07.005 Haute surveillance sur la construction de la NLFA en 2006
La Délégation de surveillance de la NLFA (DSN) a adopté son rapport d'activité sur l'exercice 2006 à l'intention des Commissions des finances (CdF), des Commissions de gestion (CdG) et des Commissions des transports et des télécommunications (CTT) http://www.parlament.ch/f/homepage/ed-berichte-parl-org/ed-pa-berichte-de-nad.htm . Le rapport, qui sera examiné par les Chambres fédérales en qualité d'objet du Parlement sous le numéro 07.005 Haute surveillance sur la construction de la NLFA en 2006, restitue l'essentiel des observations, des appréciations, des doléances et des recommandations formulées par la DSN en 2006. Pour fournir le compte rendu le plus actuel possible, il évoque aussi les développements intervenus de janvier à avril 2007
La DSN constate que les travaux de la NLFA sont en bonne voie et que, dans l'ensemble, ils progressent selon la planification. Sur l'axe du Loetschberg, grâce à l'engagement et aux efforts coordonnés de tous les intervenants, les premières courses d'entraînement avec des trains de marchandises commerciaux pourront débuter en juin 2007 et l'exploitation commerciale avec des trains de voyageurs commencera, conformément à la commande de la Confédération, lors du changement d'horaire 2007/2008. Au tunnel de base du SaintGothard, à miavril 2007 deux bons tiers du système de galeries étaient excavés. La jonction entre les deux tubes provenant de Bodio et le chantier de Faido a eu lieu. Le contrat d'entreprise du lot d'Erstfeld a été signé fin mars 2007 et celui des premiers travaux souterrains du tunnel de base du Ceneri fin avril 2007.
Dans son rapport, la DSN relève quelques points centraux de la vue d'ensemble sur le FTP mise en consultation par le Conseil fédéral et elle en donne une appréciation dans l'optique de la haute surveillance parlementaire, à l'attention de ses commissions mères.
- La DSN se réjouit de l'intention du Conseil fédéral d'utiliser les ressources du fonds FTP en priorité pour réaliser la NLFA.
- Elle regrette toutefois l'absence d'un examen approfondi du potentiel d'optimisation des projets FTP, raccordements aux LGV compris, et aurait souhaité l'établissement d'un ordre de priorité entre tous les projets FTP, sur la base de critères identiques. En épargnant les raccordements aux LGV, le gouvernement éveille le sentiment que les ressources résiduelles disponibles pour le projet de futur développement de l'infrastructure ferroviaire (ZEB) dépendent exclusivement de l'évolution des coûts de la NLFA, et plus concrètement de l'axe du SaintGothard. La DSN doute du bien-fondé de cette approche, tant sur le plan politique que financier, car elle met en concurrence des projets complémentaires du FTP, à savoir la NLFA et le ZEB, respectivement les liaisons ferroviaires Nord-Sud et Est-Ouest. L'établissement d'une liste de priorités fondée sur des critères uniformes donne au Parlement la possibilité de prendre ses décisions sur la base d'informations complète et d'exploiter pleinement sa marge discrétionnaire. Dans cette liste, la DSN considère qu'il conviendrait de donner la priorité aux projets FTP qui améliorent les conditions de réalisation et d'exploitation de la NLFA. Elle pense en particulier aux voies d'accès à la NLFA par le nord et par le sud en Suisse.
- La DSN estime que la décision de renoncer au tunnel du Hirzel dans le cadre de la NLFA peut se justifier. Avant de renoncer au tunnel de base du Zimmerberg, il faut toutefois que l'importance de cet ouvrage pour la NLFA et les conséquences opérationnelles de sa non-réalisation soient présentées et expliquées de façon plus détaillée et plus claire que ce n'est le cas dans le projet mis en consultation.
- Par analogie à ce qui s'est fait au Loetschberg, le Conseil fédéral veut financer des prestations supplémentaires au titre de la mise en service des tunnels de base du SaintGothard et du Ceneri, ainsi que de l'alimentation en courant de traction, à hauteur de 300 millions de francs (prix 1998) par le biais du crédit d'ensemble pour la NLFA. L'alimentation en courant de traction faisait partie de la NLFA dans le projet soumis à votation en 1992 et en avait été supprimée en 1998 lors du redimensionnement du projet. La DSN a chargé l'Office fédéral des transports (OFT) de présenter de manière transparente l'historique des prestations relatives à l'alimentation en courant de traction qui ont fait partie du projet de la NLFA, en indiquant quand et pourquoi certains éléments ont été supprimés et sur la base de quels critères, et en distinguant aussi très clairement les éléments financés dans le cadre de la NLFA de ceux qui le sont par d'autres canaux.
