La Délégation de surveillance de la NLFA (DSN) a adopté son rapport d’activité sur l’exercice 2007 à l’intention des Commissions des finances (CdF), des Commissions de gestion (CdG) et des Commissions des transports et des télécommunications (CTT). Ce rapport rend compte des principales observations de la DSN depuis le début de 2007 ainsi que des propositions, recommandations et prises de position qu’elle a formulées pendant la même période. Le rapport doit maintenant être examiné par les commissions mères de la DSN, puis les Chambres fédérales en prendront acte dans le cadre de l’objet intitulé Haute surveillance sur la construction de la NLFA en 2007 (08.006). Les points forts du rapport sont résumés ci-dessous.
Propositions et recommandations aux commissions mères
Depuis début 2007, la DSN a adressé sept recommandations à ses commissions mères et deux aux autorités compétentes. Elle a en outre rédigé une prise de position concernant le message sur la vue d’ensemble du FTP (07.082) à l’intention des CTT, dans laquelle elle a proposé de compléter l’arrêté sur le transit alpin (voir annexe 1 du rapport).
Evolution du projet «Axe du Lœtschberg»
Grâce à l’effort coordonné de tous les intervenants, l’exploitation commerciale de la ligne de base du Lœtschberg a pu commencer à plein régime à la fin de l’année 2007. Les premiers mois d’exploitation sont concluants et aux heures de points, le tunnel de base est déjà utilisé au maximum de ses capacités. La fiabilité de l’installation et de l’exploitation à plus long terme devra être confirmée avec le temps.
Le système d’arrêt automatique des trains ETCS Level 2 affiche une grande fiabilité dans le tunnel de base du Lœtschberg. L’accent doit maintenant être mise sur l’analyse des enseignements tirés de la mise en place des équipements ferroviaires dans le tunnel de base du Lœtschberg, afin de pouvoir les mettre en application au Saint‑Gothard. A cette fin, le BLS a conclu une convention sur le transfert de savoir-faire avec le constructeur AlpTransit Gothard SA (ATG).
Au 1er janvier 2009, l’infrastructure du BLS SA et sa filiale BLS AlpTransit SA (BLS AT) seront intégrées dans une nouvelle société d’infrastructure «BLS Réseau SA». La DSN a recommandé à ses commissions mères d’assurer le suivi parlementaire de ce transfert. Il s’agit principalement de s’assurer de l’évaluation correcte de tous les actifs et passifs de BLS AT, y compris de ses créances en cours au début de 2009 (prétentions supplémentaires, prétentions en garantie, etc.). La DSN a aussi souligné l’importance d’un déroulement juridiquement impeccable de l’opération, en particulier au niveau du transfert des responsabilités du conseil d’administration de BLS AT et des droits de propriété du tunnel de base du Lœtschberg.
Evolution du projet «Axe du Saint‑Gothard»
Début avril 2008, 71 % environ des quelques 153,5 km de tunnels, puits et galeries du tunnel de base du Saint‑Gothard étaient creusés. L’approbation des plans du projet «Uri 2006» (raccordement à la ligne principale au nord du tunnel de base du Saint‑Gothard) a été délivrée. La jonction entre les lots d’Amsteg et de Sedrun s’est faite avec une nette avance sur le programme, dans les deux tubes. Les procédures de recours contre les adjudications du lot de gros œuvre du tunnel d’Erstfeld d’une part et de la technique ferroviaire du tunnel de base du Saint‑Gothard d’autre part se sont conclues favorablement pour la Confédération. Le contrat d’entreprise d’Erstfeld a été signé fin mars 2007 et le percement du dernier tronçon du tunnel de base a pu démarrer en décembre. Le recours contre l’adjudication de la technique ferroviaire ayant été retiré, le contrat d’entreprise a pu être signé le 29 avril 2008 et les travaux relatifs aux équipements ferroviaires peuvent désormais commencer.
