretung der Gliedstaaten ist ein Zweifaches: Erstens, dass jeder Kanton unabhängig von seiner Grösse, seiner Bevölkerungszahl, seiner wirtschaftlichen Stärke, seinen Ressourcen usw. mit zwei Ständeräten vertreten ist (die Halbkantone mit je einem Vertreter). Und zweitens, dass auch die Ständeräte ohne Instruktion stimmen (Art. 161 BV).

Staatsrechtlich gesehen sind beide Räte gleichwertig und gleichberechtigt (Art. 148 Abs. 2 BV): Dies äussert sich vor allem darin, dass alle Geschäfte, welche in den Zuständigkeitsbereich der Bundesversammlung (insbesondere Verfassungsergänzungen, Verfassungsänderungen, Gesetze, Staatsverträge) fallen, übereinstimmender Beschlüsse der beiden, getrennt tagenden Räte bedürfen (Art. 156 BV).

Mit Blick auf unser Thema, die Staatsleitung, ist vor allem auf zwei Momente hinzuweisen. Erstens: Die meines Erachtens unterschiedliche staatspolitische Bedeutung der beiden Räte und zweitens, dass das Konkordanzprinzip auch Auswirkungen auf das Parlament hat.

2.1 Unterschiedliche staatspolitische Bedeutung der beiden Räte

Im Nationalrat werden heute die politischen Kräfte des Landes durch ein ausgeprägtes Proporz-Wahlsystem gut abgebildet (das war nicht immer so; das Proporz-Wahlrecht wurde erst im Jahre 1919 eingeführt). Hier geht es also darum, dass bei der Entscheid- und Willensbildung vor allem die partei- und gesellschaftspolitischen Gesichtspunkte eingebracht werden.

Demgegenüber ist dem Ständerat, dessen Mitglieder, mit Ausnahme des Kantons Jura, nach dem Majorzverfahren gewählt werden, vor allem aufgetragen, für den Zusammenhalt, die Kohäsion in unserem Lande Sorge zu tragen unter den verschiedensten Gesichtspunkten: Stadt/Land; Landesteile (insbesondere Schutz der Minoritäten); Jung/alt und last but not least auch in Länder/Ausländer. Und insbesondere gehören dazu die Stellung der Kantone als solche und damit auch unser föderalistischer Staatsaufbau.

2.2. Das Konkordanzprinzip hat auch Auswirkungen auf das Parlament

Die Konkordanz beschränkt sich nicht nur auf die Zusammensetzung des Bundesrates, sondern muss in der Arbeit des Parlamentes ihre Fortsetzung finden. Dies besagt selbstverständlich nicht, dass das Parlament in seiner Mehrheit immer mit dem Bundesrat einig ist. Konkordanz auf der Stufe des Parlamentes bedeutet meines Erachtens, dass dort, wo es um für unser Land grundlegende Fragen geht, sich die im Bundesrat vertretenen Parteien schliesslich zu mehrheitsfähigen Lösungen durchringen sollen.

Zusammengefasst kann meines Erachtens festgestellt werden, dass unser System der Staatsleitung ein klug austariertes ist: Im Nationalrat werden die politischen Kräfte des Landes durch ein ausgeprägtes Proporz-Wahlsystem gut abgebildet. Dem Ständerat, dessen Mitglieder nach dem Majorzverfahren gewählt werden, ist staatspolitisch gesehen vor allem aufgetragen, für die Kohäsion in unserem Lande Sorge zu tragen. Und im Bundesrat, dem eigentlichen strategischen Leitungsorgan, sollen die wichtigsten politischen Kräfte vertreten sein, um nach Möglichkeit im Konsens zu tragfähigen Lösungen zu kommen.

 

II. Besteht Reformbedarf?

1. Generell

Die Anforderungen an den Bundesrat und an unser politisches System insgesamt haben sich in den letzten Jahrzehnten stark verändert. Infolge der Globalisierung und der Internationalisierung wirken immer mehr Zustände, Entwicklungen und Ereignisse von aussen her auf die schweizerische Politik ein. Zudem werden die von der Politik zu lösenden Probleme und Aufgaben immer komplexer und vernetzter (z.B. Energie, Klima, Verkehr, Gesundheit, Soziales) und viele Probleme lassen sich auf nationaler Ebene nicht mehr eigenständig lösen. Zudem verursachen die rasante Entwicklung der Kommunikations- und Informationstechnologie einen immer schnelleren Entscheidungsrythmus, und schliesslich führt die zunehmende „Mediatisierung“ der Politik zu einer Personalisierung und Polarisierung, aber auch zu einem öffentlichen Entscheidungsdruck, dem die politischen Akteure, insbesondere die Politiker, ausgesetzt sind.