- Selon le projet de vue d'ensemble sur le FTP mis en consultation, les besoins financiers de la NLFA se situent entre 18,1 et 18,8 milliards de francs (prix 1998). Les fonds résiduels utilisables pour le ZEB seraient alors de 4,5 à 5,3 milliards de francs (prix 2006). Selon le dernier rapport d'étape sur la NLFA (n° 22), les besoins financiers de la NLFA se situent entre 17,9 et 18,9 milliards de francs (prix 1998). Les fonds résiduels utilisables pour le ZEB seraient alors de 4,2 à 5,3 milliards de francs (prix 2006). La différence entre le montant résiduel calculé sur la base des chiffres fournis dans le rapport d'étape sur la NLFA et celui dont il est fait état dans la vue d'ensemble sur le FTP est donc marginale. La DSN attend du Conseil fédéral que, d'ici la présentation du message, fin 2007, il fasse établir les besoins financiers de la NLFA de façon détaillée afin de pouvoir fixer le montant du nouveau crédit d'ensemble pour la NLFA de la manière la plus concrète et la plus fiable qui soit. Compte tenu des incertitudes relatives à la date de mise en service de l'ensemble de l'axe du SaintGothard et de la longue durée de ce projet, il faut toutefois s'attendre à un risque financier résiduel après la détermination des besoins concrets en matière de financement. La DSN souligne cependant que le nouveau crédit d'ensemble pour la NLFA devra entrer en vigueur d'ici fin 2008, sans quoi la NLFA risque d'être confrontée à des problèmes de financement.
En ce qui concerne le coût global de la NLFA, dans son rapport la DSN constate que la somme de la projection des coûts du projet (coûts finals prévisionnels), des risques sur coûts (risques potentiels en matière de coûts) et des coûts des nouvelles prestations n'ont pratiquement pas changé par rapport aux estimations avancées par l'OFT à l'automne 2006. Elle se situe actuellement entre 19 et 20 milliards de francs (prix 1998, hors renchérissement, intérêts intercalaires et TVA). L'OFT estime toujours le montant des frais financiers cumulés du début à la fin du projet (renchérissement, intérêts intercalaires, TVA) à quelque 4 milliards de francs (prix effectifs).
Les coûts prévisionnels du projet (coûts finals prévisionnels) de la NLFA à fin 2006 atteignent environ 16,886 milliards de francs (prix 1998, hors renchérissement, intérêts intercalaires et TVA). Ils ont augmenté de 32 % de 1998 à 2006. Les principaux facteurs de la hausse des coûts sont l'accroissement des exigences de sécurité, la modernisation des équipements ferroviaires et les améliorations dans l'intérêt de la population et de l'environnement. Les modifications de la commande dues à des facteurs juridiques et politiques, les adjudications désavantageuses et le résultat négatif du décompte final des constructeurs ainsi que la géologie sont également des causes importantes.
La DSN constate que, par le passé, la concrétisation et l'ajustement des avant-projets ont régulièrement donné lieu à des hausses des coûts aussi frappantes qu'inattendues (par exemple la technique ferroviaire pour les tunnels de base du Loetschberg et du SaintGothard, l'établissement du plan de projet Ceneri). De plus, le projet de vue d'ensemble sur le FTP mis en consultation propose de nouvelles prestations qui n'étaient pas prévues dans l'arrêté sur le transit alpin de 1998, mais qui sont pourtant indispensable en vue de la mise en service de l'axe du SaintGothard. La DSN ne peut s'empêcher de penser qu'une partie des hypothèses émises lors de la planification de la NLFA étaient trop optimiste, que les budgets ont été fixés trop bas pour certaines parties du projet et que des éléments essentiels au bon fonctionnement du projet n'ont pas été pris en considération dès le départ. Une budgétisation des coûts incomplète ou trop optimiste se traduit inévitablement par l'apparition de surcoûts en cours de projet, que ce soit en raison de modifications du projet ou de la commande, ou de surcoûts lors de l'adjudication, ou encore lors de la réalisation (prétentions supplémentaires incluses). La DSN met l'exercice 2007 à contribution pour examiner la question de l'exhaustivité et de l'évaluation des devis en prévision de la modification du crédit d'ensemble pour la NLFA en 2008 et des prochaines grandes adjudications. Elle rendra compte de ses observations aux commissions mères.
L'OFT chiffre le risque sur coûts (risques potentiels en matière de coûts) des axes du SaintGothard et du Loetschberg entre 1,8 et 2,8 milliards de francs (prix 1998). Le rapport entre les coûts finals prévisionnels de l'axe du SaintGothard (10,55 milliards de francs) et les risques potentiels de cet ouvrage est élevé. Les appréciations actualisées des risques montrent que la précision des coûts est nettement moindre qu'escompté jusqu'ici. La DSN soutient donc les efforts coordonnés de l'OFT et d'ATG qui ont pour but de contrôler ces chiffres d'ici le troisième trimestre 2007, afin que les coûts finals prévisionnels incluent tous les risques les plus probables et que la marge d'erreur du risque sur coûts puisse être éliminée. Ce travail est indispensable pour pouvoir déterminer le montant du nouveau crédit d'ensemble pour la NLFA et ainsi, le volume des fonds résiduels qui seront disponibles pour réaliser les projets du ZEB.
