Le Parlement est compétent pour l'approbation des traités internationaux, à l'exception de ceux dont la conclusion relève de la seule compétence du Conseil fédéral en vertu d'une loi ou d'un traité international. Or, face à une situation urgente, le Conseil fédéral n'en a pas moins, jusqu'à présent, revendiqué la compétence, malgré l'absence d'une base légale explicite, d'appliquer à titre provisoire un traité soumis à approbation. Cette pratique n'a jamais suscité de discussion jusqu'à l'application à titre provisoire de l'accord aérien avec l'Allemagne, un accord très controversé qui, ultérieurement, n'a pas recueilli l'approbation du Parlement. A la suite d'une initiative parlementaire, la Commission des institutions politiques du Conseil des États a mis au point un projet d'acte législatif fixant les conditions dans lesquelles les accords internationaux devaient être provisoirement appliqués et prescrivant une consultation des commissions parlementaires compétentes en cas d'application anticipée.
La Commission des institutions politiques du Conseil national accepte la solution proposée par le Conseil des Etats. S'il est nécessaire et opportun, dans certains cas, que le Conseil fédéral applique à titre provisoire un traité international, l'approbation a posteriori de celui-ci par le Parlement place ce dernier face à un dilemme peu satisfaisant: soit accepter le fait accompli, soit abroger des dispositions juridiques qui viennent à peine d'être appliquées, ce qui ne contribue à renforcer ni la sécurité juridique ni la crédibilité de la Suisse en matière de politique extérieure. Le Conseil fédéral devrait donc être soumis légalement à l'obligation de consulter les commissions parlementaires compétentes avant d'appliquer à titre provisoire un quelconque traité. Certes, l' avis de celles-ci n'aurait pas de caractère contraignant, mais un avis clairement négatif permettrait de lui signaler la probabilité d'un rejet a posteriori en cas d'application à titre provisoire : cela devrait donc l'inciter à y renoncer, dans l'intérêt de la sécurité juridique comme dans celui de la crédibilité de la Suisse en matière de politique extérieure.
L'option proposée par le Conseil des États, privilégiant la consultation, est préférée - par 14 voix contre 6 - à une autre solution, celle du veto, qui aurait conféré aux Commissions de politique extérieure la possibilité, dans un délai de 30 jours, de s'opposer à ce que le Conseil fédéral mette un traité provisoirement en application. Selon la minorité, si le Parlement est compétent pour l'approbation d'un traité international, c'est également lui - ou, à sa place, une de ses commissions - qui devrait l'être en dernière instance pour son application à titre provisoire. La solution du veto signifierait une délimitation plus claire des compétences que la solution de la consultation du fait que la compétence relèverait clairement du Parlement et que le Conseil fédéral l'exercerait en son nom à la seule condition qu'aucune commission ne s'y soit opposée. Mais la majorité est d'avis que la solution de la consultation correspond mieux au concept selon lequel les compétences en en matière de politique extérieure sont assumées en commun par le Conseil fédéral et les Chambres, conformément à la constitution.
Une autre minorité se prononce par principe contre l'entrée en matière. Elle fait valoir qu'une application provisoire de traités ne devrait pas être possible du tout. Cette pratique constitue, selon elle, un détournement de la compétence constitutionnelle assignée par la Constitution à l'Assemblée fédérale en matière d'approbation de traités internationaux. En refusant d'entrer en matière, cette minorité veut obtenir que le Conseil fédéral abandonne sa pratique actuelle et ne procède plus à l'application provisoire de traités internationaux. La majorité, quant à elle, considère l'application provisoire de traités dans certains cas comme un instrument de politique extérieure fiable, à condition que la participation des Chambres soit garantie. C'est pourquoi la proposition de non entrée en matière a été rejetée par 10 voix contre 6 et 4 abstentions.
La commission a siégé à Berne le 22 avril 2004 sous la présidence de M. Hermann Weyeneth (UDC, BE).
Berne
23.04.2004 Services du Parlement