Ob Reformen erforderlich sind, hängt davon ab, ob Defizite bestehen und ob diese nicht nur personell, sondern – nur oder auch - institutionell bedingt sind.

 

2. Ausgemachte Defizite

2.1 Beim Bundesrat

Beim Bundesrat sind meines Erachtens vor allem zwei Defizite auszumachen:

1. Der Bundesrat funktioniert eher als Summe von sieben Individuen, anstatt als Kollegialbehörde;
2. der Bundesrat lässt sich zunehmend von – politisch relevanten – Ereignissen und Zuständen überraschen.

2.2 Beim Parlament

Die Tatsache, dass National- und Ständerat staatsrechtlich gleichberechtigt sind, erfordert auf der andern Seite auch, dass sich die beiden Räte letztlich auch einigen, ansonsten das betreffende Geschäft nicht zustande gekommen ist.

In der letzten Zeit häufen sich Einigungskonferenzen und/oder es scheitern zunehmend Geschäfte in der Schlussabstimmung. Dies ist ein untrügliches Zeichen dafür, dass dieser Einigungsprozess schwieriger geworden ist. Und einer der Hauptgründe besteht zweifelsohne darin, dass es im Nationalrat immer wieder und zumal in für unser Land wichtigen Geschäften zu „Unheiligen Allianzen“ kommt. Diese sind dadurch geprägt, dass stur auf der „reinen Lehre“ beharrt und nicht einmal etwas als „in die richtige Richtung gehend“ akzeptiert wird. Damit sind Unheilige Allianzen aber letztlich nichts anderes als Ausdruck eines mangelnden Verständnisses der Konkordanz.

 

3. Ansätze für Reformen

3.1. Beim Bundesrat

Generell: Es geht darum, den Bundesrat als Kollegialbehörde zu stärken.

1. Stärkung Bundespräsidium
   Eine Stärkung des Bundespräsidiums könnte bzw. müsste in zweifacher Hinsicht erfolgen: Zum einen durch eine Erhöhung der Amtsdauer, z.B. auf zwei Jahre, allenfalls mit der Möglichkeit einer unmittelbar anschliessenden Wiederwahl. Und zum andern durch eine Erweiterung der Kom-petenzen. Heute verfügt der Bundespräsident oder die Bundespräsidentin nur über formelle, verfahrensleitende Kompetenzen. Der Bundespräsident oder die Bundespräsidentin sollte aber auch eine „materielle“ Führungs- und Koordinationsfunktion haben (Beispiele: „Agenda setting“, Geschäfte von sich aus initiieren, Möglichkeit, Geschäfte an den zuständigen Bundesrat oder Bundesrätin zurück zu weisen; Alternativ-Anträge zu traktandierten Geschäften usw.)
2. Entlastung der Bundesrätinnen und Bundesräte
3. Schaffung von Staatssekretären mit dem Ziel, die Bundesrätinnen und Bundesräte zu entlasten
   - bei der operativen Führung der Departemente;
   - in den Sitzungen der Kommissionen;
   - im Parlament.

Zu diesem Zweck müssten die Staatssekretäre über eine entsprechende staatspolitische Legitimation verfügen. Das heisst, sie könnten zwar vom Bundesrat ernannt, müssten aber vom Parlament bestätigt werden.

3.2 Beim Parlament

Beim Parlament sind institutionelle Reformen kaum möglich. Hier geht es vor allem darum, dass sich die Parlamentarier und Parla-mentarierinnen bewusst sind, dass die Konkordanz auch auf ihrer Ebene von Bedeutung ist.

 

4. Schlussbetrachtung

Ich habe versucht, die verschiedenen Organe, die an der Staatsleitung beteiligt sind, aufzuzeigen.

Wichtig, ja von entscheidender Bedeutung, ist nun das Zusammenspiel dieser verschiedenen Organe. Und dieses Zusammenspiel kann nur funktionieren, wenn die verschiedenen Akteure auch gewillt und in der Lage sind, die ihnen von Verfassung und Gesetz zugewiesenen und vorgegebenen Rollen und Aufgaben ernst zu nehmen im Sinne des „Salus publica suprema lex“. Dazu bedarf es keiner, zumindest keiner wesentlicher, Reformen. Was hingegen Not tut ist eine Renaissance der politischen Kultur im Sinne der Respektierung des Institutionen und eines an der Sache orientierten konstruktiven Dialogs sowie eines gütlichen Einvernehmens in für unser Land existentiellen Fragen.