Le percement du tronçon de Faido en direction de Sedrun présente des risques. L’abattage progresse lentement car les tubes traversent une couche géologique fortement perturbée. Malgré les récentes améliorations constatées sur place, la DSN considère que la situation n’est pas encore normalisée. Elle soutient donc la décision prise par ATG d’instituer un groupe de travail chargé du suivi du percement. La DSN voue la plus grande attention à l’évolution du chantier de Faido, notamment dans la perspective des coûts et des délais.
Date de mise en service du tunnel de base du Saint‑Gothard
La mise en service du tunnel de base du Saint‑Gothard – planifiée en décembre 2017 – pourrait être anticipée à mi-2016 dans le meilleur des cas, mais elle pourrait aussi être reportée jusqu’au milieu de l’année 2020. La mise à jour et le réexamen du calendrier général exigés par la DSN n’étant pas encore complètement terminés, les affirmations concernant les échéances doivent être interprétées avec une certaine retenue.
Pour stabiliser le calendrier général, ATG envisage et examine en permanence de nouvelles mesures. Vu le retard accumulé dans le percement du lot de Faido en direction de Sedrun et l’avance affichée simultanément au lot de Sedrun, les responsables du projet ont décidé en 2005 de déplacer la limite entre ces deux lots en direction du sud. Début 2008, l’OFT a autorisé ATG à déplacer cette limite encore une fois, mais de manière échelonnée. Précédemment, la DSN avait étudié cette problématique intensivement. Elle attend d’ATG qu’elle prenne les décisions concernant chaque étape le plus tard possible, qu’elle les motive et qu’elle document la mise en œuvre des mesures.
Préparation de l’exploitation de l’axe du Saint‑Gothard
Dans le message sur la vue d’ensemble du FTP, le Conseil fédéral propose au Parlement l’ajout et le financement de nouvelles prestations, au titre de la mise en service des tunnels de base du Saint‑Gothard et du Ceneri ainsi que de l’alimentation en courant de traction. La DSN soutient l’exigence du Contrôle fédéral des finances (CDF) concernant la création d’une base légale explicite pour ces prestations supplémentaires. Elle partage aussi l’avis de l’OFT selon lequel il faut financer les mêmes prestations en rapport avec l’alimentation en courant de traction au Saint‑Gothard qu’au Lœtschberg, par le biais du fonds FTP et du crédit d’ensemble pour la NLFA. Elle a soumis une proposition dans ce sens aux CTT.
Tunnel de base du Ceneri
Au tunnel de base du Ceneri, les premières charges d’explosifs de la galerie d’accès de Sigirino ont été tirées en septembre 2007, et mi-février 2008 les tunneliers ont pu entrer en action. Mi-avril, la DSN s’est rendue sur place afin de s’informer de la situation sur les différents chantiers du tunnel de base du Ceneri. Elle estime que les travaux de cet ouvrage sont désormais en bonne voie, même si l’appel d’offres pour le principal lot de gros œuvre affiche un certain retard.
La projection pour la mise en service de cet ouvrage présente toujours des incertitudes. L’échéance prévue est actuellement décembre 2019, mais elle pourrait être reportée jusqu’au milieu de 2022 dans le pire des cas.
L’appel d’offres du dernier grand lot de gros œuvre du Ceneri (tubes principaux) a été ouvert début avril 2008. La DSN a recommandé à l’OFT et à ATG d’examiner les propositions de la Commission de la concurrence (Comco) lors de la préparation des appels d’offres relatifs aux lots de gros œuvre du tunnel de base du Ceneri et de les mettre en application, dans la limite des possibilités offertes par les prescriptions de la Confédération en vigueur. Mi-juin 2007, la Comco avait bouclé son enquête sur les soupçons d’accords illicites concernant l’approvisionnement en ciment et en béton des chantiers de la NLFA en concluant qu’aucun accord illicite sur les prix ou sur la répartition des marchés n’avait pu être prouvé. Sur la base des éléments recueillis au cours de l’enquête, la Comco avait adressé des propositions au Conseil fédéral.
