5. Economie
Message : 29.11.1993 (FF 1994 I, 340 / BBl 1994 I, 340) Situation initiale Le système suisse d'assurance-chômage est, dans ses grandes lignes - tant sur le plan des prestations que sur le plan du financement - fondé sur les conditions du marché du travail des années 80. La montée vertigineuse du chômage depuis 1991 ne peut être maîtrisée de manière satisfaisante par ce système. Il convient en particulier de donner une nouvelle base au financement des prestations de l'assurance. Le projet prévoit le passage du taux maximum de cotisation de 2 à 3 pour cent du salaire, une augmentation du gain maximum soumis à cotisation et l'introduction de contributions fédérales et cantonales à fonds perdus. Sur le plan des prestations, la différenciation du taux d'indemnisation selon des critères de politique sociale, introduite par l'arrêté fédéral urgent, est ancrée dans le droit ordinaire. De surcroît, la dégressivité de l'indemnité journalière doit également être appliquée en période de chômage prononcé. Par ailleurs, la protection contre le chômage de longue durée est améliorée en ce sens que le nombre maximum d'indemnités journalières peut être augmenté jusqu'à 400 en cas de chômage prononcé et persistant. Cette disposition est également reprise de l'arrêté fédéral urgent. Enfin, le projet prévoit une série de mesures visant une réinsertion plus rapide des chômeurs. Délibérations
Au vu des déficits de 8 milliards de francs au moins qui
s'annoncent dans cette assurance, le Conseil des Etats, première Chambre
délibérante, accepte, sous la pression du temps, les mesures d'urgence contenues dans le
projet, qui ne comprend aucune proposition de réforme structurelle, de révision
partielle de la loi sur l'assurance-chômage. C'est ainsi qu'à défaut d'autres modèles
de financement, il approuve l'augmentation du taux de cotisations de 2 à 3% en la
limitant toutefois à 5 ans. En outre, il renforce les règles relatives au travail
convenable, réintroduit le principe d'une dégression des indemnités journalières,
augmente le montant maximum du salaire sur lequel la cotisation est prélevée. Par
contre, par 36 voix contre 0 et contre l'avis du conseiller fédéral Jean-Pascal
Delamuraz, il biffe la contribution à fonds perdu des cantons au financement de
l'assurance-chômage et refuse la création d'un service de médiation indépendant de
l'administration. Concernant les mesures d'assainissement, si la hausse des taux de cotisation et la dégression des indemnités sont acceptées, le salaire soumis à cotisation reste plafonné à 97 200 francs avec une contribution de solidarité des hauts salaires contestée par une partie de la droite. Quant à l'introduction controversée des cinq jours de carence, elle s'impose par 99 voix contre 61, malgré l'opposition de la gauche. Selon la nouvelle conception de l'assurance-chômage, il convient de ne plus assurer prioritairement la durée de perception des indemnités de chômage, mais la réinsertion active dans le monde du travail. Le versement d'indemnités est ainsi limité en fonction de la participation des sans-emploi à des cours de formation ou de recyclage ou des programmes d'occupation. Les deux derniers jours de débat sont consacrés au financement. Contrairement au modèle élaboré par sa commission, le Conseil national admet que les cantons soient partiellement déchargés des mesures prises pour maintenir l'aptitude des chômeurs au travail et favoriser leur réinsertion sur le marché de l'emploi mais il accepte que, dans des situations exceptionnelles, les cantons soient amenés à payer des contributions non remboursables aux coûts de l'assurance-chômage. Au vote d'ensemble, le projet est accepté par 123 voix contre 30 et 16 abstentions. Durant la session spéciale de janvier 1995, si le Conseil des Etats ne conteste pas dans le fond la réforme du système entreprise par le Conseil national, les problèmes de réalisation, le danger de création d'une économie parallèle et la volonté de se concentrer surtout sur le chômage des jeunes l'incitent à suivre les propositions moins audacieuses de sa commission. Contre la décision du National, le Conseil des Etats décide en effet que les programmes d'occupation et de perfectionnement ne seront obligatoires que pour les chômeurs de moins de 25 ans. Pour les autres, le droit en vigueur est maintenu. Grâce à cette mesure, les cantons devront fournir quelque 15 000 emplois seulement, au lieu des 66 000 prévus initialement par le Conseil national. Le "compromis élaboré par les partenaires sociaux" est ainsi battu en brèche. La Chambre haute décide également, d'une part de rehausser le plafond du salaire soumis à cotisation à deux fois et demi le montant actuel, d'autre part de libérer les cantons de l'obligation de participer à raison de 5% aux dépenses de l'assurance-chômage dans les périodes de crise. Il confirme par ailleurs l'introduction d'un délai de carence de cinq jours déjà entré en vigueur le 1er janvier 1995 avec l'arrêté fédéral urgent. Lors de la session d'été, le Conseil national commence par rejeter une proposition de l'UDC de ne rien changer au système actuel et d'encourager plutôt la création d'emplois par la déréglementation. Il passe ensuite à la discussion d'un nouveau compromis sur l'assurance-chômage élaboré à Soleure avec les partenaires sociaux, les représentants des cantons et une délégation des commissions des deux Chambres et l'approuve à une forte majorité. Ainsi les mesures de réinsertion, auxquelles les cantons sont tenus de participer financièrement à raison de 20% des coûts, devront être ouvertes à tous les sans-emploi qui auront droit à l'avenir à 520 indemnités journalières au maximum en deux ans. Sur ce total, 150 indemnités journalières pour les chômeurs de moins de 50 ans, 250 pour les chômeurs âgés de 50 à 59 ans et 400 pour ceux de 60 ans et plus seront versées sans contre-prestation, le versement des indemnités restantes dépendant d'une participation à un programme d'occupation. Les cantons doivent mettre à disposition au total 25 000 postes de travail, comme l'a proposé le compromis de Soleure, répartis selon le Cosneil national, selon un système de contingentement cantonal déterminé en fonction de la population et du nombre de chômeurs. Si un canton ne fournit pas le nombre d'emplois auquel il est tenu, il devra payer 40% des indemnités journalières. En outre, comme le souhaitait le Conseil des Etats, le Conseil national renonce, par 71 voix contre 31 à exiger des cantons une contribution à fonds perdus de 5% au financement de l'assurance-chômage. Le Conseil des Etats se rallie pour l'essentiel au compromis élaboré à Soleure. S'il accepte le nombre de 25 000 postes de travail, il refuse par contre de suivre la Chambre du peuple sur la participation financière des cantons aux mesures de réinsertion et sur la clé de répartition de ces 25 000 postes entre les cantons. Le Conseil des Etats adopte ainsi un forfait annuel de 2 500 francs par poste de travail et une contribution de 20% au coût des indemnités journalières de remplacement si un canton ne met pas à disposition le nombre de postes qu'il est censé créer, nombre qu'il plafonne à 20% des chômeurs du canton considéré. Le Conseil national n'ayant pas accepté toutes les proposition du Conseil des Etats, la clé de répartition entre la Confédération et les cantons des coûts des postes à créer divise toujours les Chambres. La séance de conciliation se prononce pour un forfait annuel par emploi à 3 000 francs et un nombre minimum d'emplois à créer dans chaque canton fixé au maximum à 25% du nombre de chômeurs, propositions adoptées tacitement par les deux Chambres. Rétrospective 1991-1995 - © Services du Parlement, CH-Berne
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