Depuis plusieurs années, le droit de timbre sur titres négociés pénalise la place financière suisse par rapport aux places financières étrangères, en raison notamment du développement du commerce électronique. Pour se soustraire à cet impôt, en effet, de plus en plus d'investisseurs institutionnels désertent la place financière suisse pour confier la gestion de leur portefeuille à des banques ou à des gestionnaires étrangers. Cette tendance très nette à la délocalisation des transactions boursières, qui ne fera que s'amplifier avec la création prochaine de bourses virtuelles (par ex.: virt-x), fait craindre que le secteur financier suisse ne déplace à son tour à l'étranger de nombreux emplois spécialisés dans la gestion de fortune institutionnelle. Pour parer à cette menace, le Conseil fédéral, dans son message relatif à de nouvelles mesures d'urgence dans le domaine du droit de timbre de négociation (00.076), propose d'exonérer dudit droit de timbre les transactions suivantes:
- les transactions réalisées pour le compte d'investisseurs institutionnels (institutions publiques, fonds de placement, assureurs vie, institutions d'assurance sociale et institutions de prévoyance). Cette exonération entraînerait sur le plan fiscal un manque à gagner de quelque 440 millions de francs par an.
- les transactions boursières effectuées à l'étranger et portant sur des titres vedette suisses ("blue chips"). Cette proposition résulte notamment de la création au début de l'an 2001 à Londres de la bourse virtuelle virt-x in, fruit d'une coopération entre la bourse suisse SWX et de la bourse londonienne Tradepoint. Destinée à éviter que les banques suisses ne soient pénalisées par rapport aux autres opérateurs actifs sur virt-x, la mesure concernée devrait se traduire par un manque à gagner fiscal de l'ordre de 50 millions de francs par an.
Parfaitement consciente des difficultés que le droit de timbre sur titres négociés entraîne pour la place financière suisse, la CER-E propose par 9 voix contre 1 d'entrer en matière sur la modification proposée de la loi sur les droits de timbre. Si la commission approuve l'exonération prévue des transactions portant sur des titres suisses effectuées par l'intermédiaire de bourses étrangères, elle propose une approche différente s'agissant des investisseurs institutionnels, estimant que le projet du Conseil fédéral posait problème en raison du manque à gagner considérable qu'il entraîne sur le plan fiscal (et des réactions que cela risque de susciter dans l'opinion), d'autant qu'il est proposé de le faire adopter sous la forme de mesures d'urgence.
Aussi la CER-E propose-t-elle que soient seuls exonérés du droit de timbre sur titres négociés les investisseurs institutionnels étrangers et les fonds de placement suisses. Les investisseurs institutionnels suisses (institutions publiques, assureurs vie, institutions d'assurance sociale et institutions de prévoyance) seraient pour leur part assimilés à des négociants en titres, et obligatoirement soumis en cette qualité au droit de timbre précité.
Aux yeux de la CER-E unanime (moins une voix), ce projet présente l'avantage d'écarter les menaces qui pèsent sur la place financière suisse sans pour autant entraîner les pertes fiscales qu'aurait générées le projet gouvernemental. En effet:
- l'exonération du droit de timbre sur titres appliquée aux investisseurs institutionnels étrangers permettra à la place financière suisse de lutter à armes égales avec les banques étrangères, et donc non seulement de conserver ses clients, mais même d'en attirer le cas échéant de nouveaux.
- l'assimilation des investisseurs institutionnels suisses à des négociants en titres les soumet à l'obligation de s'acquitter du droit de timbre même lorsqu'ils effectuent leurs transactions par l'intermédiaire de bourses étrangères. Cette mesure permettra d'arrêter, voire d'inverser, la tendance actuelle de ces investisseurs (et notamment les caisses de pension) à confier leurs transactions boursières à des banques étrangères.
- le maintien de l'exonération pour les fonds de placement suisses tient compte de leur situation particulière, dans la mesure où ils sont en concurrence avec les fonds de placement étrangers (ce qui est beaucoup moins le cas des caisses de pension ), et permet de prévenir leur éventuelle délocalisation à l'étranger.