Coût du projet
En 2007, ATG et l’OFT ont procédé à une analyse approfondie et à une réévaluation globale des coûts et des risques de l’axe du Saint‑Gothard. Selon la nouvelle évaluation de l’OFT, les coûts prévisionnels de la NLFA s’élèvent à 19,8 milliards de francs environ (prix 1998, hors renchérissement, intérêts intercalaires et TVA). Si le Parlement accepte la proposition que le Conseil fédéral lui a adressée dans le message sur la vue d’ensemble du FTP et qu’il exclut de la NLFA les ouvrages actuellement reportés (tunnel de base du Zimmerberg, tunnel du Hirzel et aménagements de tronçons sur l’axe du Saint‑Gothard), les coûts finals prévisionnels seront ramenés à 18,65 milliards de francs environ.
La hausse de la projection des coûts du projet depuis 1998 s’explique principalement par des modifications de projet dues à des améliorations de la sécurité et à des adaptations à l’état de la technique (+43 %). Le deuxième facteur en importance sont les modifications dictées par les conditions géologiques ou le génie civil (+20 %). D’autres surcoûts (+13 %) sont apparus lors des adjudications et du décompte final des contrats.
Sur l’axe du Lœtschberg, les coûts prévisionnels sont en légère diminution depuis trois ans. Les prétentions supplémentaires que BLS AT juge actuellement justifiées sont déjà intégrées dans les projections. Le décompte final de l’axe du Lœtschberg sera vraisemblablement présenté début 2009.
Risques sur coûts
La DSN est satisfaite de la réévaluation des risques de l’OFT et d’ATG. Elle table désormais sur une stabilisation des coûts. Il subsiste toutefois des incertitudes (par exemple les mesures à prendre pour respecter le programme de construction) dont les répercussions sur les coûts ne peuvent encore pas être déterminées avec un degré de fiabilité satisfaisant. L’OFT quantifie le risque sur coûts avec des risques potentiels de 1,8 milliards de francs et des opportunités de 1,7 milliards.
Frais financiers
Dans l’optique actuelle, la somme des frais financiers cumulés du début à la fin du projet devrait s’inscrire à un peu plus de 4 milliards de francs (prix effectifs). Ils se situent donc toujours dans la même fourchette d’estimation. Des retards dans la mise en service des ouvrages, une augmentation de l’indice de renchérissement de la NLFA (IRN), une hausse des taux d’intérêt ou encore une prolongation de la durée du fonds FTP pourraient toutefois entraîner une augmentation des frais financiers.
En 2007, la DSN a exprimé un avis défavorable concernant une demande d’adaptation de la structure de l’IRN. Cet indice a été défini de façon à couvrir toute la durée du projet de la NLFA et il ne serait donc pas judicieux de le modifier en réaction à une envolée des prix de la technique ferroviaire.
Optimisation du projet
La DSN constate que, le projet du tunnel de base du Lœtschberg étant presque achevé et celui du Saint‑Gothard étant déjà à un stade très avancé (marchés déjà adjugés), le potentiel de compensation est désormais réduit. Néanmoins, des mesures de compensation restent possibles, que ce soit au niveau des prestations qui n’ont pas encore été adjugées ou de la planification de l’exécution. La DSN estime que les responsables de projet ne doivent pas baisser la garde et continuer à examiner en permanence les mesures de compensation réalisables. Elle attend donc des constructeurs qu’ils envisagent sérieusement et régulièrement de nouvelles mesures de compensation, même si elles ne présentent qu’un faible potentiel d’économies, et qu’ils les mettent en œuvre. Elle sollicite notamment l’OFT pour qu’il assure le suivi et la réalisation des mesures de compensation décidées fin 2006 pour le tunnel de base du Ceneri.
La DSN considère que la décision de ne pas réaliser le tunnel du Hirzel dans le cadre du projet de la NLFA peut se défendre. Pour ce qui est du tunnel de base du Zimmerberg, elle a recommandé aux CTT de vérifier de manière approfondie s’il est justifié de reporter la décision relative à sa réalisation jusqu’après 2030, comme le propose le Conseil fédéral dans le message sur la vue d’ensemble du FTP. En l’occurrence, la délégation accorde la plus haute importance à ce que l’exploitation optimale de la NLFA ne soit pas entravée. Si les tunnels du Hirzel et du Zimmerberg devaient néanmoins être réalisés dans le cadre de la NLFA, les projections devraient aussi inclure des surcoûts pour la mise à niveau des équipements de sécurité de ces ouvrages.