La DSN estime que l'exploitation commerciale de la ligne de base du Loetschberg pourra commencer dès le changement d'horaire 2007/2008 et avec le système d'arrêt automatique des trains ETCS Level 2, conformément à la commande de la Confédération. Elle juge actuellement que le risque sur délai est faible pour ce qui concerne l'exploitation commerciale de l'axe du Loetschberg (y compris aménagements de la ligne et préparation de l'exploitation). Il faut toutefois s'attendre à ce que l'OFT délivre l'autorisation d'exploitation avec des réserves restrictives. Par ailleurs, la phase d'exploitation n'est pas exempte de risques, notamment en matière de stabilité opérationnelle, de fiabilité et d'admission de certaines catégories de matériels roulants. Cela n'a aucune importance sur le début de l'exploitation commerciale.
Considérant la situation actuelle des travaux souterrains, il faut tabler sur la mise en service du tunnel de base du SaintGothard au mois de mai 2017 (sans nouveau découpage des lots entre Sedrun et Faido et sans optimisation des travaux de montage des équipements ferroviaires), ce qui permettrait la pleine exploitation commerciale de l'ouvrage dès le changement d'horaire 2017/2018. Cette échéance pourrait toutefois subir jusqu'à quatre ans de retard en raison des incertitudes relatives au rythme de percement sur le tronçon de Faido et de la capacité de réaction limitée face aux changements, mais elle pourrait aussi être avancée d'une année si les conditions sont favorables. Le début de l'exploitation commerciale du tunnel de base du Ceneri est toujours prévu en 2019.
Les risques sur coûts et sur délais de nature géologique et hydrogéologique pèsent particulièrement lourd pour le lot de Faido. La DSN a pris note de l'intention d'ATG de procéder à une analyse plus détaillée des risques d'ici le troisième trimestre 2007. Dans le même temps, le constructeur établira le plus précisément possible les implications en termes de coûts et de délais de la zone de perturbations géologiques très complexe qui entraîne des pressions de roches, des coups de toit, des effondrements, des rétrécissements du profil et des microséismes dans le poste multifonction et il présentera les mesures de compensation envisageables au niveau du délai. La DSN continue à suivre d'un oeil critique la question des risques géologiques et hydrogéologiques des derniers kilomètres de galeries à excaver et de leurs répercussions sur la projection des coûts et sur la planification générale.
En ce qui concerne la Porta Alpina, la DSN attache la plus grande importance au fait que ce projet n'entrave pas les fonctions dévolues au tunnel de base du SaintGothard dans le trafic de transit. Il faut notamment garantir que l'exploitation d'une Porta Alpina ne restreigne pas la performance du tunnel de base et les capacités pour le trafic de fret. La délégation part toujours du principe que le but de l'investissement préliminaire est de ne pas prétériter une réalisation ultérieure. Mais pour elle, une réalisation immédiate n'est pas prioritaire. Si l'investissement principal devait être proposé au Parlement aujourd'hui déjà, la nécessité de sa réalisation immédiate ainsi que ses conséquences pour l'exploitation du tunnel de base et de la ligne de faîte du SaintGothard, et pour la desserte des régions situées au nord et au sud du tunnel de base devraient être démontrées très clairement. La DSN a adressé une lettre au Conseil fédéral pour lui communiquer sa position.
Adjudication de la technique ferroviaire du tunnel de base du SaintGothard
Lors de la séance, ATG a fourni des informations circonstanciées sur l'adjudication de la technique ferroviaire du tunnel de base du SaintGothard. Le 4 mai 2007, le conseil d'administration d'ATG a adjugé les travaux de technique ferroviaire de l'ouvrage au consortium Transtec Gotthard. Le volume du contrat de ce dernier grand lot du SaintGothard est de 1,69 milliards de francs.
La DSN a constaté que les recommandations formulées dans son rapport sur l'adjudication du lot d'Erstfeld ont été prises en considération et appliquées lors de l'adjudication de la technique ferroviaire. Elle examinera encore ce sujet en priorité lors de ses prochaines séances.
La DSN s'est réunie à Berne le 7 mai 2007 sous la présidence du conseiller aux États Hansruedi Stadler (PDC/UR). Des représentants de l'Office fédéral des transports (OFT), du Contrôle fédéral des finances (CDF), de l'Administration fédérale des finances (AFF) des CFF, du BLS, de BLS AlpTransit SA (BLS AT) et d'AlpTransit Gothard (ATG) y ont également participé.
Berne, le 11.05.2007 Services du Parlement