- le projet de la CER-E se traduirait pour la Confédération par un manque à gagner fiscal de 218 millions de francs (contre 490 millions pour le projet du Conseil fédéral). Cette prévision ne tient d'ailleurs pas compte des éventuelles recettes supplémentaires résultant de l'obligation pour les caisses de pension, y compris celles qui ont confié la gestion de leurs avoirs à des banques étrangères, de s'acquitter désormais de droit de timbre sur titres négociés.
Compte tenu des développements rapides que connaît le secteur, et à l'instar du Conseil fédéral, la CER-E propose de déclarer urgentes les mesures proposées (ce qui signifierait une entrée en vigueur immédiate des dispositions concernées, avant l'arrivée à échéance du délai référendaire).
La CER-E insiste simultanément sur le fait que les mesures proposées ne constituent qu'une première réponse aux difficultés auxquelles se trouve aujourd'hui confrontée la place financière suisse: il s'agira en effet de les rediscuter lorsque, une fois arrivées au terme de leur validité (les mesures d'urgence possédant par définition un caractère temporaire), elles devront être transposées en droit ordinaire. Le message concerné devrait être soumis au Parlement à la fin de l'année.
La CER-E a par ailleurs procédé à l'examen préalable du message concernant la loi fédérale sur le commerce itinérant (00.057), visant à unifier le droit pertinent, à ce jour de la seule compétence des cantons, et à éliminer les taxes, souvent élevées, en la matière. Approuvant l'ambition affichée, qui est de réaliser le marché intérieur également pour les professions concernées, la CER-E propose de simplifier les procédures administratives et de prévoir que l'autorisation nécessaire sera accordée pour une durée non pas d'une année, mais de cinq ans.
La CER-E a également procédé à des auditions dans le cadre de l'examen des mesures prévues par la Confédération en matière de politique régionale. Elle a ainsi entendu le point de vue des cantons (exposé par M. le conseiller d'Etat Paul Huber, représentant la Conférence des gouvernements cantonaux), des régions de montagne (présenté par M. Jörg Wyder, directeur de la Communauté de travail pour les régions de montagne), des villes (M. Urs Geissmann, directeur de l'Union des villes suisses) et du monde scientifique (M. Martin Boesch, professeur à la haute-école de St-Gall). A titre de comparaison, elle a également entendu un fonctionnaire autrichien (M. Roland Arbter, des services du Chancelier fédéral) qui l'a informée de la politique régionale menée par l'Union européenne.
Enfin, la CER-E propose d'approuver la proposition du Conseil fédéral de proroger de cinq ans la loi fédérale concernant l'amélioration du logement dans les régions de montagne (00.071), et elle a pris acte du rapport du Conseil fédéral sur les centres urbains. Enfin, pour ce qui est de l'arrêté fédéral en faveur des zones économiques en redéploiement (00.075), que le Conseil fédéral propose de proroger pour une durée de cinq ans, la CER-E propose de maintenir les contributions au service de l'intérêt accordées aux entreprises privées (que le Conseil fédéral proposait de supprimer, mais qui aux yeux de la commission ont fait leurs preuves), et à faire passer de 10 à 15 millions de francs les moyens financiers - modestes en comparaison internationale - que la Confédération avait prévu d'affecter aux zones concernées.
La commission s'est réunie à Berne les 9 et 10 novembre 2000 sous la présidence de M. le conseiller aux Etats Franz Wicki (PDC/LU), et pour partie en présence de M. le conseiller fédéral Kaspar Villiger.
Annexe: Propositions de la CER-E du 10 novembre 2000, concernant la modification de la loi fédérale sur les droits de timbre
Proposition CER-E du 10.11.2000
Loi fédérale instaurant de nouvelles mesures urgentes dans le domaine du droit de timbre de négociation
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du ...
arrête:
I
La loi fédérale du 27 juin 1973 sur les droits de timbre est modifiée comme suit:
Art. 4, al. 2
Abrogé
Art. 13, al. 3, let. c, d et f ainsi que al. 4 et 5
3 Sont des commerçants de titres:
c. Abrogée
3 Les sociétés anonymes, les sociétés en commandite par actions, les sociétés à responsabilité limitée et les sociétés coopératives suisses ainsi que les institutions suisses de prévoyance professionnelle et de prévoyance individuelle liée qui ne tombent pas sous le coup des let. a et b et dont l'actif se compose, d'après le dernier bilan, pour plus de 10 millions de francs de documents imposables au sens de l'al. 2 ;
f. La Confédération, les cantons et leurs communes politiques ainsi que les institutions suisses d'assurance sociale.