Crédit d’ensemble pour la NLFA
Dans le message sur la vue d’ensemble du FTP, le Conseil fédéral évalue les besoins financiers actuels de la NLFA à 19,1 milliards de francs (prix 1998; projection des coûts du projet, réserves comprises), montant qui ne peut pas être couvert par le crédit d’ensemble actuel. Le Conseil fédéral propose donc au Parlement de garantir le financement du projet au moyen d’une adaptation du crédit d’ensemble pour la NLFA.
L’arrêté sur le nouveau crédit d’ensemble pour la NLFA doit entrer en vigueur d’ici fin 2008. A défaut, il se peut que des adjudications ne puissent avoir lieu, ce qui entraînerait de nouveaux reports d’échéances, avec leur lot de conséquences financières. En cas de retard dans l’examen parlementaire de la loi fédérale sur le développement de l’infrastructure ferroviaire (LDIF), la DSN estime donc qu’il conviendrait d’engager des mesures afin d’accélérer le traitement de l’arrêté sur le financement du transit alpin.
Vu qu’il subsiste encore un risque financier résiduel, il n’est pas possible d’affirmer aujourd’hui en toute certitude que le nouveau crédit d’ensemble sera suffisant jusqu’à la fin du projet. En cas de besoin, le Conseil fédéral devra donc solliciter un crédit additionnel suffisamment tôt, sans entamer la marge de manœuvre du Parlement.
Fonds FTP
La DSN accueille favorablement la proposition du Conseil fédéral de dissocier le financement de la NLFA et du ZEB, notamment en liant le début du remboursement des avances du fonds FTP à la mise en service du tunnel de base du Saint‑Gothard. De cette manière, il y a de réelles chances pour que les ressources du fonds FTP puissent être affectées en priorité à la réalisation de la NLFA et ainsi éviter des reports d’échéances ou des arrêts de chantiers pour cause d’insuffisance des crédits. La DSN est convaincue qu’il faut donner la priorité aux projets FTP qui améliorent les conditions de réalisation et d’exploitation de la NLFA. Elle pense en particulier aux lignes d’accès à la NLFA par le nord et par le sud, en Suisse, qui font partie du ZEB. Désormais, lors de l’examen des mesures de stabilisation et d’optimisation de la NLFA, il ne suffira donc plus de se limiter aux incidences sur les coûts et les délais: il faudra aussi tenir compte du tarissement des ressources du fonds FTP.
Conditions de travail sur les chantiers de la NLFA
La DSN soutient les efforts déployés par le SECO pour faire appliquer systématiquement les dispositions de la loi sur le travail, notamment en matière de pauses. Elle l’encourage, ainsi que la Suva, à continuer de prendre toutes les mesures nécessaires pour que, dans l’intérêt d’une prévention efficace des accidents, les entrepreneurs accordent l’attention nécessaire aux pauses de récupération.
Révision de la loi sur les marchés publics
Dans le contexte de la révision de la législation fédérale sur les marchés publics, la DSN appuie l’initiative du Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) et la décision du Conseil fédéral d’approfondir l’examen de la problématique des recours dans le cadre des grands projets de la Confédération. D’éventuelles modifications de la loi ne pourront toutefois plus avoir qu’un effet limité dans le cadre de la réalisation de la NLFA.
La DSN s’est réunie le 23 avril 2008 à Berne sous la présidence du conseiller national Andrea Hämmerle (PS/GR). Des représentants du Contrôle fédéral des finances (CDF), de l’Office fédéral des transports (OFT), de l’Administration fédérale des finances (AFF) et des CFF y ont également participé.
Berne, le 30 avril 2008 Services du Parlement