4 Sont considérées comme des institutions suisses de prévoyance professionnelle et de prévoyance liée selon al. 3, let. d:
Les institutions de prévoyance au sens de l'art. 48 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP) et de l'art. 331 du code des obligations , ainsi que le fonds de garantie et l'institution supplétive au sens des art. 56 et 60 LPP;
b. Les fondations de libre passage au sens des art. 10, al. 3, et 19 de l'ordonnance du 3 octobre 1994 sur le libre passage dans la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité;
Les institutions qui concluent des conventions de prévoyance liée au sens de l'art. 1, al. 1, let. b, de l'ordonnance du 13 novembre 1985 sur les déductions admises fiscalement pour les cotisations versées à des formes reconnues de prévoyance;
d. Les fondations de placement qui se consacrent exclusivement au placement et à la gestion des fonds des institutions visées aux lettres a à c et qui sont soumises à la surveillance de la Confédération ou des cantons.
5 Sont considérées comme des institutions suisses d'assurance sociale selon al. 3, let. f:
a. Les Fonds de compensation de l'assurance-vieillesse et survivants et de l'assurance-chômage;
b. Les caisses de compensation au sens des art. 53 à 62 de la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l'assurance-vieillesse et survivants et les caisses de chômage au sens des art. 76 à 78 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité.
Art. 17, Al. 2
2 Il doit la moitié du droit:
a. S'il est intermédiaire: pour chaque contractant qui ne justifie pas de sa qualité de commerçant de titres enregistré ou d'investisseur exonéré;
b. S'il est contractant: pour lui-même et pour la contrepartie qui ne justifie pas de sa qualité de commerçant de titres enregistré ou d'investisseur exonéré.
Art. 17a (nouveau) Investisseurs exonérés
1 Sont considérés comme des investisseurs exonérés au sens de l'art. 17, al. 2:
a. Les États étrangers et les banques centrales;
b. Les fonds de placement suisses au sens de l'art. 2 de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur les fonds de placement;
c. Les fonds de placement étrangers au sens de l'art. 44 de la loi fédérale sur les fonds de placement;
d. Les institutions étrangères d'assurance sociale;
e. Les institutions étrangères de prévoyance professionnelle;
f. Les sociétés d'assurances sur la vie étrangères soumises à une réglementation étrangère équivalente à la surveillance de la Confédération.
2 Sont considérées comme des institutions étrangères d'assurance sociale les institutions qui accomplissent les mêmes tâches que les institutions suisses citées à l'art. 13, al. 5 et qui sont soumises à une surveillance équivalente à celle de la Confédération.
3 Sont considérées comme des institutions étrangères de prévoyance professionnelle les institutions servant à la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité dont les fonds sont affectés durablement et exclusivement à la prévoyance professionnelle et qui sont soumises à une surveillance équivalente à celle des institutions suisses de prévoyance professionnelle.
Art. 19, al. 3 (nouveau)
3 Si un commerçant suisse de titres est membre d'une bourse étrangère, le demi-droit concernant la contrepartie n'est pas dû pour les titres négociés à cette bourse.
II
1 La présente loi est déclarée urgente conformément à l'art. 165, al. 1, de la Constitution; elle est sujette au référendum en vertu de l'art. 141, al. 1, let. b, de la Constitution.
2 Elle entre en vigueur le premier jour du mois suivant son adoption et est valable jusqu'à l'entrée en vigueur d'une législation fédérale qui la remplace, mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 2002. Les modifications de l'art. 13, al. 3, let. d ainsi que le nouvel art. 13, al. 3, let. f entrent en vigueur le 1er juillet 2001.
Berne, le 13.11.2000 Services du Parlement